城乡关系的发展演变-新中国城镇化进程的成果

中国的农村发展与中国城市化进程是分不开的，农村生态文明建设是新型城镇化的坚强后盾和保障，促进新型城镇化的发展是以农村生态文明建设为基础和支撑的。中国农村的发展既符合世界农村发展的普遍规律，同时也有自身的特殊性。新中国的农村发展是从1949年起步的，经历70余年的发展，经历了一个曲折过程，走出了一段值得回顾的农村发展的跋涉之路。从城乡二元结构逐步走向城乡融合，这是一个曲折的动态发展过程。

（一）城乡二元结构初步形成与逐渐固化

中华人民共和国成立到改革开放前是城乡二元结构形成与固化时期。我国早期的农村经济主要受封建地主的控制，而城市的工业经济主要受到帝国主义以及资本主义的影响。中华人民共和国成立之时，由于受诸多因素影响，国家选择优先发展重工业，同时，也出台了一系列限制农村农民进城的政策，中国城乡二元结构体制初步形成。后经长达十年的“文化大革命”，国民经济遭到了巨大损失，中国的城乡二元结构进入了固化阶段。

1.1949—1957年是中国城乡二元结构的形成时期

中华人民共和国成立初期，由于受西方国家的各种挑衅，我国国民经济形势趋近崩溃。面对国际、国内双重压力，保障新生的人民政权，加快提高国家的国防力量和现代化水平，成为这一时期的首要任务。一方面，由于缺乏实践经验，我国借鉴苏联模式，提出了以重工业为主的工业优先发展战略。于是，政府通过工农业产品价格“剪刀差”措施，选择牺牲农业为工业服务，强制把农村农业中的劳动力转移到城市，为工业的快速发展提供了有效资源。另一方面，我国开始实施计划经济体制，先后提出了统购统销制度、人民公社制度以及户籍制度等一系列阻碍城乡协调发展的制度。虽然这些制度有效地促进了工业的发展，改善了城市经济状况，但是这些制度却阻碍了城乡协调发展，使城乡差距越来越大，城市与乡村分割发展。例如，实行了农产品的统购统销制度，严重阻碍了农业产品与工业产品的市场交换。由于大批农民由农村转移到城市，从事农业的生产者逐渐减少，加之自然灾害，粮食产量逐年降低，再加上粮食市场的不规范管理，城市与农村之间商品流通渠道受到了限制，我国粮食的供需关系出现矛盾。中华人民共和国成立后，虽然城乡二元经济结构特征逐步形成，我国的国民经济还处于非常落后的状态，为了改善这种经济落后的状态，毛泽东带领全国人民走统筹城乡思想的道路，通过一系列措施来稳定物价，没收官僚资本，促进了城市与乡村人口的流动，城乡呈现出双向流动的局面，有效促进了国民经济的发展。总体来看，在中华人民共和国成立初期我国的城乡关系处于基本协调的状态。

2.1958—1977年是中国城乡二元结构的固化时期

中华人民共和国成立初期，我国城乡关系虽处于相对稳定状态，但主要因三个方面原因恶化了城乡二元结构。第一，实施工业优先赶超战略。1958年后，我国开始组织大量劳动者从事大炼钢铁等重工业建设，这一计划实施，导致身体健壮的青年都转移到城市从事工业建设，留在农村生活的大多是年迈的老人，农村劳动力逐渐减少，农业与工业劳动者的比例由上年的13.8∶1下降到3.5∶1^[9]。1959年到1978年，通过工农产品的“剪刀差”从农业部门聚集的净积累为4075亿元，占同期财政收入的21.3%。^[10]我国通过利用重工业优先发展的模式虽在较短时间内完成了相对比较独立的国民经济体系建设，提高了国际地位，增强了国防力量，但是，我国的经济结构以及城乡关系长期处于失衡状态，造成城市与乡村分离，工业与农业分离，削弱了农村的发展能力，恶化了城乡二元经济社会结构。第二，实行人民公社制度和城市的相关管理制度，强化了城乡之间的分离。1958年，我国农村开始大力实施政社合一，国家尽可能从各方面支援人民公社的所有制经济。人民公社组织分为两级，即公社和生产队，也可分为三级，即公社、生产大队和生产队，其实质是对农民及农村有限的资源进行严格管理，通过一系列的体制机制对城乡居民的自由流动进行了严格控制。同时，国家为了保障城市的稳步发展，为城市的居民提供劳动就业制度以及各种社会福利待遇，忽略了对农村农民的生活关怀。这种政策虽在一定程度上稳定了城市与农村的发展，但是严重阻碍了城市与农村之间人口的自由流动，加剧了城市与农村的分离。第三，实行城乡二元户籍制度，严重影响了城乡之间人口的流动。中华人民共和国成立之初，我国实施户籍制度管理，对城乡之间的人口流动通过户籍制度进行了严格的控制。1954年我国颁布的第一部宪法中的户籍制度规定，公民可以享有迁徙和居住的自由，但是到1958年，我国颁布了户籍管理法律法规，即《中华人民共和国户口登记条例》，这部户籍制度第一次明确地把城市与农村的居民严格划分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍，这实际上就是废除了1954年宪法关于居民享有自由居住和迁徙的权利。这一户籍制度的颁布，标志着我国政府以严格控制农村与城市人口自由流动为核心的户口迁移制度的形成。这种把城市与农村完全分割的户籍管理制度虽然在某种程度上保证了经济的有效运行，稳定了社会发展，但也进一步造成了城乡二元结构的严重恶化。

