美国儿童保护体系及其对我国的启示

[摘要]美国以国家亲权为法律基础,出台了预防和应对儿童虐待的相关法律,在联邦、州、地方政府成立了儿童保护职能部门,制定了服务于儿童与家庭的工作流程。当前我国的儿童保护工作存在着强制举报制度缺乏、监护权法律不健全、儿童长期安置渠道不畅的困境,借鉴美国经验,我国应通过健全法律法规、建立专门政府机构、建设社区儿童服务中心等措施来发展儿童保护服务。

[关键词]儿童保护;虐待;强制举报;家庭维系

近年来,儿童受到伤害的事件频繁发生。“南京养母虐童”“黑龙江女婴被父亲扎钢针”等骇人听闻的事件一次次地冲击人们的心理底线。尽管我国政府已不断加强对儿童的保护力度,但案件的屡屡发生说明儿童保护仍存在诸多困难和不足。政府力量和社会力量如何及时有效地开展儿童保护服务,已成为当前我国儿童保护领域亟需研究的重点内容。本文旨在通过分析介绍美国在儿童保护领域的法律基础、政府职能和具体工作流程,结合当前我国儿童保护工作面临的困境与挑战,进一步提出在我国发展儿童保护服务的对策建议。

一、美国的儿童保护体系

美国是一个联邦制国家。根据美国宪法,联邦政府与各州政府作为互不相关的独立实体并存,各自具有自己的权限范围。因此,美国没有全国统一的儿童保护体系。不过,联邦政府就儿童保护设置了法律标准,各州都必须以此为基础建立自己的儿童保护系统,只是在具体的政策、立法和实践上有所差异。

(一)法律基础

美国的儿童保护体系建基于一个法律概念——国家亲权(parens patriae),即以国家公权利代替失职的父母亲或法定监护人,扮演父母的角色以保护未成年人。长期以来,美国社会有着浓厚的个人主义文化传统,主张个人须为自己的人生负起最大责任,父母有权决定如何抚育自己的孩子。然而在1874年,一名9岁女童玛丽·埃伦(Mary Ellen)遭受其养父母长期虐待的事件被公之于众,不但唤起了人们对处于弱势的儿童的极大同情心,也把儿童的脆弱性和依赖性鲜明地凸显出来。[1]社会大众开始逐步接受国家力量介入曾经被认为是私密不可侵犯的家庭事务,以确保儿童得到适当的支持与保护。不过,此时美国还没有保护受虐儿童的相关法律,法庭不得不以动物保护法来解释人是动物界的一员,才将玛丽·艾伦从家庭中带离,使她免于继续受到养父母的虐待。

20世纪60年代,全美各州陆续建立了针对疑似受虐儿童的强制举报制度。1962年,《美国医学会杂志》发表了一篇有关“受虐儿童综合征”(the battered child syndrome)的文章,揭示了受虐儿童的大量存在,并建议强制某些职业群体报告虐待儿童的事件。同年,联邦政府儿童局召开会议讨论如何解决虐待儿童问题。会议达成的决议是,建议各州出台举报虐待儿童行为的制度。1963—1967年间,全美各州先后颁布实施了受虐儿童举报制度。最初,强制举报制度仅规定医务人员具有报告儿童受虐的责任,后来逐渐发展到规定所有与儿童有密切接触的人员都有报告的义务,特别是一些与儿童密切接触的人员,如医生和护士、教师、社会工作者、警察、儿童摄影师等;而被报告的对象则是对儿童有责任的人或机构,如父母、其他家庭成员、保姆、托儿所、学校、寄养家庭等。随着强制举报制度的施行,原先鲜为人知的虐童事件开始大量进入公众视野。仅1974年,全美就约有6万个举报虐待儿童的报案。[2]

