生态宜居乡村建设的法律法规与评价体系

（一）生态宜居乡村建设的法律、法规以及评价体系

迄今为止，国家相关部委按照中央生态文明建设的指示和要求，开展生态示范创建活动，制定了一系列考核性指标体系。对农村生态文明指标体系建设具有直接指导意义的主要有三种：生态环境部出台的生态文明示范区创建指标、中华人民共和国农业农村部（原农业部）“美丽乡村”建设目标体系和各地按照国家新农村建设的目标原则相继出台的新农村建设量化考核指标体系。

生态环境部出台、公布了一系列生态文明建设的法律、法规以及相关方针政策。国家环保部门自20世纪90年代起开展的生态文明建设活动分为生态示范区、生态建设示范区、生态文明建设三个梯次，先后发布了涉及农村经济发展、社会进步和环境保护三个层面的共36个指标的《生态县建设指标》（2007）；发布了《环境影响评价技术导则：大气环境》（2008）；发布了《畜禽养殖业污染防治技术政策》的通知（2010）；发布了包括生态经济、生态制度、生态环境、生态文化、生态人居五个系统的《国家生态文明建设试点县指标（试行）》（2013），共35个指标；发布了从生产发展、生态良好、生活富裕和乡风文明四个方面的《国家生态文明建设示范村镇指标（试行）》（2014）；发布了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》的通知（2015）；公布了自2017年7月1日起施行的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（2016）；公布了自2018年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护税法实施条例》（2017）；公布了《环境空气挥发性有机物气相色谱连续监测系统技术要求及检测方法》等四项国家环境保护标准的公告（2018）；发布了《水质急性毒性的测定　斑马鱼卵法》等十五项国家环境保护标准的公告（2019）；印发了《建设高标准市场体系行动方案》（2021）、《关于全面推行林长制的意见》（2021）。这些指标体系、方针、政策的出台从实践上有力地推动了各地农村生态文明建设活动的开展。

农业农村部出台了一系列生态文明建设的法律、法规。农业农村部在2013年将建设“美丽乡村”、改善农村生态环境作为重点工作，并下发了《“美丽乡村”创建目标体系》，按照生产、生活、生态“三生”和谐发展的要求，从产业发展、文化传承、民生和谐、生活舒适、支撑保障五个方面设定了20项具体目标。发布了自2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》（2013）；发布了自2020年9月1日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020）；发布了自2020年9月1日起施行的《农用薄膜管理办法》（2020）；发布了自2021年3月1日起施行的《农村土地经营权流转管理办法》（2021）。

各地按照中央提出的新农村建设“20字方针”，在积极实践的基础上制定了新农村建设的量化指标体系。较为典型的有：重庆市从实际出发，分别就产业发展、农民收入、人居环境、生产条件、农民素质、农村社保、文明风尚、农村道路、社会事业和民主政治十方面提出了新农村建设具体量化指标；江苏省兴化市戴南镇社会主义新农村建设量化指标体系涵盖了农村小城镇人口比重、农村居民人均可支配收入、农村居民恩格尔系数、粮食自给率、农业技术进步贡献率、农村合作医疗覆盖率、农村生活用汽车拥有率、农村养老保险覆盖率等24项具体指标。各省生态环境厅也下发、公布了各类生态文明建设的方针、政策。以浙江省生态环境厅下发的文件为例，每一年都有关于农村生态文明建设的通知：《关于开展环境保护科学技术奖励工作的通知》（2004）；《关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》（2007）；《关于印发〈浙江省省级生态乡镇（街道）创建管理暂行办法〉的通知》（2009）；《关于进一步加强建设项目固体废物环境管理的通知》（2009）、《关于进一步深化畜禽养殖污染防治加快生态畜牧业发展的若干意见》（2010）；《关于印发〈浙江省环境保护行政处罚实施规范（2010修订版）〉的通知》（2010）、《关于开展第二批生态文明教育基地创建活动的通知》（2012）、关于建立和推进农村环境监督员制度建设的意见（2013）、《关于切实加强建设项目环保“三同时”监督管理工作的通知》（2014）、《浙江省环境保护厅　浙江省财政厅关于印发浙江省固体废物环境违法行为举报奖励暂行办法的通知》（2018）、关于《印发〈浙江省环境影响评价机构信用等级管理办法〉的通知》（2019）、《关于印发浙江省农业农村污染治理攻坚战实施方案的通知》（2019）、关于印发《浙江省生态环境行政处罚裁量基准规定》的通知（2020）。

