4.1.1 规划郊区化的战略
温州城镇化最突出的特点是乡镇民营企业的繁荣。但由于工业功能集中在乡镇，居住、商业、行政等城市功能高度集聚在中心城市，所以城市空间结构存在明显的功能碎片化。为缓解这一问题，温州市政府于2001年制定了第九个五年规划纲要，提出发展都市区以连接中心城市与乡镇地区。该规划的主要目的是强化中心城市作的行政、商业、文化、居住功能作为都市区的核心，同时促进郊区发展形成中心城市与各重点乡镇之间连通的发展轴，推动温州新一轮的经济增长。在“九五”规划的指导下，温州市政府与中国城市规划设计研究院合作，制定了《温州市城市总体规划（2003—2020年）》，并于2005年获得批准。根据总体规划，中心城市将向外蔓延，保留主城中心在鹿城区同时建立副城中心在瓯海区，并且合并洞头、七里等邻近的乡镇。截至2010年，温州中心城市由三个行政区和三个片区构成（见表4.1），具体规划见图4.2。总体规划旨在推动郊区化，一方面缓解现有市中心的高密度人口和住房压力，另一方面通过大规模的郊区住宅开发促进城市房地产业发展。例如，在杨府山和梧田规划了五个新的住宅项目，每个住宅项目预计容纳15万居民。
表4.1 温州中心城市功能规划（2003—2020）
资料来源：温州市人民政府，2005年。
图4.2 温州中心城市规划（2003—2020）
来源：温州市人民政府，2005。
经过五年的发展，温州中心城市在经济增长和郊区化方面取得了令人瞩目的成绩，然而需要解决的新问题是人口增长和发展开发的规模都超过了总体规划的预计。具体而言，总体规划中，2020年中心城市总人口不超过260万人，然而2010年实际人口已达到360万人；城市建设用地规划上限为206.5平方公里，人均城市建设用地91.8平方米，但是2010年城市建设用地实际总量达219.8平方公里，人均78.3平方米。城市土地发展的速度更是超过了人口增长的速度，反映出郊区发展严重依赖于土地开发的事实。具体而言，地方政府在郊区化过程中将郊区农村土地转变为城市建设用地，并且以高价出让给私人部门作住房开发用。如表4.2所示，中心城市近郊地区在五年内获得了大量建设用地，增长率最高，为599.3%。同时，不同郊区采取了多种战略获取用地增长，比如瓯北片区采用征收农村土为集体所有的方式，并将其转化为国有城市建设用地；而洞头片区则采用填海围涂增加城市建设用地。除洞头外，其余郊区的人口增长均十分显著（见表4.3）。这表明地方政府主导的郊区化已经成功吸引了居民到郊区定居，这些郊区化策略包括开发梧田大学城、杨府山中央商务区和龙湾区滨海工业园等大型项目。洞头作为区域性港口，由于海运业和出口业落后于宁波、杭州等相邻城市的现有港口且缺少发展优势，因此无法聚集人口和就业。
表4.2 温州中心城市2002年和2010年城市建设用地建筑面积比照表
资料来源：温州市人民政府，2013。
表4.3 温州中心城市2002年和2010年人口规模对比表
资料来源：温州市人民政府，2013。
温州市政府于2010年对总体规划进行了修订，提出在郊区规划一系列新的综合性中心，将经济发展重点从工业转向服务业，追求均衡发展。修订后的规划从两方面促进了温州房地产业的发展。一方面，居住用地和商业用地通过公开拍卖或公开招标的方式通过市场机制出让给开发商，相反工业用地往往通过谈判和分配的机制出让，因此规划大量居住用地和商业用地对地方财政收入的增长起到着重要的作用。另一方面，中心城市人口的快速聚集使居民对城市居住、商业、服务业等功能的需求急剧上升，特别是郊区人口的发展促使郊区住房消费需求日益增长。因此，地方政府需要对郊区进行进一步升级，使其综合发展行政、文化、商业、居住等城市功能。修订后的总体规划将中心城市的结构由原先的一个主城中心一个副城中心改为一个主中心七个综合性中心。具体而言，鹿城区的主城中心仍旧保留，同时将发展较好的七个郊区作为新一轮郊区化的综合性中心，而一些发展不尽人意的工业园区则被摘牌，例如七里的工业园区。新版的总体规划反映了地方政府刺激郊区新一轮郊区增长的意图。城市郊区化进程正逐步走向后郊区化时代，以发展综合功能，特别是以居住功能为目标。郊区化成为地方政府吸引投资和增加收入收益最关键的创业战略。
4.1.2 快速发展居住用地
自土地出让市场化和财政分权以来，城市土地成为地方政府经营的重要资产，吸引大量投资，更重要的是这成为地方政府的主要财政来源。许多地方政府实施以土地为中心的增长计划，更追求用高市场价格将居住用地出租给私人部门[1]。温州的郊区化依靠土地增长，比如在2013年，温州通过土地出让实现的地方财政收入达271亿元，占财政预算总收入的83.5%（Wenzhou Statistics Bureau，2014）。虽然地方政府规划了综合、均衡的郊区化，但事实上，在2010年的土地利用规划中，居住用地占城市建设用地总量的一半以上（见表4.4）。
表4.4 温州市2002年和2010年土地利用规划对比表
资料来源：温州市人民政府，2013。(www.xing528.com)