总之，这一时期我国始终以城市为中心发展，通过牺牲农村、农业的发展为城市的工业发展提供大量资源，虽然其间也提出了强调城乡兼顾，强调城市与农村共同发展的战略方针，但在实际操作实施上，还是侧重于农业支持工业、农村支持城市的发展战略，其结果是农业与农村的发展一直处于相对落后的局面。这一时期我国提出和制定的一系列方针政策都严重固化了城市与农村的分离发展。

（二）城乡二元体制破冰阶段

改革开放到20世纪末这一阶段是城乡二元体制的破冰阶段。为了尽快改变计划经济背景下中国经济进入崩溃边缘的局面，邓小平同志提出了改革开放的伟大构想，决定从农村开始改革，中国城乡二元经济结构波荡起伏。

1.1978—1984年是城乡关系的缓和时期

中国共产党第十一届三中全会提出，中国开始实施对内改革、对外开放的方针政策，党的工作重心从注重城市与工业的发展转移到经济建设的发展上来，城乡之间存在的巨大差距得到了缓解。第一，城乡之间的产业结构得到了一定的缓解。由于工作重心从城市逐渐转向农村农业发展，党中央虽提出重工业优先发展的战略思想，但与此同时，也注重了农村、农业、农民的发展，提高农村整体的经济水平，彻底改变了过去以牺牲农村及农业发展来促进城市繁荣及工业进步的错误观念。从1978—1984年6年间，农业总产值平均每年增长近11.8%，农业占工农业总产值比重由24.8%增长到29.7%，工业占工农业总产值比重由75.2%下降到70.3%。^[11]与此同时，农村乡镇企业不断突起，1978年乡、村两级企业的就业人数由2821万人，增加到1983年的3235万人，并且企业产值由493亿元增加到1017亿元。^[12]第二，城乡之间要素得到了流动，逐渐改变了传统的计划经济运行机制。实行改革开放政策后，我国通过一系列政策手段改变了相互独立的城乡关系，加强了城乡交流互动，有效促进了农村经济的发展，农村人口开始自发转移到城市。1978—1985年7年间，农村劳动力变为到非农业人的口数量达到2521万人，非农业劳动就业人数达到5670万人，占农村劳动力总额的比重由10.3%增加到15.8%。^[13]这一时期实行的市场经济体制优化了资源的配置方式，增加了城市与农村之间的要素流动。第三，逐渐摆脱了传统的农村社会管理体制。这一时期，我国废除人民公社体制，实施家庭联产承包责任制，逐步形成了一种有统有分、统分结合的双层经营模式。这种模式提高了农民对农业生产的积极性，更好地发挥了劳动者潜力。同时，我国对阻碍城乡人口自由流动、城乡经济交流与改革统筹统销的制度逐步进行改善。截至1983年年末，我国已有1.75亿农村劳动者实行了包产到户，包产到户在所有责任制形式中所占的比率接近97.8%。1984年，我国粮食总产量已从1978年的30000万吨增加到40730.50万吨。第四，城乡居民的收入分配制度得到了优化。对农村经济发展的不断调整，大大提高了农民对农业的生产积极性，农民收入不断增加，生活水平也得到了一定改善。到1984年，我国农村家庭平均收入已从1978年的133.6元增加到355.3元，增长幅度是165.94%，同期，城镇居民家庭人均可支配收入增长了接近1.2倍，因此，城市与乡村居民的生活差距有所缩小，城乡的二元结构特征有所改变。

