法律孤儿生活风险与社会救助

《关于加强困境儿童保障工作的意见》在坚持家庭尽责的同时,强调要“落实政府责任”,通过为包括法律孤儿在内的困境儿童提供最低生活保障、基本医疗保障、教育保障和监护保障的方式,来应对和解决儿童监护、生活、教育、医疗、康复、服务和安全保护等方面的突出问题。因此,对于政府在法律孤儿救助中的作用,可以从基本生活保障、监护安置、教育和医疗保障几个方面进行分析。

(一)基本生活保障较为充分

在2018年以前,上海市主要通过低保救助制度来保障法律孤儿的基本生活。在我们开展访谈期间,所有法律孤儿都能领到每月970元的低保金。自2018年1月1日起,根据上海市新制定的困境儿童基本生活保障制度,本市户籍法律孤儿可申领每人每月1 800元的基本生活费,对原先已领低保金的法律孤儿实行补差领取。从基本生活保障力度来看,原来的低保金数额虽然不高,但法律孤儿的抚养人都表示比较满意,认为能够保障法律孤儿的基本生活,在很大程度上减轻了抚养人家庭的经济负担。这从以下几位抚养人的话语中可以得到很好的证明:

沈阿姨:低保好像是3个月2 000多一点吧。还有一张卡,到指定的地方去买油盐酱醋这种东西。……学校里饭钱,我没有出任何费用。她现在的午饭的费用都是自己先给,给了以后统一拿到街道里面去报(销)。(XHF1,2017.7.17)

娜娜舅舅:所以说还是要感谢政府,真的。真的帮了我很大的一个忙,说实在的。因为小孩上学,你像现在高中,很费钱的,对吧?真要靠我一个人这样搞,假如没有低保的话,真吃力,说实话。……现在学费是免的,生活费都补贴的,也是街道帮我。每次开学之前去申请,要做些材料。有些东西是免不了的,比方有什么活动都是我们自己花钱,觉得还好,能挺得住。(NNF1,2017.10.14)

智浩奶奶:经济方面还是过得去,两个人六七千块钱,还有低保,够用了。我跟他说,政府关心你啊,每个月都给你钱,读书嘛现在九年义务教育也不要钱,你要对得起啊。(ZHF1,2017.10.15)

嘉余和嘉欢外婆:实事求是地说,现在低保加得很快的,一开始340元,570元,600多元,700多元,今年一下跳到970元,我自己还有退休金,3 000元。我退休早,申请提前退休的,到外面又打了一份工。(JYF1,2017.10.14)

可见,在政府提供的基本生活保障和家庭自身的经济支持下,法律孤儿能够获得较为充足的基本生活资料。据我们观察,法律孤儿中不存在因缺乏生活费而缺衣少食的情况,所有法律孤儿的身体发育状况都与同龄人无异。2018年之后,法律孤儿的基本生活费增加了近一倍,这无疑是对法律孤儿基本生活保障水平的极大提升,法律孤儿抚养人的经济压力将进一步得到减轻。

(二)监护安置到位

《关于加强困境儿童保障工作的意见》对于法律孤儿社会救助的推动作用,除了促使法律孤儿基本生活保障水平得到提升外,还体现在法律孤儿监护安置也落实到位。例如,根据这一政策部署,上海市做出了相应的实施方案,提出重点聚焦因监护缺失或监护不当而导致陷入困境的儿童,以保障困境儿童人身安全为核心,发挥政府在危急状况下的监护兜底作用(上海市人民政府,2017)。随后,上海市民政局等多部门又联合制定发布了《困境儿童安全保护工作操作规程》,进一步细化了困境儿童保护中的强制报告责任、应急处置、评估帮扶和监护干预等步骤,法律孤儿也在受保障之列。这两项政策进一步强化了政府对法律孤儿的监护安排,使法律孤儿的受保护权得到充分保障。

