政府购买体育公共服务研究揭示体育资源非均等化成因

制度，是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架（卢现祥，2003）。新制度经济学认为，“制度”包括非正式规则（习俗、规范等）、正式规则（法律、法规等）和实施机制。在体育实践中，制度，不仅是影响体育资源配置方式的重要变量，也是决定体育资源配置价值取向的关键因素。在体育资源配置过程中，不同主体的行为规范和行为动机，都表现为一定的制度规范，是在制度约束下的自我组织过程。而体育制度则通过引导和约束体育资源配置主体的行为，调节体育资源的合理流动，使其向制度设计的目标流动与聚集。因此，从制度层面来考察体育资源配置非均等化的致因，是完善体育公共服务体系、推进体育公共服务均等化的关键。

3.2.3.1　非均等化的体制反思

（1）经济发展不均衡

改革开放以来，我国经济采取的是一种“先富带动后富”的非均衡发展战略，国家的人力、物力、财力与技术资源以及政策优势向东部倾斜。沿海省市成为我国区域经济格局中最具活力的高速增长区，长江三角洲、珠江三角洲、闽东南三角地区成为中国经济的增长极。这种优先发展战略势必拉大东中西部的差距，这是国家发展战略导致的客观后果。

东、中西部的经济发展的不平衡，决定了中国人均收入、地方财力等一些经济指标的巨大差异，影响了各地的财政收支能力，致使财政提供体育公共服务的能力也有所不同。而分析亦表明，政府人均财政支出与GDP水平呈高度正相关，相关系数达0.563，这表明GDP是政府财政能力的来源，而政府财政能力又是体育公共服务经费的基础。显然，经济发展不均衡是影响体育资源配置非均等化的一个因素。

（2）体育管理体制欠完善

“城乡二元结构”是我国经济社会发展的突出体制性障碍，这早已成为各界的共识。在城乡二元的宏观背景下，体育事业也有很强的“二元”特征，主要体现在体育资源两种不同的配置制度上，这是城乡体育公共服务差异的总根源。

改革开放前，我国体育资源是以行政性为主导的分配模式，在城乡之间却是两种截然不同的情景。在城市，“单位”曾是我国经济制度和社会结构治理的基础，既承担着社会功能，又是资源分配的依托。以“职工体育”为组织形式的“单位体育”，是那个年代我国群众体育的基本形态。当时，体育是作为一种“单位”的福利而向公众提供的，其公共体育基础设施几乎完全是由国家财政投入的。在“国家—单位—个人”的关系链条中，“单位”成为体育资源配置的基本单位。与城市形成鲜明对比，乡镇文体站、村干部两级部门作为沟通各级农村体育领导机构和农民之间的纽带，起到承上启下、上传下达的重要作用。然而，社会体育管理机构到了镇（乡）一级就不够健全，基本不再向村一级延续，造成农村体育管理机制运作不畅。在公共体育设施投入上，由于地方政府规避供给责任，本来应该由政府提供或由政府与农民共同承担的体育投入，却完全由农民承担，本来应该由上级政府提供的却通过转移事权的方式交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上，造成农村体育公共服务供给严重短缺问题。

改革开放后，城市一段时间内仍旧延续原有的体育产品供给制度，随着市场经济的建立，纵然体育资源的享用加入竞争的因素，但城市的基本体育设施基本上仍由公众财政负担。而农村体育经费作为一种处于正规财政制度以外的筹资方式，农民承担着绝大部分的供给责任。众多调查研究显示，近年来，在国家全民健身事业的推动下，城市的大众健身蓬勃发展。而在一些基层乡镇和农村，体育仍然沉寂在人们的心中，即使较以往有所起色，也显得十分单调，至于高档次的健身活动，更是凤毛麟角。尽管在某些发达的农村地区，已经开始参照城市体育公共服务供给的做法来提供多种形式的、覆盖范围有限、主要依靠县乡财政的体育公共服务，但农村体育公共服务供给制度的建立依然明显滞后于城市。整体看来，城乡居民在享受体育公共服务的数量与质量上都存在巨大差异（朱家新，2007）。这一切都归咎于管理体制不完善所造成的公共体育资源配置不均等。