社会对虐童问题的关注直接推动了美国关于儿童保护的第一项联邦立法,即1974年通过的《儿童虐待防治法案》(Child Abuse Prevention and Treatment Act)。该法案授权联邦政府为各州提供经费,用于改善和加强各州应对儿童遭受身体虐待、性虐待和忽视等问题的措施。同时,它还为儿童虐待问题的调查研究、救助受虐儿童社工的培训、建设地区性的受虐儿童救助中心以及开展救助受虐儿童示范项目提供经费支持。此外,该法案还要求社工定期访问、监督和评估那些有虐待和忽视记录的家庭,以保证虐待儿童事件不再发生。[3]《儿童虐待防治法案》中最重要的一点,还是要求各州建立儿童虐待或疑似虐待的强制举报制度,否则不能获得联邦资助。

在《儿童虐待与防治法案》的关照下,每年都有大量儿童被带离家庭,进入寄养照料体系。然而,美国政府很快发现,接受寄养照料的儿童人数始终居高不下,这说明国家强力介入的做法未能从源头上避免虐待案件的发生,反而可能对儿童成长产生不利影响。为了改变儿童安置的现状,自20世纪80年代起,美国政府开始大力提倡家庭对儿童的意义,主张以家庭的维系来弥补寄养照料的不足。1980年《收养援助与儿童福利法》(Adoption Assistance and Child Welfare Act)的出台体现了联邦政府在儿童保护观念上的转变。最初的寄养安置旨在割断儿童与原来家庭的联系,而现在的寄养安置则以重组家庭为目标,寄养观念从破坏原有家庭转向家庭的维系,政策重心从救助转为预防,并寻求寄养照料的替代方式。按照《收养援助与儿童福利法》的思想,儿童保护机构的主要任务不再是把儿童带离家庭,而是对家庭需求进行评估,并为其提供深度服务,以避免儿童被带离家庭。即使出于安全考虑必须将儿童带离,儿童保护机构仍应积极帮助家庭解决造成孩子被带离的根本问题,尽可能快地让家庭重新团聚。[4]

家庭维系服务在20世纪90年代持续扩张,许多高风险家庭的孩子因此免受寄养安置,但过分强调家庭维系却牺牲儿童安全的事件也时有发生。[5]为此,美国国会在1997年通过了《联邦收养与家庭安全法案》(Federal Adoption and Safe Families Act)。与之前的《收养援助与儿童福利法案》相比,《联邦收养与家庭安全法案》在政策取向上有明显转变:它减少了对家庭维系的强调,要求儿童福利的一切决策应以保护儿童安全为首要原则。虽然这一法案规定,在将儿童安排到寄养体系之前,相关机构必须做出“合理努力”(Reasonable effort),以降低将儿童从家庭转走的必要性。但它同时也强调,如果儿童留在家里可能会受到伤害,相关机构则无需再做出维系家庭的努力。[6]这意味着,一旦父母被认定为不适合照顾自己的孩子,那么不论孩子年龄大小或亲子关系的好坏,他们的监护权都会被终止。

(二)机构职能

儿童保护工作是一项公共事业,它是一系列计划、决策、制度和行动的结合,涉及一个国家中各级政府及各种社会部门的协同合作。在美国,联邦、州、县的相关政府部门,以及各种社会组织在儿童保护工作中扮演着不同的重要角色。

美国联邦政府的许多部门都在不同领域和不同程度上承担了保护儿童的任务,例如住房与城市发展部有为儿童及其家庭提供住房补助的项目,教育部有保障儿童就学的项目,但主要承担儿童保护工作的是卫生与公众服务部(Department of Health and Human Services,HHS)。HHS下设11个部门,儿童保护工作集中在儿童与家庭署(Administration for Children and Families,ACF)。ACF是一个综合性的儿童工作部门,其主要职责是增进家庭、儿童、个人和社会福利。它并不直接面向个体或家庭提供服务,而是为那些负责直接提供服务的州和地方政府及社会组织提供资助。目前,ACF将全美划分为10个地区,在每个地区挑选一个城市设立地区办公室,总部则设在华盛顿,由此构建出全国联系网络,确保工作流程的畅通。ACF下辖19个部门,其中一个是儿童、青少年及家庭管理局(The Administration on Children,Youth and Families),该局下设儿童处(Children's Bureau),其主要职责就是儿童安全与儿童保护。[7]