从以上法律、法规、政策文件来看，各项内容都各有侧重。农村生态文明作为新型文明形态，是以“人与自然”关系和谐为理念，以资源环境可持续发展为目标的社会整体性发展方式，需要科学掌握生态规律，发挥人的积极主动性来进行农村生态文明建设。

（二）中国农村地区的生态环境污染

农村生态环境的污染一般分为生态破坏造成的污染、农业的自身污染和农业的外源污染三类。

1.生态破坏造成的污染

不合理开发利用农业自然资源，造成了土地、水、生物资源的生态失衡，主要表现

（1）工业对农业资源的掠夺和污染转移。目前，农村的工业污染企业数量大、分布散、规模小，已形成由40多个大行业、几百个小行业的农村集体和个体联户组成的中小工业体系，其污染几乎包含了造纸、印染、制革、酿酒、砖瓦、水泥等各种工业污染行业，全国农村工业的污染源数量多达121.6万个。^[19]

（2）城市发展造成农村的土地减少和污染加重。我国正在由传统农业大国逐渐变为现代城市型国家。城市规模变大和人口增加，需要占用大量优质农田来满足建设用地的需要，城市周边地区需要大力发展农业，以满足城市人口的“米袋子”“菜篮子”和“水缸子”。然而，耕地用作城市建设用地和粮食等农副产品的增加都是建立在过渡耕种和挤压利用农村农业生态环境基础之上的。以禽畜养殖业为例，大规模的粗放式养殖，虽满足了城市人口对肉、禽、蛋、奶的需要，但污染物总排放占到首位的养殖业污染主要集中在农村地区。在城市化进程中，城市加大了对于农村各种资源的需求量，然而，带给农村更多的是环境负担，使农村环境承受了越来越多的不正义。

（3）城市生产和生活垃圾转嫁到农村。不断增加的城镇人口带来的日常生活垃圾不断增多，目前，对污水外的生活垃圾主要采取填埋和焚烧两种方式处理。垃圾填埋场和焚烧发电站的选址，一般都选在城市远郊的农村周边地区。垃圾填埋不仅占用大量土地，而且，含有塑料和废旧电池、有毒化学品的垃圾未经严格分类，也被转移到农田，进而污染了土地、粮食、蔬菜。垃圾焚烧也存在污染问题，如塑料袋在焚烧中会释放大量的剧毒二噁嚼英，对周边空气污染严重。

（4）城市重污染企业转移到农村。为彻底改善城市环境，一些高能耗、高污染的企业难以在城市继续存在。但在我国农村地区，由于环境保护工作滞后，农民缺乏环境保护意识，为发展当地经济，增加农民收入，一些农村地区打着招商引资的旗号，引进了一些被城市淘汰的产业和技术设备，造成了乡村环境污染。这些重污染企业本身应该承担环境保护的社会责任，但他们却把环境污染非正义地带给了当地农民。