此外，地方政府通过土地出让与私人部门之间形成了促增长联盟。土地出让的方式由三种，即公开招标、拍卖和协商[2]。在此逻辑下，地方政府既可以制定土地租赁价格，又可以在候选人中选择最高价；私人部门在获得土地使用权后，则多开发为门禁社区以获得更高的市场回报。因此，转化廉价的郊区土地用于昂贵的门禁社区开发，成为促增长联盟最大化共同利润的最佳方式之一。从表4.5可以看出，虽然近年来土地的出让和土地开发总量的波动较大，但居住用地的成交价格持续飙升。居住用地成本的升高使得私人部门更加渴望发展高端门禁社区，以获得有效的投资回报。
表4.5 温州市2003—2010年住宅用地开发情况
资料来源：温州市统计局，2004—2011年。
4.1.3 鼓励开发门禁社区
第一，在郊区化进程中，地方政府鼓励私人资本投资住房开发。如前文所述，私有化住房的发展使地方政府从提供福利性住房中退出，减少了公共支出，同时刺激地方房地产行业发展，增加地方财政收入。实际上，私人资本在温州住房发展中扮演重要角色，从表4.6可以看出，私人部门的投资额远远大于公共部门的投资额；前者的平均投资额为86.4亿元/年，是后者的4倍。此外，地方政府还颁布了一系列配套政策鼓励社区公共服务的私有化，鼓励郊区住房以门禁社区的方式发展。例如，2000年颁布了一项名为《温州市住宅小区物业管理条例》的市政条例，将在社区一级提供公共物品、服务和治理的责任完全转移给私人部门，以减轻公共支出的财政负担。
表4.6 2003—2010年温州市公共部门和私人部门住房开发投资的对比
（续表）
资料来源：温州市统计局，2004—2011年。
第二，地方政府鼓励以门禁社区为手段实现高质量的郊区住房发展。“十五”“十一五”等规划多次倡导在郊区化进程中建设高端住宅小区，以提升郊区发展的质量。因此，地方政府在出让郊区居住用地给私人部门时提出了包括提供全方位的社区设施、吸引人的景观和安全设施等要求。对于私人部门而言，提供美学景观、安全保障以及私人化的社区服务可以增加郊区住房的附加值，以此提高产品在住房市场上的交换价值。门禁社区成为一种营销策略，帮助房地产开发商获取最大化的市场利润。
第三，住房金融政策使城市住房迅速溢价。2003年，政府《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》强调了房地产开发是国民经济增长的支柱。此后，房地产开发商开始大规模投资开发门禁社区，成为银行等金融机构的主要客户之一。从图4.3可以看出，21世纪初以来，住房投资规模以惊人的速度增长。此外，2008年和2009年出台了一系列住房金融政策，旨在刺激住房消费，保护房地产经济增长免受全球金融危机的负面影响。这些政策的内容包括：①给予税收优惠，如对首次购房者免除印花税和土地税；②将首付款比例从50.0%降低到20.0%；③放宽国内贷款，降低存贷款利率。从表4.7可以看出，2008年低迷的房地产市场得到挽救，并于2009年出现了显著反弹。尽管经历了全球金融危机，温州住房市场仍持续逐年升温，创造了可观的利润。2003年至2010年，年平均住房供应面积为318.99万平方米，年平均住房销售面积为229.59万平方米。住房销售总额平均每年达到171亿元。此外，城市住房市场的蓬勃发展为地方促增长联盟带来了大量的利润。例如，2010年，房地产业实现净利润27亿元，地方收入16.2亿元。[3]
图4.3 1990—2010年温州市房地产开发投资总额（单位：亿元）
资料来源：温州市统计局，2004—2011年。
表4.7 2003—2010年温州市住房发展情况
资料来源：温州市统计局，2004—2011年。
第四，地方政府制订了城市更新和住房保障政策，倡导市场提供多种住房选择，因此刺激了不同类型门禁社区的发展。2003年，地方政府制定的住房政策就提出应引导房地产市场提供不同类型的住房，适应不同的家庭消费能力水平。具体而言，住房市场的消费需求包括并不限于：a）高端商品房；b）普通商品房；c）经济适用房/安置房；d）流动人口住房。结合住宅用地[4]分类，前三类住宅分别集中在一级住宅用地、二级住宅用地和三级住宅用地。温州流动人口的住房消费受到限制，一方面因为大多技术工人收入偏低，另一方面因为没有与社会福利制度相关联的当地户口，他们几乎没有住房消费能力或者不在获得当地保障性住房的范围内。根据2010年温州市人口普查显示，流动人口大多居住在用人单位提供的工厂宿舍内，或居住在郊区工业园区附近的城中村出租屋内。因此，城市更新政策和住房保障政策侧重于满足非流动人口的不同住房消费需求。例如，2006年，地方政府开始在住房政策中强调平衡城市住房供应，尤其发展更多低成本、小规模的普通商品房社区。此外，地方政府还在土地出让过程中鼓励私人部门参与开发保障性住房和提供社区服务。因此，私人部门将门禁社区的形式应用于保障性住房和回迁住房，但由于投资有限和住房政策的限制，保障房社区、回迁房社区、商品房社区三种类型的门禁社区存在显著差别。
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