因美国各州行政相对独立,故各州所设负责儿童保护事务的机构名称和工作范畴并不一致。一般而言,州和地方各级政府都设有儿童保护工作部门,通常称为儿童保护服务部(Child Protective Services,CPS)。CPS负责受理疑似虐待儿童的举报并做出反应,包括开展调查或评估、安置儿童、提起诉讼等。CPS的核心任务是:(1)对儿童的安全状况进行评估;(2)实施干预,使儿童免受伤害;(3)增强家庭保护儿童的能力;(4)帮助儿童与家庭团聚,或为儿童提供替代性的、安全的家庭环境。[8]当然,CPS的工作还涉及与各个相关领域的机构和人士进行合作,包括司法、医疗和教育机构、宗教团体、反家庭暴力团体,以及儿童的亲属等。CPS需要发挥协调作用,促使各种社会力量协同合作,共同保护儿童免受伤害。

除了政府部门和公立机构以外,全美还遍布着大大小小的儿童服务社会组织。它们通常是非营利性质,依靠政府资助和社会捐赠,向儿童及其家庭提供免费服务。政府对社会组织的资助采取一套规划、立项、实施、评价的项目化运作模式,即由从联邦到地方的各级各类政府机构发布和资助特定的项目,由社会组织对这些项目提出申请,获得批准的社会组织得到经费,按照项目要求提供服务。例如,联邦政府的ACF根据有关法律研究开发出针对儿童的项目,并将其纳入政府财年预算,经国会通过并拨款。发布项目公告后,符合条件的州和地方各级政府相关部门、社会组织等都可以进行申报。对于一些非竞争性项目,各州都能按照一定公式计算得到相应比例的拨款,而另一些项目则采用竞争性的差额立项。立项后,联邦政府下拨项目经费,获得资助的部门和机构开展项目所要求的工作。州与地方政府在这一过程中扮演双重角色,一方面,既能以项目执行者的身份向联邦政府提出项目申请,另一方面,又要对本地所有受资助的社会组织进行监督、管理和指导。从这个角度来看,美国的儿童保护体系就是各种项目的组合体,各级政府的相关部门和全国的公立、私立保护机构都是依托项目发挥作用,形成一个多层次运作的综合保护体系。[9]

(三)CPS的工作流程

CPS是开展儿童保护工作的核心部门。它负责受理本地区的虐童举报,评估儿童的安全和风险状况。对那些得到证实的报告,CPS要为儿童提供服务或安排相关的社会组织提供服务,帮助儿童获得稳定、安全的生活环境。如果父母或监护人不具备提供安全生活环境的能力或意愿,CPS还可以代表儿童向法院提出起诉,依据法院判决对儿童进行适当的长期安置。CPS的工作流程大致分为六个阶段:受理报告、初步调查、家庭评估、安置儿童、提供服务、评估结案。

1.受理报告

CPS通常有专门的24小时免费热线电话,用于受理举报。在这个阶段,接线员要从举报者那里获得一些关键信息,包括:儿童和父母的姓名、住址等基本信息;儿童受到虐待的类型、严重程度、发生地;目前儿童的状态;父母或照料者的身体和精神状态等。总之,接线员要尽可能收集充分的信息,以便做出相应的判断,如该举报的情况是否达到了虐待的标准?儿童目前是否面临紧迫的危险?[10]一旦受理该报告,接线员还要决定对此做出反应的时间。根据儿童面临危险的紧迫性,反应时间一般分为三种:立即反应、24小时内反应、24小时以外反应。