2.农业的自身污染

推进农业的集约化、产业化，必然加大对农药、化肥、农膜、调节剂、饲料添加剂等的投入。

（1）使用化肥农药带来的污染。在农业生产过程中，一般通过农药来杀灭昆虫、真菌和其他危害农作物生长的生物，增加农产品产量，通过施用化肥来提高农产品的质量，增加农民收入。2017年7月6日，中国工程院发布的《全国土壤环境保护与污染防治战略咨询研究报告》显示，我国土壤质量比40年前下降10%，比西方国家至少要低10至20个百分点。目前，我国粮食生产需要大量使用化肥、农药，若长期大量过度使用化肥、农药，会造成土壤的板结和污染，易挥发成分污染了周边空气，不可降解成分则长期滞留在土壤中、周边河流和地下水中，给土壤、江河、地下水和大气都带来了严重的污染，严重影响着人们的身体健康。

（2）农用地膜的污染。蔬菜种植等广泛应用农用地膜，这些地膜多数是不可降解的塑料薄膜，使用量过大会导致回收困难。河北省农林科学院农业面源污染研究中心公布的当季废旧地膜回收率是不足40%。从1990年到2015年，我国农业地膜使用量呈现逐年上升趋势。虽现在使用量有所减少，但由于基数过大，我国农膜使用量仍然偏高。

（3）畜禽养殖的污染。随着生活水平的提高，人们对蛋肉的需求量不断增加，因此，畜禽养殖总量不断增加。目前，农村养殖逐渐由家家户户散养为主转变为规模化养殖。一方面，规模化养殖有利于土地的集中使用和污染物的集中处理；但另一方面，却加重了对所占成片土地的污染强度。因资金压力、环保处理设备的滞后，镇村两级对养殖业科学规划不足，二三十头猪、一二百只鸡的小养殖场散乱分布，给环境治理带来了很大困难。

（4）农作物秸秆的污染。过去用秸秆生火做饭、取暖、喂猪喂牛的生活方式已逐渐被淘汰。现在，随着农村经济水平的提高，每年有大量农作物秸秆剩余，堆放在田地里自然腐烂。近年来，农村地区大力推广的秸秆还田发展仍不均衡，部分地区还存在还田深度不足、粉碎程度不高、还田质量较低的情况，易发生病虫害、烧根死苗的状况。

3.农业的外源污染

农业的外源污染主要是指乡镇企业、城市工业的转移及农村地区生活垃圾等排放的“三废”污染。

（1）农村生活垃圾污染严重。生活垃圾污染是农村环境污染的主要方面，我国2018年末统计的乡村常住人口为56401万人，如果按每人每日产生垃圾0.5千克计算，1年可产生超过1亿吨垃圾。按照住建部公布的数据，我国农村生活垃圾处置率虽在不断提高（2016年已经达到60%）但据此计算，仍有4000万吨垃圾没有得到处置。^[20]未经处理的垃圾，目前基本上采取临时堆放焚烧、单独填埋或随意倾倒等处理方式，可见，仍在不断污染着农村的土壤和水体，这种污染成为农村生态环境安全的主要威胁。

（2）不可忽视的农村污水对环境的污染。农民祖祖辈辈的习惯都是将洗脸洗脚、洗菜、洗衣等生活污水泼洒到房屋周边和畜禽圈舍。目前，农民卫生习惯改善了，每年产生的生活污水量呈上升趋势；因洗衣粉、洗涤灵等化学制剂的广泛使用，污水加剧了对土壤的危害；虽然农村的卫生厕所改建，不再有连茅圈，但大多数农民还是习惯将污水不经任何处理就直接排放到厕所，再与粪便一起运送到田间作为有机肥使用，这又造成了对农作物的污染。

（三）生态宜居乡村建设的路径选择

人居环境建设包括村庄总体规划、农村突出环境问题综合治理、农村垃圾和污水治理、厕所革命、农村基础设施的改善和村容村貌提升。

1.科学编制村庄规划，做好土地利用总体规划

第一，要科学合理地划分村庄的各个功能区，体现乡村特色要求。在建设生态村庄的过程中，划分出生活住宅区、农业种植区、畜牧养殖区、垃圾收集区、休闲娱乐区等。根据人们日益增长的对美好生活的需要，在村庄生态文明建设规划中，要增设垃圾无害化处理区、健身区、图书阅览区、风景观光区等。

