程序标准化：机制运行的基准

从业务构成特征来看，日本危机治理机制可分为两大部分：危机管理准备、模拟演习与训练，这是“日本式危机管理体系的两大支柱”^[40]。危机管理准备业务，主要指由危机管理部门设计和组织实施的相关业务，涵盖从“危机预防—危机应对—灾后重建”等全部危机应对过程。危机管理准备业务一般是基于从过去经验中获得启发，进而想定将要发生的危机，并以此做出的必要准备业务。但是这种设计是否真正具有实效性就成为最关键领域，于是引发出第二大部分，能够对此做出检验的就是模拟演习与训练业务，所以二者形成了相互支撑的两大支柱。

日本灾害危机治理机制一般分为“危机预防”“危机应对”和“灾后重建”等三大程序，但结合日本式危机治理特征，往往还需加上“应对计划”“研究开发”“国民防灾”等相关程序，最终所形成的一般程序是“防灾计划→研究开发→危机预防→国民防灾→危机应对→灾后重建”的日本式的危机治理程序链，这些程序具有显著的标准化特征。

第一个程序是防灾计划。作为首要程序，防灾计划是由各级防灾会议或相关指定行政及公共机构负责制定，一般要形成三类的防灾计划：《防灾基本计划》《防灾业务计划》以及《区域防灾计划》。《防灾基本计划》，由中央防灾会议制定，是日本最高级别的灾害危机应对实施纲领。作为综合防灾长期计划，它还必须对各种防灾业务计划、地方防灾计划的标准做出明确规范。该计划还要根据历年实际灾害状况以及灾害对策执行效果，结合最新防灾科研成果，对相关计划进行必要修改与完善。《防灾业务计划》由相关职能省厅或行政机构负责，目标是确保灾害发生时，行政、电力、煤气、通信、运输等应急功能能正常运转。《区域防灾计划》由各级地方政府来负责制定，目标是明确本地防灾机构职责，还要制定灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调查、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，做好灾害应对人力、设施设备、物资以及资金准备等。

第二个程序是研究开发。日本灾害危机应对一直强调“科技防灾”，所以研究开发一直占据非常重要的地位。2006年日本《科学技术基本政策》提出了“第三期科学技术基本计划”，它明确日本今后“要建成世界第一安全国家”，确保国土和社会安全、生活安全的国家。该计划具体列出十项防灾相关课题，作为国家研究开发的重点，包括：地震的观测、监测、预测调查研究；地质调查研究；耐震化与强化灾害对应、复旧、复兴计划来减轻灾害技术；火山喷发预测技术；风水灾害、土砂灾害及雪灾等观测、预测以及灾害减轻技术；卫星观测和监视自然灾害技术；救助出动与应急对策技术；创建超强灾害应对社会研究；确保安全和减轻事故的设施技术等。^[41]另外，紧急地震速报技术的实用化研究也一直是日本灾害研究重点，它可以利用地震P波与S波之间的瞬间时差，采取相关措施减轻灾害损失，如紧急关闭电水气、列车急停、电梯控制等。

第三个程序是危机预防。危机预防是全部应对机制的重点所在，它包括：日常国土维护、灾害风险观测及预报警报、信息通信体制建设、综合防灾信息系统建设、防灾安全据点建设、避难劝告判断与传达机制、灾害时需要救援者对策以及防灾训练等内容。

日常国土维护被列为日本财政预算常项，每年政府都拨专款修缮河道、防沙治山以及港口海岸建设。2002年日本政府推出《社会资本整备重点计划》，引进社会资本来提升国土维护效率和效果。2003年出台《森林整备保全事业计划》，推进森林和治山事业。为确立早期预警机制，日本还积极筹建起各类灾害风险观测预警系统，气象厅也随时提供海啸、大雨等预报预警。信息通信体制和综合防灾信息系统更是“硬件”建设重点，日本已经建立起中央防灾无线网、消防防灾无线网和各级政府防灾行政无线网，形成了立体交叉式无间断通讯体系。而且还专门针对灾害状况而建立了综合防灾信息系统，如DIS（地震防灾信息系统）、RAS（卫星受灾信息确认系统）、PF（防灾信息共有平台）等，成为领先世界的技术体系。