2.初步调查

受理举报之后,CPS会派出调查员对案件开展初步调查。调查对象包括所有与案件有关的人员和机构,如儿童本人、父母、家人、警察、社工、学校、医院等。在调查阶段,CPS的工作人员应完成五项任务:一是判断该举报是否属实,即是否有充足的证据证实这一举报;二是评估儿童面临的风险因素;三是评估儿童当前的安全状况;四是评估家庭的应急需求,为有需求的家庭安排相应的医疗、食物、住所等;五是决定该案件是在CPS的服务范畴,还是应该转介到其他机构。[11]

3.家庭评估

开展家庭评估的目的,是帮助父母或儿童的照料者认识到问题所在并加以弥补,使儿童能继续留在自己的家庭中生活。在家庭评估阶段,CPS的社工要尽量激发家庭参与评估过程,发掘家庭所具有的优势、需求和资源。如果说初步调查阶段的重点是辨别家庭中不利于儿童生活的消极因素,那么家庭评估阶段的重点就是辨别积极的方面;初步调查的目的是发现问题,而家庭评估的目的是加深对问题的认识,理解问题形成的原因,以及解决问题需要做出的改变。社工在评估过程中必须注意保持“文化敏感性”(culturally sensitive),[12]即尊重不同种族、地区、文化中的家庭结构和养育习俗。

4.安置儿童

如果调查发现儿童已不适合在原来的家庭生活,CPS就会启动替代家庭的安置服务。CPS一般需要得到法院命令才能带走儿童,但如果儿童的生命、身体受到极为紧迫的威胁时,也有权直接将儿童带走。被带离家庭的儿童一般有几种临时安置选择,最理想的安置是和亲属居住在一起,因为它对儿童生活的干扰是最小的。其他的选择还有寄养家庭、青少年独立生活机构(independent living facility)等。如果法院裁决终止原有监护人的监护权,则由CPS暂代其监护权,并负责寻找一个最适合该儿童的长期安置途径。[13]

5.提供服务

CPS的工作并不仅仅限于将儿童移出家庭,它更重要的职责是提供服务。自家庭进入CPS系统起,就会有专业的社工为其制定个案计划,并帮助它们完成设定目标。全美公共儿童福利管理者协会(National Association of Public Child Welfare Administrators)将家庭分为高、中、低三个风险等级。高风险家庭存在严重的儿童虐待行为,CPS需要与司法机构合作,服务内容主要是收养、寄养以及刑事诉讼等;中等风险家庭存在的问题多是由疏忽照顾、不恰当的教育方式引起,CPS需要与社区相关机构合作,提供一些支持家庭的服务;低风险家庭一般不存在虐待行为,CPS会将其转介给社区相关机构,由它们提供早期干预、家庭支持、家长教育等各种正式或非正式的服务。[14]

6.评估结案

在提供服务的过程中,有必要对家庭的进展做出评估。社工与家庭的每次接触,实质上都是一次对既定目标完成情况的评估。此外,社工每隔3—6个月应该做一次正式评估,其结论将成为结案依据。结案有两种可能:一是家庭达到了CPS制定的各项目标,重新获得儿童的监护权,儿童回家团聚;二是家长不愿意或无法完成CPS的要求,家庭环境被认定为不适合儿童居住,那么家长的监护权被永久剥夺。显然,家庭团聚是CPS最理想的结案状态。[15]

二、当前我国儿童保护工作面临的困境

经过多年的改革与发展,我国政府在儿童保护方面采取了多种多样的积极措施,也取得了一定的成效。但毋庸讳言,当前我国的儿童保护还面临着不少困境,需要寻求进一步的解决之道。亟待研究与应对的问题主要有:

(一)缺乏受虐儿童的强制举报制度(www.xing528.com)