2.1985—2002年城乡关系的反复

20世纪80年代中期，我国的工作重心由注重农业农村的发展转移到了城市。城市改革的全面推进，而农村的改革发展工作基本上处于停滞状态，城乡差距由此再次拉开。农村经济再次进入停滞状态，其原因有以下几方面：一是资源严重倾向于城市发展和工业发展。国家将大量的经济资源配置用于城市的经济发展和工业的技术进步，而农村农业发展所需的资源配置相对较少。财政方面，虽然国家一直强调要加强对农村农业的支持力度，但从财政资金的占比看，对农业的补贴仍然很少，甚至出现下降的趋势。1991年是10.3%，2001年下降到5.1%。在社会服务事业方面，我国中央财政用于农村公共服务等方面的支出也极少。2001年投向农村义务教育901亿元，全国投入教育资金总额为3057亿元，占比不到1/3。这种继续强化的城市优先发展战略以及公共资源的不平等配置，造城乡之间要素的不合理流动，最终导致城乡差距越来越大。二是城乡二元体制问题突出。其主要体现为：第一，城乡的税收制度未能体现公平公正原则。农民比城市居民的税收负担更重，相反，城市居民并没承受与之匹配的税收负担。1995年，农民平均收入相当于城镇居民的40%，仅税款一项，农民人均支付额就相当于城镇居民的9倍。^[14]因此，城乡在这种不平等的税收制度下，其发展差距越来越大。第二，城乡推进产权制度改革的速度不一致。我国实施家庭联产承包责任制，对土地制度进行了改革，将土地分为所有权与经营权两种形式，这种改革有效促进了农村经济的发展，但农村土地的集体经营与规模投入问题仍然未得到根本解决。然而，城市的改革速度远比农村的改革速度要快，其发展速度也快很多，城市的国企由传统股份制转变为现代企业制度，大大促进了国有企业和非公有制经济的快速发展，城市经济呈现出繁荣景象。工业与农业增长的不协调，进一步造成了城乡差距扩大。第三，城乡户籍制度导致城乡居民享受的福利不一致。实行改革开放政策后，尽管放宽了城乡居民户口的迁移及管理，对户籍制度进行了一些改革和完善，但是，并没有真正实现城乡协调发展，农村转移到城市的劳动力仍然是农村户籍，他们并没有享受到同样的福利待遇及社会保障，仅仅是生活环境发生了变化，这种不平等现象加剧了城乡矛盾，阻碍了城乡的和谐发展。

总之，由计划经济体制向市场经济体制转型过程将土地分为所有权与经营权两种形式，因实行了一些改革措施，农产品统购统销制度逐渐消失，农产品价格实现了市场定价，城乡的分割和封闭格局得到了一定缓解，有效地促进了城乡之间经济的发展。但是，由于我国受到城市偏向政策的影响，体制机制的不健全阻碍了城乡之间的要素流动，导致了城乡关系再一次失衡。

（三）城乡二元经济结构调整阶段

党的十六大以来，我国先后提出了统筹城乡、城乡一体化以及城乡融合的发展战略，逐渐破除城乡二元结构，城乡关系开始进入协调发展的新阶段。

1.2003—2006年城乡关系的调整(www.xing528.com)

进入21世纪，我国经济快速发展，农业、农村、农民问题已经严重阻碍了我国经济的发展和社会的稳定。中国共产党第十六届三中全会提出了将农业、农村、农民问题作为党中央工作的重中之重，要从经济社会发展的全局来统筹城乡发展。2004年十六届四中全会提出“两个趋势”的重要思想，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村。这一思想强有力的指导着21世纪城乡关系的转变。

党的十六大以来，我国城乡关系迎来了良的好发展趋势，其主要原因为：一是战略思想的重大调整。面对我国农村地区农民负担重、农村基础设施落后、公共服务不完善、经济发展落后等发展现状，为了促进农村农业的发展，我国逐渐形成了统筹城乡发展的思路。二是一系列重大措施贯彻落实。自2006年开始，我国取消了农业税，这标志着我国传统分配关系的重大转变。这一政策加大了对农业的财政支持力度，对农民采取了粮食直补、农机购置补贴等各种补贴政策。对农民实施新农村合作医疗政策，为农民提供了最基本的生活保障。实行免费的义务教育和最低生活保障制度。国家大力推动社会主义新农村建设工作，加强农村的基础设施建设，开展多种形式的社会活动，完善农村的基本公共服务，让农村的居民可以享受到与城市居民同等的社会待遇。这些政策的实施都有助于促进城乡的协调发展。三是完善城乡发展的体制机制。从城乡经济关系看，我国偏向城市的宏观政策逐渐发生变化，更加注重农村、农业、农民的发展，农村不再处于服务地位，农村资源也不再只是单向地流入城市。城乡之间的要素开始良性互动，城市工业开始向农村的产业延伸，小农经营形式逐渐消失，逐步转变为具有现代化规模的农业经营模式，独具特色的第三产业也开始出现，特色乡村也逐渐发展起来，城市与乡村的经济呈现出互补特征。从城乡公共服务看，城乡差距逐步缩小。党的十六大以来实行的一系列政策、措施，在某种程度上缓解了城乡二元经济结构的特征，缩小了城乡之间的差距。从城乡收入差距看，城市与农村的居民收入差别在逐渐缩小。虽然城乡收入差距仍然存在着很大的差距，但是，由于采取了一系列措施提高了农民收入，这个时期城乡居民收入有缩小趋势，促进了城乡之间的协调发展，并为新时期城乡一体化的实现奠定了一定的基础。

