《法律孤儿生活风险及社会救助》

当前法律孤儿救助政策高度重视家庭在抚养、教育和保护儿童方面的重要作用,国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》更是强调家庭是促进儿童发展的第一责任主体,要大力支持家庭提高抚养监护能力。但从政策内容上看,目前我国对法律孤儿的救助主要集中于生活费补贴、学校教育、医疗保险等方面,基本都是针对儿童个体开展,没有关注儿童背后的家庭需求,缺乏对抚育法律孤儿的家庭的有效支持。

(一)难以满足家庭差异化的需求

每个家庭的经济状况、抚育能力、委托监护人与儿童的亲缘关系都可能不同程度地影响儿童的生活,因此也会产生不同的问题和需求。我们所访谈的家庭几乎都为不同的问题所困扰,有的需要申请廉租房,有的没能力辅导孩子学习,有的想寻找孩子失联的父/母,有的急于解决重病老人的看护问题,等等。这些需求显然无法通过整齐划一的经济补助或帮扶活动来予以解决。现有的救助政策忽视了法律孤儿的家庭也是困境家庭的可能性,没有设置为家庭提供支持的内容,因此难以应对各个家庭差异化、个性化的需求。在福利机构数量较为有限的现实下,大多数法律孤儿都是和祖辈或其他亲属生活在一起,依靠家庭来保障其生存和发展。因此,如果家庭的需求无法得到适当满足,同样可能使家庭陷入困境,进而对法律孤儿的成长产生负面影响。

(二)祖辈抚养人自身的需求和风险未得到足够重视

现有救助政策将法律孤儿的祖父母、外祖父母作为首要的委托监护人,但并没有考虑祖辈的抚养能力,对祖辈抚养给予必要支持。就儿童身心发展而言,祖辈为失去父母的儿童提供替代性养护通常比机构照料要好(尚晓援、伍晓明,2006:33)。但正如本书第六章所发现的,法律孤儿的祖辈往往年龄偏大、身体健康状况不佳,缺乏家庭教育的知识和技巧,还承受着一定程度的照料压力和心理压力,这些因素都影响了他们的抚育能力。对于这部分祖辈抚养人,现有政策只明确了他们的监护责任,却没有为他们提供诸如健康随访、家庭教育指导、心理疏导等相应的支持和帮助,由此带来的风险是双重的:一方面,祖辈承受巨大的抚养压力,容易发生风险;另一方面,一旦祖辈出现突发疾病、丧失抚养能力、去世等情况,法律孤儿就会重新面临失去监护的风险。

本章从法律孤儿及其家庭的主观经验和评价出发,分析了法律孤儿救助政策取得的成效与存在的主要问题。研究发现,在家庭尽责、政府主导、社会参与的政策目标下,家庭、政府、社区、学校以不同形式发挥了对法律孤儿的救助保护作用,缓解了法律孤儿的成长风险和压力。但现有救助政策还在法制建设、服务输送、家庭支持等方面存在不足。主要的研究发现包括:(www.xing528.com)

针对法律孤儿现象的存在,我国政府实施了家庭为主要载体、以经济支持和监护安置为主的保障性救助政策,主要做法是优先安置法律孤儿在家庭中生活,并将法律孤儿纳入困境儿童保障范围,使他们有资格享受基本生活保障、基本医疗保障和教育保障。这一救助政策在法律孤儿救助中发挥了托底作用,其成效十分显著,法律孤儿的基本生存权和受保护权得到充分保障。在政府和家庭提供的救助之外,部分法律孤儿还得到了以社区为基础的帮扶和捐助,以及学校和同辈群体的支持,令他们的困境得到一定程度的缓解。但相较于制度性救助,这些非正式救助具有一定的自发性、随意性和个人性,其惠及范围有限,亦无法发挥稳定的、长效的保护作用。

现有法律孤儿救助政策在实践中的运行遭遇了一些问题,主要包括:(1)政策法律存在不清晰和空白之处。一是法律孤儿发现强制报告制度中缺乏对义务主体的追责条款,导致强制报告制度得不到有效落实;二是缺乏法律孤儿风险调查评估制度,导致相关部门在接到发现法律孤儿的报告后,难以开展专业的调查和有针对性的救助;三是现行法律体系未对服刑人员和戒毒人员不适宜担任监护人的情形做出明确界定,且缺乏对刑释人员和戒毒期满人员的监护评估、监护监督和监护支持制度。(2)服务输送体系尚不完善。法律孤儿救助服务项目数量较少,服务周期较短,从事法律孤儿救助服务的社会组织更是极为缺乏。(3)政策内容忽视了对抚养法律孤儿的家庭的支持。现有政策内容主要是针对法律孤儿个体的同质化的救助,无法满足不同家庭差异化的需求,尤其是缺乏对祖辈抚养人的支持,容易导致法律孤儿家庭中的老人和儿童都成为高风险人群。

【注释】

[1]事件详情可参见:《成都“吸毒母亲被抓 幼女饿死家中”事件始末》,《北京青年报》2003年6月26日;《官方回应脑瘫儿在家6天死亡 父亲疑因新肺炎隔离无法照顾》,《北京青年报》2020年1月30日。

[2]参见上海社会组织公共服务平台:《上海市承接政府购买服务社会组织推荐目录(2018版)》,http://shzz.mzj.sh.gov.cn/TuiJian Mu Lu/TJML.aspx?kw=&qhid=11&ywid=3&yw2=。