我国是一个拥有多级、多个行政单元的大国，各级政府主导行政区内的体育事业发展。长期以来，体育公共服务都表现为按行政管辖范围来组织的“行政区体育”运行模式。这种模式日益暴露出行政区划与体育资源配置的矛盾，主要表现为通过行政手段进行体育资源的重复配置（如竞技体育项目布局问题），从而使资源不能得到合理有效的利用。囿于行政区的利益分割，相互毗邻但非隶属关系的地区间的协调就变得十分薄弱。另一方面，在计划经济传统体制下，国家几乎垄断着全部体育资源。以这种垄断为基础，对任何相对独立于国家之外的社会体育力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分（孙立平、王汉生，2003）。所有的体育机构，几乎全部是国家的政府机构，群众体育组织空有招牌，所有的体育行为都是政府行为，或是政府行为的延伸（卢元镇，2000）。虽然体育管理体制历经几次改革，但体育资源配置的决策权一直是政府。这就基本上确定了我国体育的管理体制，仍由国家设置的体育行政管理部门负责管理全国的体育工作。这种高度集中和条块分割的管理体制，政府包揽了过多的体育资源，管办一体，直接造成了体育公共服务过程中的“体制性管理缺位”。同时这种管理体制受国家经济、政治发展更高层次的因素的制约，还造成我国体育公共服务过程中的“体制缺位性管理”，从而限制了体育资源的合理配置与流动，造成了体育资源配置不均等的事实。

（3）财权事权不匹配

按照公共财政学理论，财政制度的主要目标是实现财政均等化，这是实现体育公共服务均等化的基础。目前，现行公共财政制度的均等化效果不明显，甚至存在逆均等化现象。主要问题在于政府间权责不均衡，各级政府财政支出范围不合理，财权事权不对称。

在区域税收横向转移上，1994年1月以来分税制财政管理体制改革，使区域税收与税权相背离，这不仅造成“穷地区”和“富地区”经济发展差距的进一步拉大，而且突出的影响到地区经济的发展，进一步影响到地区间体育公共服务的均等提供。一方面，基层政府的财源随着分税制改革在不断减少，导致县、乡、村的财力出现短缺；另一方面，由于目前我国基本公共服务的事业（包括教育、卫生、文化、体育等）主要由县乡一级的基层财政来承担，尤其是乡镇政府作为最基层一级的独立政府，没有独立财权，只有事权。这种财权与事权不匹配的状况严重影响了基层体育公共服务的提供。

在财力纵向上，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央的宏观调控能力，国务院改革地方财政包干体制，对各省财力上收是增加中央宏观调控能力的重要举措。然而，在财力上收的同时，出现了事权层层下放的现象。这使本就捉襟见肘的地方各级财政变得更加困难。于是，财力相对较宽裕的地方政府提供体育公共服务的能力得到提高，而财力相对较紧的地方政府提供体育公共服务的能力就愈发减弱，于是体育公共服务不均等的结果就出现了。

3.2.3.2　非均等化的机制反思

无论是在理论层面，还是在实践过程中，人们倾向于将导致体育资源配置非均等化的原因归结于体制层面。结合上述分析，也可以清晰地看出体制因素对体育资源配置非均等化的影响。然而，体制作为一种治理结构的表现形式，必须通过良好的运行机制才能实现。因此，从机制层面考察影响体育资源配置均等化的影响因素，可以为完善体育资源配置制度提供可借鉴的反思。

（1）“垂直型”决策机制的弊端

长期以来，我国体育公共服务主要采取的是“自上而下”供给为主的“垂直型”行政决策模式。尽管这种政府主导体育公共服务供给有其独特的优势，如集中优势资源实现特定目标、引导体育发展等，但体育公共服务供给不是政府一厢情愿的事情，它还需要考虑公众意愿。体育公共服务均等化的本质是向公众公平地提供体育公共产品，而在体育公共服务供应的过程中，最大的难题是如何获取公众对体育的真实偏好。如果政府所提供的体育产品根本不是公众所需求的，就会造成供给的“错位”。由于公共需求表达是一个难题，在当前表达渠道不畅通与表达机制不健全的情况下，就成为政府推进体育资源配置均等化一个不可回避的难题。

在“垂直型”决策机制下，决策主体依赖的是政府权威，并依靠科层制“由上至下”的传递。这种集权式的“单向度”决策机制，已经成为制约体育公共服务均等化的一个重要因素。一方面，由于政府所追求的目标与公众的体育需求有可能不一致，现实的目标冲突就会造成体育公共服务供给效率低下甚至体育资源浪费等问题。数据显示，我国的体育设施利用率只有41.9%，是一种建立在高投入、低产出、高淘汰率的基础之上的粗放型发展模式（吴周礼，2007）。从理论上讲，体育公共产品的消费者是公众，必须体现公众的意愿。但由于不同地区、不同群体之间所处的体育需求偏好表达权和谈判地位的不平等，以及部分群体显示自身体育需求偏好和行使监督权利的交易成本过高，从而使其公共参与的意愿和心态不够强烈。在政府决策缺乏有效制约和监督的条件下，决策者就有可能表现出随意性和主观性，从而根据自身的利益来决定体育公共服务的类型、数量和质量，热衷于将体育资源投入“显性”的、能突出政绩的领域，而与公众切身利益相关的体育产品往往不能得到充分供给。正如原国家体育总局局长刘鹏所指出的，相对快速发展的竞技体育，群众体育已经成为我国向体育强国迈进的“基础性短板”。另一方面，作为民主政治建设的一个组成部分，由于受公民意识与制度体系的制约，体育公共服务缺乏“自下而上”的民意表达和利益实现机制，公众意愿表达和政治磋商仍然相当匮乏，体育公共服务如何供应、供应什么、供应多少等缺乏制度化的议程保障。在供给决策机制不完善与需求表达渠道不通畅的情况下，部分公众特别是弱势群体，无法准确及时地向决策层反馈自身体育需求。同时，在体育公共服务供给的利益诉求渠道中，也缺乏能够切实代表弱势群体利益、反映公众需求的中介组织及收集信息的网络平台，更缺乏一个对公共服务供给主体的约束机制，使得体育公共服务的供给存在诸多不足与缺陷，遮蔽了公众尤其是弱势群体的需求偏好，影响体育公共服务均等化的推进。(www.xing528.com)