第二，要统筹完善基础设施建设。农村公共基础设施建设是农村发展的根基，要巩固扶贫成果和实现乡村振兴，就必须加快偏远农村道路的铺建、供电供气供水保障、通信通畅、垃圾处理设施等重要农村公共基础设施建设。建设农村公共基础设施要统筹规划，密切关注村庄生态环境的保护。

2.建立村庄保洁制度，优化农村垃圾分类回收处理方式

农村的垃圾处理问题是影响和制约新农村生态文明建设最直观的问题。从西部农村现状来看，生活垃圾、废弃物多，随意丢弃到房屋周围，且得不到及时处理，导致的后果就是污染范围广，严重影响农民的居住环境和农村的村容村貌。

第一，实行垃圾分类，合理回收利用。农村垃圾至少可分为生活垃圾、生产垃圾和人、牲畜的粪便三大类。针对农民生活中产生的废弃物、废纸、废塑料和果皮菜叶类等生活垃圾，有的不需要深度处理，有的可直接回收二次利用。针对一些废旧电池、家电器，要做好特殊分类，避免二次污染。农业生产和乡镇企业生产过程中的废水和秸秆等生产垃圾废弃物，要抓好污染物达标排放量，落实排污者责任，健全乡镇企业环保信用评价体系。针对人和牲畜的粪便，大力开展农村家庭改厕，推进规模化畜禽养殖区、居民住宅生活区和垃圾收集区的科学分离，推行种养结合一体化模式，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖，实现综合治理畜禽粪污。在农村对农民进行垃圾分类的宣传教育，促使广大人民群众对垃圾实行科学有效的分类，既可以使农村的街道和房舍变得更加干净整洁，直接有效地改善农村的村容村貌和环境风貌，还可以帮助农村居民对垃圾进行快速处理和回收，实现农村生态环境和经济发展的双赢。如果对垃圾不分类，采取全部焚烧或掩埋措施，不但是对可利用垃圾资源的巨大浪费，还会造成对生态环境的二次污染。

第二，实行垃圾集体收集、运输管理体系。收集和运输是农村垃圾处理的另一难题。一些偏远农村地区，道路交通不发达，农村人口分散，因此，收集和运输每村每户的垃圾就很困难。可以一个自然村为一组，每组设置一个垃圾投放的垃圾箱，每组设立一个由村民组成的服务队，定时派专人来收集、运输、集中统一处理每村每户的生活垃圾。对一些偏远的农村地区，各家各户配备垃圾箱，自觉把垃圾分类，再由专员进行统一回收和处理。这种方式可以改变过去农户随意把垃圾丢弃在门前的现象。(www.xing528.com)

第三，优化垃圾处置方式。目前，我国农村垃圾处理以填埋和焚烧两种方式为主，但这两种方式在实施过程中都存在浪费现象，都有污染环境的弊端。可以利用焚烧产生的热量给农村供暖或者发电，我们可以在农村设置垃圾回收站、垃圾处理厂等，采取符合当地实际情况的多种处理垃圾方式，最大限度处理好垃圾。除此以外，还需要各级政府、社区和每位民众的支持，做好垃圾的二次利用，做到生态环境和经济效益两者间的平衡，共同促进农村生态文明的建立。

3.加强农村突出环境问题综合治理

第一，做好农业面源污染防治，加强农药、化肥减量技术指导，引导农民减少农药、化肥的使用量，推进有机肥替代化肥；合理处置农药包装物、农膜等废弃物；开展农作物秸秆还田、秸秆饲料、秸秆新型能源、秸秆工业原料和秸秆基质等综合利用。

第二，加强农村水环境治理。离城镇较远且人口较多的村庄，可建设村级污水集中处理设施，人口较少的村庄可建设户用污水处理设施。大力开展生态清洁型小流域建设，整乡整村推进农村河道综合治理。继续推进农村饮水安全工程，加大对地下水超采区的综合治理力度，积极推进农村污水治理的统一规划、建设和管理。建设垃圾污水处理设施。