防灾据点建设也是预防灾害重要措施。为应对随时可能发生的东海大地震、南海大地震，日本内阁府在东京湾临海地区有明之丘（东京都江东区）、东扇岛（神奈川县川崎市）等地划定防灾据点。学校和公园等公共设施也是防灾避难中心，在这些地方设有专门储备防灾仓库，储存紧急避险用淡水、食品和燃料。在社区防灾通知中，必须重点标出各类学校所在位置，标出逃生路线。《灾害对策基本法》不仅规定了防灾训练义务，还要求中央防灾会议核定《综合防灾训练大纲》推进相关训练活动。日本政府认为，防灾演练不仅能锻炼防灾减灾的实战能力，还能及时发现和纠正现行防灾体制中存在问题与不足，增强民众防灾意识和防灾理念。(www.xing528.com)

第四个程序是国民防灾。国民防灾包括五个重点：国民防灾基本计划、防灾日与防灾周活动、防灾教育培训、防灾志愿者活动和企业防灾。为最大限度减轻灾害，日本一直积极提倡所谓“官民协调”式防灾，提出“三助”方式——国民或企业的“自助”、区域内各主体间的“共助”、中央和地方政府的“共助”。

日本政府制订了详细的国民防灾基本计划：动员国民广泛参与防灾；开发富有魅力的防灾知识宣传；激励企业和家庭积极投入防灾；推进广泛防灾合作；激励社会各界的广泛参与。政府规定每年9月1日为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾周”，其间，大力普及防灾知识，在全国各地举办防灾展览会、讲座以及防灾训练、防灾宣传班等形式多样活动。学校甚至把防灾教育作为重点纳入综合学习教程。“防灾志愿者活动”是阪神地震后日本政府强化国民防灾重点。各地组建自主防灾组织、消防团或水防团。每年1月17日为“防灾与志愿者日”，1月15—21日为“防灾与志愿者周”，内阁府组织相关活动。

推动企业制订“事业持续计划”（BCP）也是日本政府国民防灾重点。BCP就是即便企业遭遇灾害，也能不中断重要业务生产，或是业务中断也能在目标期限内恢复，以此避免企业丧失客户或市场份额。2005年中央防灾会议专门调查会编制《事业持续指南》，推动企业制订BCP。与此同时，政府鼓励企业积极采取防灾措施，2006年日本政策投资银行制定《防灾对策促进事业》，设立企业灾害应对融资制度。

第五个程序是危机应对。危机应对“关键三要素”是实施救助、救急和医疗，而为使危机应对程序顺利实施，国家与地方政府必须要能迅速准确地掌握灾害信息，依照灾害状况建立相应灾害对策本部，进而启动灾害危机应急系统。广域支援体制也是重要危机应对措施。在发生超出地方政府应对能力的大型灾害之际，日本政府将实施警察厅（警察广域紧急援助队）、消防厅（紧急消防援助队）、海上保安厅以及其他都道府县的援助，更严重的灾害则要派遣自卫队进行更高级别的广域支援。这也包括灾害派遣医疗队、救护班，以及把重伤患者救助到灾害之外的灾害据点医院等。

最后一个程序是灾后复建与复兴。灾后复建与复兴程序以迅速、高效为目标，以支持受灾者重建生活为重点的原则。重大灾害后的复兴，一般也要成立相应的专门组织机构。1995年阪神地震之后，就曾成立以首相为本部长的“阪神·淡路复兴对策本部”，最大限度地调动相关资源，以实现灾后迅速重建。其内容主要包括：一是复建事业，主要是国家支持下重建土木、文教及相关公共设施；二是灾害融资，重点面向农林渔业、中小企业主或低收入阶层；三是灾害补偿与灾害保险，重点补偿农林水产业者；四是减免税收，对受灾者减免或延迟缴纳所得税及居民税等；五是地方交付税与地方债，对受灾地区补偿特别交付税，许可其发行地方债等；六是指定重大灾害，对于指定为“重大灾害”的复建事业予以特别支持措施；七是支持有计划的复兴，对于迅速制定复兴计划予以相关援助；八是支持生活重建，向受灾者发放灾害慰问金或生活重建资金等。