（2）“短视型”投入机制的缺憾

多年来，GDP一直是主导干部政绩考核的唯一标准。在一些地方政府的眼里，“发展是硬道理，是解决一切问题的关键”。由于经济发展是一种显性投入，容易看到效果，而公共服务的投入短时间内则不容易看到效果。在这样的背景下，政府重经济发展，热衷制造“短、平、快”政绩，而轻公共服务，总是将与民生问题密切相关的公共服务投入置于可有可无的地位。再加上缺少必要的问责机制与考核办法，导致了政府在基本公共服务方面的投入不足。对体育公共服务来说，它属社会性公共服务，本是政府民生工程的重要组成部分。但政府在上述扭曲的政绩观下，难以对与民生密切相关的基本体育公共服务给予太多的关注。

（3）“单中心”供给机制的局限

传统的体育公共服务体制基本上是“一元”的（樊炳有、高军，2010）。在这样的体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现体育公共服务的生产，并作为垄断的提供者向社会提供服务。政府体育公共服务垄断供给的“单中心”机制是根植于传统的“大政府”职能，即认为市场机制不能够有效解决体育公共物品供给中的“市场失灵”问题，政府能够负担一切具有公共性的社会供给。这种供给机制的理论来源是公共利益理论，认为政府是“仁慈”和“全能”的，能够代表公共利益，防止私人竞争带来的供给不足等问题。这种“单中心”机制下，政府严格控制一切公共资源配置，限制、禁止社会组织和资金参与公共服务的供给，由于缺乏有效的管理和激励，常常可能导致公共服务水平的低下和数量短缺。正如世界银行所言：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”

正是这种单一的体育公共服务供给机制，导致我国体育公共服务供给受到制约：一方面，由于财力有限，政府提供的体育产品与服务严重不足。即使是已有的公共体育资源，其配置也往往不均衡，导致利用效率不高。部分设施和场地因缺乏有效管理和维护而处于瘫痪状态。如全国第五次场地普查数据显示，我国人均面积仅1.03平方米，远低于发达国家标准（美国人均体育场地面积已达到14平方米）。这已成为影响公众获取体育公共服务最主要的制约因素。另一方面，政府组织之外的主体所提供的体育产品与服务十分有限。由于“政府是唯一体育公共服务提供者”的观念存在，挤压了社会的空间，导致体育社会资源动员不足，社会力量很难进入体育公共服务领域。总体来看，体育社会组织仍处于碎片化、初级化的状态，根本发挥不了自身应有的作用。市场主体逐利性的特性，使其难以介入到基本体育公共产品的供给中。显然，在政府大包大揽、一统到底的体育公共服务供给机制下，不利于各级政府和体育行政部门能动性和创造力的释放，社会内部有益于促进体育发展的各种资源无法得得到效整合，阻碍了社会力量参与体育事业的积极性。在经济条件有限的情况下，导致了体育发展不平衡，从而形成了体育资源配置非均等化的事实（戴键，2013）。

值得提出的是，在我国推动政府机构改革的背景下，很多地方体育行政部门已经撤销或与教育、文化等部门合并，乡镇一级的文体站或不存在，或难以运转。这导致依赖政府提供这一“单中心”的供给机制出现断链，成为推进体育资源配置均等化的重要制约因素。

3.2.3.3　非均等化的政策反思

（1）政策重心定位偏移

向社会提供公共服务是服务型政府的四大职能之一，也是政府公共政策所要解决的关键问题。政府如何明确自身在提供公共体育资源中的定位，如何发挥在公共服务中的主导作用，是影响体育资源配置均等化的一个不可忽视的变量。然而，由于当前我国仍处于由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，受体育管理体制与政策惯性的影响，存在着政策重心偏移的问题。