长期以来,我国在儿童保护方面处于“被动应对”而非“主动发现”的状态。其原因在于,儿童保护系统中缺乏一个迅速发现举报的机制。对于父母或其他成人侵害儿童的行为,谁有举报义务,不举报会承担哪些后果,如何举报,举报给谁,接受举报的人或机构应该在多长时间内做出反馈等,对于这些问题,都没有可具体实施的规定。例如,一些民众在发现家长虐待儿童后并不举报,这固然与人们普遍缺乏干预家庭的意识和习惯有关,但更多的情况是,人们在感情上不能接受虐待,却不知道应该做出什么反应。我们常常看到,许多网民在发现受虐儿童后会义愤填膺地将其拍照上传到互联网,但除此之外却不知道应该采取什么行动来使儿童免受伤害,也不知道在第一时间应与哪个部门联系。可见,没有对受虐儿童的强制举报制度,儿童保护就缺少必备的基础。

(二)有关儿童监护责任及监护权的法律尚不健全

随着近年来流浪儿童、留守儿童现象的增加,由于父母监护失职而导致的儿童伤害案件越来越多,过去传统的以家庭为主的监护模式已不足以应对当前的严峻形势。按照我国刑法,如果因父母疏于监护而造成儿童受到严重伤害或者死亡,父母有可能被追究刑事责任。但在实际的司法操作中,常常要考虑到儿童受伤害或死亡对其家庭是非常沉重的打击,以及儿童受伤需要照料、社会文化对父母的同情等因素,很少有真正剥夺父母的监护权或将父母判刑的判决。

尽管《民法通则》与《未成年人保护法》都规定在监护人不履行监护职责时或者侵害被监护人的合法权益时,人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请,撤销监护人资格,依法另行指定监护人。但遗憾的是,这一规定没有对“有关人员”和“有关单位”进行明确界定。按照目前法律,法院只能在接到申请之后才能做出撤销和转移监护权的判决,但儿童基本上无法自己提起监护权撤销申请。儿童的近亲属、父母或者其他监护人所在的单位、村(居)民委员会有权代表儿童提起撤销监护人的申请,但现实情况是,因为担心监护责任会落到自己的头上,这些个人和单位并不愿意提起申请。显然,目前法律难以回答的问题是:谁有义务提起撤销儿童监护人的申请?不履行该义务将会承担什么责任?监护人资格撤销后,如何指定新的监护人?上述问题不得到解释,那些不适合继续养育子女的,甚至已对子女造成严重伤害的父母就仍然拥有监护权,儿童受到伤害的事件就会继续发生。

(三)儿童保护的长期安置渠道不畅

儿童监护权转移的真正难题,在于撤销监护权后无人“接手”,这是司法遭遇现实困境的重要原因。在我国,目前只有父母双亡的儿童或者弃婴才能进入体现国家监护制度的儿童福利院,其他那些受虐儿童、流浪儿童和事实无人抚养儿童等还无法接受国家监护,也没有家庭以外的长期替代性安置的制度安排。同样,家庭寄养、收养等救助保护方式目前在法律上也只针对孤残儿童和被遗弃的儿童,且其覆盖面也相对较窄。在这样的制度框架下,即使与父母共同居住已经严重危害儿童的身心甚至是生命安全,国家也没有专门的组织机构以及合法的制度来进行长期安置。

三、发展儿童保护服务的对策建议

上述种种困境表明,我国在儿童保护领域还有很长的路要走。在这一过程中,有必要认真学习其他国家的有益经验,美国的儿童保护体系正是这样一个参照物。借鉴美国经验,我国可以从如下方面构建完善儿童保护体系:

(一)在各级政府中设立儿童保护职能部门

美国的各级政府中都设有专门的儿童保护职能部门,如联邦政府的儿童与家庭署,州与地方政府的儿童保护服务部等,这些政府部门承担着调查、起诉、咨询、干预等许多保护儿童权益的职能。实际上,这也是发达国家的普遍做法,德国、日本等国家的政府也有相似的部门。因此,我国也可在各级政府中设置专司儿童保护事务的职能部门,中央主管单位可设为民政部,主要负责儿童保护的政策设计、项目发布、经费管理和成效评估。各省、直辖市、自治区在民政局(厅)成立地方儿童保护机构,接受民政部的领导,但在具体事务运作上享有自主权,负责监管中央关于儿童保护项目的实施和执行,以及制定本省、直辖市、自治区的儿童保护政策和保护服务计划,并通过拨款、政策指导、信息服务,提供培训和技术支持,开展项目评估等工作,帮助市(县)地方机构履行服务职责。市(县)级政府民政局设立儿童保护服务办公室,负责有关的具体事务性工作,包括:当发现儿童需要家庭干预时,及时进行干预;当儿童需要紧急庇护时,将儿童带离家庭并做出适当的安置;当儿童受到严重伤害时,对案件进行调查;认为需要撤销监护人资格时,向法院提起撤销监护人资格的诉讼。

(二)建立儿童伤害强制举报制度

首先,建议国务院出台《儿童伤害强制举报办法》,规定公民在发现儿童受到伤害的情况时有举报的义务。尤其是教师、医护人员、执法人员、社工等在日常工作中容易接触和发现儿童被忽视、虐待、遗弃等情况的个人或部门,必须向公安部门或民政部门举报。掌握儿童受伤害的信息却不举报者,应当承担法律责任。全国应设立统一的儿童保护热线电话,也可在110报警系统或其他公共服务热线中增加儿童伤害举报服务。

其次,要建立对举报的回应机制,以鼓励公民参与举报。民政部门应研究制定儿童风险分级标准。对高风险儿童,在接到举报后应立即通知公安部门,联合开展调查,以确保儿童能够及时脱离危险环境,并被安置到安全、有益于其成长的环境。对中等风险儿童和低风险的儿童,可视情况紧迫性确定不同的反应时间,但原则上应在接到举报后的72个小时之内进行调查。

(三)建立国家临时监护制度与长期安置办法

建议出台专门法规政策,明确提出国家临时监护制度和儿童长期安置办法。首先,所有无法获得家庭适当照料的儿童,都应成为国家临时监护的对象,民政部门承担临时监护职能,负责对儿童选择最适当的临时生活场所和照料者。其次,明确规定代表儿童提起撤销监护人资格诉讼的主体为民政部门。对于不具备养育儿童能力、对儿童造成严重伤害的监护人,民政部门应依法对其提起诉讼,申请终止其监护权。再次,如果原监护人的监护权被终止,应立即启动长期安置程序。民政部门应在征求儿童本人及儿童亲属意见的前提下,会同居民委员会、村民委员会、妇联、团委等其他部门和单位协商,选择符合儿童最大利益的长期安置办法。

(四)设立社区儿童服务中心

在儿童福利院、流浪儿童救助保护中心之外,设立社区儿童服务中心,面向受虐待或忽视的儿童、困难家庭子女、农村留守儿童、失学辍学儿童、事实无人抚养儿童等一切有需要的困境儿童。社区儿童服务中心的职责应包括临时食宿、基本医疗、心理咨询、法律援助等;应聘用受过社工专业教育、具备社工从业资格的工作人员,确保儿童得到专业的服务。此外,在政府兴办社区儿童服务中心的同时,还应鼓励社会组织参与保护儿童。政府可简化从事儿童保护工作的社会组织的设立程序,并通过专项资金、政策优惠、购买服务等形式来进行扶持,从而形成政府与社会组织共同保护儿童的强大合力。

参考文献:

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[13]The Texas Association for the Protection of Children.Understanding Texas'child protection service system[EB/OL].http://texprotects.org/media/uploads/10_7_14_combined_cps_systems_flowchart_final.pdf,2015-3-2.

【注释】

[1]本文系2014年度国家社科基金青年项目“‘法律孤儿’的社会救助问题研究”(批准号:14CSH050)的阶段性成果,发表于《当代青年研究》2015年第6期。