4.住宅区室内环境的改善

我国广大农村一般只注重房屋建筑的外观，往往忽视室内环境，具体表现：第一，生活配套设施不完整，如在偏远的农村，饮用水、燃气、热水、稳定供电、互联网等还没有达到全覆盖。第二，户型与空间尺度不合理，空间功能不明确，盲目照搬城市户型，房间大而空，部分房间被用作存放农具与农作物的库房，因家庭的主要劳动力外出打工，多数房间空置，也就是我们常说的“空巢”现象。第三，室内窗户、阳台等环境未能充分利用光照、保温、空气与通风等自然条件与优势。第四，室内环境大多没有经过专门设计与优化，承载的人文要素很少。第五，许多有毒有害装饰材料大量倾销到农村，因而乡村的房屋室内装修材料大部分不环保，劣质，污染严重，严重危害农民健康。农村房屋室内设计应尊重农村生活特点与文化习俗，更新设计理念，实现室内外环境的和谐统一。

5.健全生态环境监管执法体制

第一，建立严格的污染防治监管体制和环境监测预警机制，多层次多维度扩大监管范围，加大监测检查频率，完善环保资金监管体制，提升基层农村生态环境问题处理防治能力。

第二，逐步建立公平、公正、有效的农村生态补偿机制。动员全社会积极参与，科学划定生态补偿范围，合法规定补偿方式，准确认定补偿主体，合理确定补偿对象，多举措筹措农业生态补偿资金，完善政府对生态环境保护的政策。

第三，完善农村生态文化体制机制，从特色文化保护、弘扬良好风气的角度推动建立生态价值观内化的道德和自律制度，从教育的角度推动建立文化培育制度、生态环境伦理教育制度，从宣传的角度推动建立生态文明知识普及制度等，引导农民提高生态文明意识，自觉参与农村生态文明建设。

第四，优化干部考核评价体系。将关系生态文明建设的环境损害、资源消耗、生态效益等各项指标综合纳入干部考核评价体系，健全生态环境重大决策和事件的问责制，建立分档分级的责任追究机制，把绿色GDP作为政府绩效考核的重要评价指标。

【注释】

[1]马军显.城乡关系：从二元分割到一体化发展[D].北京：中共中央党校，2008.

[2]同上。

[3]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：163.

[4]同上。

[5]马军显.城乡关系：从二元分割到一体化发展[D].北京：中共中央党校，2008.

[6]马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009：407.

[7]马军显.城乡关系：从二元分割到一体化发展[D].北京：中共中央党校，2008.

[8]同上。

[9]柳随年，吴群敢.中国社会主义经济简史（1949-1983）[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1985：235.

[10]何炼成，李忠民.中国发展经济学概论[M].北京：高等教育出版社，2001：44-45.

[11]孙家驹，虞梅生.走向21世纪的中国三农问题研究[M].南昌：江西人民出版社，1997：57.

[12]城乡二元结构下经济社会协调发展课题组，周叔莲，郭克莎.中国城乡经济及社会的协调发展（上）[J].管理世界，1996（3）：15-18，20-24.

[13]同上。

[14]杨孝光，廖红丰，刘建明.统筹城乡制度　促进农民增收[J].新疆经济，2004（5）：27-30.

[15]农业部办公厅.农业部办公厅关于开展“美丽乡村”创建活动的意见[EB/OL].（2013-02-22）.http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201302/t20130222_3223999.htm.

[16]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：120.

[17]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：68.

[18]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：74.

[19]王立峰，史志勇，吉琳.农村工业对农村环境污染及防治[J].现代农业，2016（7）：75-77.

[20]韩冬梅，次俊熙，金欣鹏.市场主导型农村生活垃圾治理的美国经验及启示[J].经济研究参考，2018（33）：33-39.