从我们接触的个案来看,每个法律孤儿都有委托(临时)监护人,没有发生儿童流离失所、生命安全受到威胁的情况,尤其是几位此前并未与祖辈居住在一起的法律孤儿在父(母)被逮捕时都得到了较好的安置。例如,阳阳的父亲被警方带走后,街道和居委会安排了专人负责照看阳阳,一边为他送去食物,另一边则联系了他的伯父。回忆起这段经历,就连看上去桀骜不驯的阳阳自己也承认:“他们(居委会)对我挺好的,给我送吃的,很关心我。”(YYC,2017.7.13)又如,按照过去的政策,儿童福利院只接收父母失踪或死亡的孤儿,法律孤儿并不符合这一条件。但在小华的母亲第一次入狱时,儿童福利院还是接收了她,并让她在福利院中生活了8年,直到母亲出狱。小华至今还和福利院保持着联系,前段时间听说有个小朋友被收养了,还回了趟福利院跟他告别。从研究者与小华的如下对话中可以看出小华对儿童福利院对她的照料还是比较满意的:

研究者:原来的福利院的生活好吗?(www.xing528.com)

小华:生活还可以。我在里面算比较聪明,他们最喜欢的就是我,有什么好东西都问我(要不要)。

研究者:福利院是不是没有家里自由?

小华:(年龄)大一点的话,还让你出去呢,几个人一起出去逛逛,或者是跟爱心人士一起出去。

研究者:有时间限制吗?

小华:没有限制。有时候,如果爱心人士要带我们回家住几天的,或者是带我们出去玩的话,就跟院长打个招呼就行,跟他说好大概什么时间回来,是在外面吃晚饭还是回来吃饭。(XHC,2017.7.17)

可见,在政府相关部门和福利机构的努力下,那些因父母被捕而骤然失去监护的儿童得到了妥善安置。除此之外,对于部分因祖辈突发疾病或突然去世而面临监护风险的儿童,相关部门也采取了比较有效的应对措施。例如,在君君的外婆突然中风的那天,居委会、公安等都参与到救助当中,在及时将君君外婆送医的同时,又迅速联系到君君的表哥,委托他成为君君的临时监护人,并帮助他联系养老院和申请廉租房。参与这次紧急事件处理的居委会工作人员韩老师向我们描述了整个过程:

他外婆是走到另外一个居委会那边倒下的……那边的居委会找到我们,我们找人找到着急啊!因为我们知道她两个女儿都在那个(指服刑)。然后就想到找他(指君君表哥)。第一个电话接通了,但是第二个电话就开始打不通了,我们也很着急。后来才知道,其实是警察在跟他联系。你知道的,没人签字120是不收的,他(指君君表哥)打车过来也来不及。我们居委干部就赶到那边,叫他们先送医院看病。……知道他(指君君)一个人在家里,又到他们家里去,跟他说外婆去医院了。后来他表哥很快就到了。(JJS1,2017.7.13)

上述小华和君君的案例是法律孤儿面临监护风险的典型案例。在他们获得妥善安置的背后是各方依托既有的社会救助、社会福利制度框架,通过充分用足相关政策,确保了法律孤儿的监护安全。2018年《上海市困境儿童安全保护工作操作规程》正式实施后,法律孤儿的监护安置有了更为详细具体的操作指引。据研究者了解,目前上海市每个街道均设置了“困境儿童社区工作者”,其主要职责是第一时间发现和报告包括法律孤儿在内的困境儿童问题,并提供必要的协调帮助。在临时安置方面,除了上海市儿童临时看护中心可承担部分困境儿童的临时养育外,部分有条件的区县还设立了困境儿童临时照护点。街道或居委会工作人员在工作中如发现儿童脱离监护,将由街镇第一时间联系对口机构,安排单人单床,由同性别的护工或志愿者同住,保护儿童人身安全。

(三)教育和医疗保障落实

现有困境儿童救助政策中的教育保障和医疗保障内容主要向重病、重残儿童倾斜,对于身体健康的法律孤儿,教育保障主要来自国家“两免一补”政策和低保制度框架下的教育费用减免,包括义务教育阶段免收学杂费和免费教科书、免费营养午餐、帮困助学券等;医疗保障则按规定办理城镇居民基本医疗保险、少儿住院基金,低保家庭可减免个人缴费标准的费用。因为上述教育保障和医疗保障的相关政策依托低保制度已实施多年,所以本研究中的法律孤儿都得到了相应救助,没有发生任何因贫失学或因病致贫的情况。