2.2006—2011年统筹城乡发展

随着我国不断加速发展的城镇化建设，农村居民开始自主地向城市转移，城镇人口的比重开始逐年上升，为此，中共中央实施工业反哺农业，城市支持农村的政策。自党的十六大以来，虽然实施了一系列惠农举措，但是，我国的城乡二元经济结构并没有得到彻底根除，城乡一体化是一种渐进式的过程。

党的十七大提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡一体化的新格局。随后，中国共产党十七届三中全会又指出，到2020年，要基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。虽然每年的中央一号文件所反映的党的一系列战略思想，其侧重点都有所不同，但党中央的政策方针每年都是重点关注农村与农业问题，贯彻实施统筹城乡发展战略。2006年，我国实施农村义务教育经费保障机制，这一改革不仅破除了长期制约普及农村义务教育的经费瓶颈，还减轻了农村居民家庭子女接受义务教育的各种经济负担。同时，将农村义务教育纳入公共财政的保障范围，建立中央和地方的分项目，实施按比例分担机制，经费由省级统筹，管理则是以县级为主的体制机制，这是我国农村发展史上的伟大创新。2007年，政府开始全面建立农村最低生活保障制度，对贫困户给予一定的补助和基本的生活费用补贴。中央一号文件（《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）也明确指出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，让广大贫困群众切切实实体会到政策带来的好处。2009年，政府开展了新型农村社会养老保险制度，保障农村居民年老时的基本生活。新型农村社会养老保险制度实行权利与义务相对应的原则，由个人、集体和政府合理分担责任，到2020年，对农村适龄居民基本实现全覆盖。

在统筹城乡发展阶段，国家提出继续推进社会主义新农村建设。经济方面：建立农村居民增收的长效机制，解决农民最关心的收入问题，整体提高农村居民的收入水平；政治方面：加强农村基层的民主制度建设，提高农村的法制建设，引导农村居民学习法律，学会运用法律保护自己的合法权益；文化方面：注重保护农村文化载体，开展各种形式的乡村特色文化活动；社会方面：提高农村教育、医疗卫生以及社会保障等方面的质量，使农村居民能享受到与城市居民同等的福利待遇。总之，这一阶段城市工业的快速发展促进了农业的现代化，城市飞速发展的经济通过辐射作用带动了农村的经济繁荣，促成了我国城乡关系进入一个崭新阶段。这一阶段虽然在一定程度上缓解了城乡关系，但是，城乡的不协调发展问题仍在继续，城乡差距问题没有得到根本解决。农业现代化与工业化发展不同步，实现城乡一体化的目标仍然任重道远。

（四）城乡融合的发展阶段

统筹城乡发展战略背景下，我国城乡二元结构得到了明显改善，城乡差距明显缩小，但并没有形成城乡融合的体制机制。自党的十八大以来，通过城乡要素、区域以及生活方式的相互融合，我国城乡关系从城乡一体化阶段进入了一个崭新的城乡融合发展阶段。

1.2012—2017年推动城乡一体化

一般而言，统筹城乡思想主要有三方面的内容：一是通过推进农业产业化，开拓农村市场，增强农业的基础地位；二是促进农村人口向城市流动，提高我国城镇化水平和农民的生活质量；三是通过政策的调整，加大支持农业的财政力度，实现城乡的协调发展。