一方面，改革开放以来，“以经济建设为中心”成为我国社会主义初级阶段发展的战略决策。政策的本身并没有错误，问题在于政策执行者的理解偏差。经济建设是社会主义初级阶段的中心工作，但不是全部工作。然而，在实际工作中，一些地方政府却把资源与精力过度倾注于经济建设，盲目崇拜GDP，将经济增长的数字作为衡量政绩的指标，从而忽视了社会建设，导致社会公共服务不到位。另一方面，在体育实践中，产生于特殊历史背景下的“争光”体育曾经被赋予了特殊的政治意义，延续并演化为地方政府的一种政绩工程。而与公众最为密切相关的“民生”体育，由于不易测量，公众需求偏好被忽视，在投入与政策失衡的双重作用下，被置于可有可无的地位。《中国全民健身发展10年（1995—2005）》中提到的，应该认识到，在一定意义上，群众体育才代表了体育的基本属性，代表了中国特色社会主义体育的本质内涵，代表了体育发展的决定性力量，代表了体育运动未来的趋势。显然，体育公共政策重心发生了偏移。

（2）政策执行效率不同

诚如前文所述，政府部门在公共政策执行上存在“X—效率现象”。这一现象引起了西方国家的重视，如兴起于20世纪70年代的新公共管理运动就是一场“重塑政府”的“效率”革命。政府通过公共政策来配置公共体育资源的过程不同于经济活动，但肯定也存在其自身的效率，虽然这一效率难以测量，无疑也是影响体育资源配置均等化的一个不可忽视的因素。

效率的衡量在生产活动中就是以尽量少的投入获取尽量多的产出。从实践层面来看，地区间的体育公共服务提供之所以不均，与地方政府体育公共服务提供的效率不同有着密切关系。即使是某一具体服务内容的财政支出相同，由于体育公共服务提供的成本及政府的运转效率不同，体育公共服务的产出和效果也会是不同的。在相同投入下，产出多者效率更高；在相同产出下，投入少者效率更高。体育公共服务是一种多投入、多产出的过程，不同政府在理念、责任、方法等层面都不尽相同，也决定了服务效率的差异。

从政策执行过程与主体来看，体育公共服务供给必须由一定的组织机构来承担，这就涉及政府机构的设置；而政府机构要由人来运作，这就涉及行政人员；而体育行政部门必须借助相应的手段和方式来达到体育资源配置的目的。因此，行政职能、行政机构、行政人员与行政手段四个方面主导着体育公共政策的执行效率。加拿大政府认为，公共服务部门冗员众多，效率低下，不利于公共服务均等化改革的顺利进行，必须对公共服务部门进行有效整合（王家录等，2011）。为了提高行政效率，我国政府于1993年、1998年和2003年曾经历过三次机构改革，体育行政部门也进行了相应的调整。从20世纪80年代协会实体化改革到推动体育行政机构的职能，由“办体育”向“管体育”转变无不是围绕提高体育行政效率进行的。但也应该看到，近年来，尤其是受北京承办2008年奥运会的影响，我国体育行政部门工作人员增长趋势明显，根据体育事业年鉴统计数据，其增长速度达到17.57%（李丽、张林，2010）。在这种情况下，与行政人员相关的经费占体育事业经费的比重也随之增长，无疑在一定程度上挤占体育公共服务业务支出的空间。

（3）政策评估问责乏力

政策评估作为政策过程的一个重要环节，只有通过科学合理的政策评估，才能够判断一项政策是否收到了预期效果，这也是绩效问责的基础。就一项公共政策而言，发现误差，是纠正问题的前提。在体育发展实践中，向每一个公民均等地提供体育公共服务，其实一直是政府公共决策始终贯彻的公平政策之一，也是公众必然的公正诉求。然而，为何体育公共服务供给过程中会出现非均等化的失衡结果，从某种意义上来说，正是缺少政策评估与问责乏力使然。

多年来，政府在体育公共服务的政策评估上还不够重视，更缺少全国统一的、科学而系统的评估指标与问责机制。如有学者指出，由于《全民健身计划纲要》前期调查研究不充分，致使提出的阶段性任务脱离实际。在实施过程中，也存在搞“形式主义”的现象，难免影响实施效果（裴立新，2006）。这从一个侧面反映了体育治理过程中公共政策评估与问责的缺位。其实，在体育工作实践中，各级体育行政部门也曾出台过诸多类型的评估办法与指标体系。但基本上都是一种“体制内”的自评，并未形成一个由政府、公众、第三方协同参与的评估主体体系，仍然属于政府单一治理的结构体系，显然难以在实质上起到推进体育公共服务均等化的作用。从2010年起，国家体育总局启动了《全民健身条例》实施情况检查，各级人大组织也开始了对《体育法》及《全民健身条例》执行情况的检查。从公开的数据看，各级政府对体育政策法规的执行存在着较大差异，这正是评估问责机制乏力所致。显然，缺少了这种评估与问责，公共体育资源配置的目标与效果就难以从管理层面进行有效控制，不均等的结果就在所难免。