试点地区首次将法律孤儿纳入重点救助对象，相关部门积极行动

2013年,民政部正式启动适度普惠型儿童福利制度建设试点工作和未成年人社会保护试点工作,这两项试点工作不仅进一步明确了法律孤儿的受助地位,也为各地推进法律孤儿保护和救助工作提供了契机。2014年,在第一批试点取得积极成效的基础上,这两项试点工作继续扩大试点范围,在全国多个市(县、区)展开。

适度普惠型儿童福利制度试点工作对于法律孤儿救助的意义有二:一是将父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童界定为困境家庭儿童;二是明确了法律孤儿的受助类型和层次。按照《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》(以下简称《通知》)的要求,此次试点工作的主要目标就是要扩大儿童福利对象范围,从过去的以孤残儿童为主转向逐步覆盖全体儿童,而困境儿童是重点保障对象。《通知》还提出“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念,和“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求。其中,“分层次”,是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。“分类型”,是将各层次儿童予以类型区分,困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类;困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童四类(民政部,2013)。在具体实施分类保障时,首要任务是做好孤儿基本生活保障,其次要将重残、重病、事实无人抚养儿童等困境儿童优先纳入儿童福利保障范围,再适时扩大到服刑人员未成年子女、吸毒家庭子女等困境家庭儿童群体(人民网,2014)。可见,法律孤儿在儿童福利的对象中处于第三个层次,在接受救助的紧迫性和重要性上低于困境儿童,尚不属于此次试点工作的重点保障对象。

未成年人社会保护试点工作对法律孤儿受助地位的认识呈现出一个逐渐明晰的过程。在《民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》中,民政部要求各地“积极拓展流浪未成年人救助保护内容,帮助困境未成年人及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题”,但对于未成年人社会保护对象、范围、定位和思路,民政部并未做出具体规定,而是留给各地区研究探索的空间。据此,少数试点地区根据本地实际,率先在实施方案中将法律孤儿列入重点救助对象。例如,北京市在具体的实施方案中就将因监护人服刑等原因事实上无人抚养的困境儿童纳入工作对象(北京市民政局,2013)。在试点地区经验的基础上,民政部发布第二批试点工作通知时就明确提出要拓展救助保护工作对象,以流浪未成年人救助保护制度为基础,将救助保护对象延伸至困境未成年人,其中包括因监护人服刑等原因事实上无人抚养的未成年人(民政部,2014)。此后,各试点地区在实施方案中都将法律孤儿列为工作对象。(www.xing528.com)

这一时期,除民政部的试点工作对法律孤儿保护和救助起到积极推动作用以外,中央综治委特殊人群专项组办公室也于2013年下发《关于深入开展服刑在教人员未成年子女排查帮扶工作的通知》,提出要利用刑释解教人员信息管理系统,加强服刑在教人员未成年子女摸底排查和信息核查工作,并建立帮扶工作长效机制(中央综治委特殊人群专项组办公室,2013)。过去司法系统多关注刑释解教人员的安置和帮扶工作,很少将帮扶对象拓展到服刑在教人员的子女身上。这一通知发布后,各地司法系统的相关部门也陆续出台了行动方案和具体的落实措施,为摸清法律孤儿情况、了解法律孤儿需求发挥了积极作用。