统筹城乡发展思想是一个逐步完善的思想。党的十七大报告提出要坚持统筹城乡发展思想，继续推进社会主义新农村建设，要走出一条具有中国特色的农业现代化发展的道路，这是一种城市带动农村，工业带动农业发展的促进城乡经济社会和谐发展之路。2012年，党的十八大强调，要在城乡规划、公共服务和基础设施建设等各个方面全面实现城乡的均衡发展，促进城乡要素自由流动，构建一种良好健康的新型城乡关系。2013年中央一号文件（《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活动的若干意见》）提出用家庭农场促进农村农业经济的发展，同时推动农业商品化的进程。家庭农场追求效益的最大化，克服了自给自足小农经济的缺陷，使农村商品化程度逐步提高。中国共产党第十八届三中全会强调，在统筹城乡发展阶段要全力打破城乡二元结构，实现城乡发展的一体化，推进城乡要素的双向自由流动，实现公共资源的合理配置。2014年中央一号文件（《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）提出，加快推进我国的农业现代化发展，优化农村农业生产布局，促进农村特色产业向优势区域聚集，形成一种科学合理的现代化农业产业体系。2015年中央一号文件（《关于加快改革创新力度较快农业现代化建设的若干意见》）明确提出，加快农业现代化的建设步伐和高标准的农田建设，提高农机化装备水平，强化人才支撑体系，加快新品种新技术的推广应用，健全社会化服务体系，提高农产品质量安全，加强农业生态环境的保护（《中共中央国务院关于落实发展新理念较快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》）等等。2016年中央一号文件强调，要发展新的理念来破除“三农”的问题，同时提出推进农村供给侧结构性改革。在供给侧结构性改革的过程中，要注重围绕国家的宏观调控，转变农业的发展观念。通过施化肥与农药追求产量的生产方式已不是人民所追求的，我们必须对农产品进行供给侧改革，提升经济效益，才能满足消费者的需求。

2.2017至今是城乡融合发展的新时代

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略下实现城乡融合发展的新理念，这标志着我国的城乡关系进入了新时代。

2017年，中共中央提出，要全面深化农村的供给侧结构性改革，加强关注农业、农村、农民的发展，尤其是关心留守在农村的老人与小孩的生活。2018年中共中央提出，要进一步完善在农村工作的领导干部的体制机制；2019年中央一号文件（《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》）提出，要坚持农业农村优先发展战略，继续做好“三农”问题的相关工作。在党的十九大报告中提出，建立健全的城乡融合发展体制机制，促进了城乡之间的相互融合发展。2020年在党的十九届五中全会上，提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，着力提高低收入群体的收入，扩大中等收入群体。一般而言，城乡融合主要包括以下内容：一是城市与农村之间的劳动力与土地、资源与公共服务的要素融合，在利益趋同的条件下，城乡要素双向自由流动。二是城市与农村各自实现其特有功能的区域融合，城乡区域相互影响、互补发展；三是城乡在基础设施和公共服务，以及医疗保障等各个方面实现与城市平等基础上的生活方式的融合。

实现城乡融合的关键措施是全面深化改革。其一，重塑中国城乡关系，坚持走城乡融合发展之路。党的十九大工作报告提出，要实现城市与农村之间的全面融合，同时建立健全城乡融合体制机制。党中央不断加强城乡融合发展体制机制的部署工作，这种工作不仅体现在城乡的公共资源合理配置上，还体现在对政治、文化、社会、生态等多个方面的全面完善上。其二，实施乡村振兴战略。农业与农村问题一直是我国城乡关系发展过程中的短板，要想实现城乡融合，就必须注重农业与农村的长远发展问题，加快农村实现农业的现代化，加快完善城乡之间的公共服务、基础设施等各个方面公共资源的均衡配置，通过引进先进技术来实现农村农业的现代化，加强农村的现代化建设，构建具有中国特色的社会主义城乡融合发展道路，最终实现城乡之间的协调发展。

“城乡融合发展”这一表述在党的十九大报告中被首次正式出现，其实质要求破除过于看重城市发展而忽略乡村建设的二元经济体制，解除乡村长期处于依附、从属城市的关系，把乡村和城市放在同等重要位置，统一协调规划、平等发展，形成工业和农业相互帮扶、相互支持，促发展、促进步的共同繁荣的新局面。我国对于如何改善城乡关系这一问题早已进行了大量实践探索。从“统筹城乡经济社会发展”到“城乡经济社会发展一体化”，再到十九大做出的“城乡融合发展”，从理论逻辑主线看，三个概念都体现了党和国家对农业、农村、农民问题的高度重视，党和政府不断深化认识城乡关系理论以解决新的问题。三个概念一脉相承、层层递进，但却有各自侧重点，“统筹城乡”强调以政府为主导的手段，“城乡一体化”强调在城市和乡村发展过程中寻求一种协调发展的理想状态，而“城乡融合”强调解决过程和解决路径，解决前两个概念提出后仍存在的问题，通过不断消除城市和乡村长期存在的矛盾，缩小两者的发展差距，进而实现整个经济社会关系的稳定和谐发展。