赵海平
宁波市作为沿海经济社会发展较快的城市，社会保障制度的建立和改革自上世纪八十年代中期以来就一直处于全国先进行列，但与全国大多数地区一样，农村社会保障一直是一条短腿。研究新形势下农村社会保障制度建设，构建和谐的农村社会保障体系，这对于进一步保障农民权利、提高农民的地位、增加农民的福利、构建和谐社会具有重大的理论意义和现实意义。
关于农村社会保障制度的含义，并无一个统一的定义。我们认为农村社会保障制度与一般社会保障制度有一致的内涵，它是面向农村公民的社会保障制度。农村社会保障制度是以法律为依据，以国家、集体、农村居民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农村居民物质和文化生活质量。农村社会保障制度作为公共政策的一个重要组成部分，它是维护每一个农民基本生活权利，实现农村社会安定及促进农村经济发展的一系列重要制度。
农村社会保障制度由一系列社会保障制度构成，具体包括哪些制度，学术界也有争论。从目前宁波市的实践来看，涉及农村居民的社会保障制度至少包括以下几项：新型农村社会养老保险制度、被征地人员养老保障制度、进城务工人员养老保险制度、新型农村合作医疗制度、进城务工人员医疗保障制度、农村低收入家庭社会保障制度、农村“五保户”供养制度，等等。主要包括农村养老保障、农村医疗保障、农村社会福利和优抚三大类。本文主要将新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村低收入家庭社会保障作为研究的重点。
本文所讲的“区域非均衡性农村社会保障制度”是指与各地经济和社会发展非均衡性相联系的，能够基本符合本区域农村社会保障实际的，区域之间差别较大的农村社会保障制度。非均衡性具有差异性、普遍性、区域内统筹性、区域间非均等化等方面特点。在农村社会保障方面，非均衡性主要体现在保障水平的不均衡、保障结构的不均衡、保障资源的不均衡等方面。
“区域”似乎是一个大区域的概念，宁波作为一个区域，是全省乃至全国区域里的一个重要组成部分，如果把宁波所辖县（市、区）也看成区域的话，似乎区域划分范围太小，但是小区域也是区域，宁波11个县（市、区）实行了9种有差别的社会保障制度，因而本文的“非均衡性”主要是指宁波大市范围内各地的“非均衡性”。社保的区域划分由制定和实施社保政策来划分，不同的区域不同的社保政策，相同的社保政策划为同一个区域，与行政区域划分不尽相同。
经济因素是影响农村社会保障水平的根本因素，只有农村社会保障水平与农村经济水平相适应，它才能保障农民的基本生活，促进农村经济的稳定发展，进而带动区域经济的持续稳定发展。影响农村社会保障的经济因素很多，根据研究，国外发达国家如德国、日本、美国、加拿大等国家建立农村社会保障时所达到的经济发展水平，可以基本表述为：人均GDP在2000美元以上，农业产值占GDP的15%以下，农业人口占总人口的50%以下。
表1 2008年宁波市代表性地区相关经济指标与农村社会保障情况统计表
续表
注：1.镇海区地区生产总值仅指区园生产总值，由于当年石化行业效益下降，使镇海区届生产总值大于全社会地区生产总值。2.新型农村养老保险基金支出为累计资金支出。
几个代表性区域农村社会保障水平评估：
本文采用辽宁大学穆怀中教授的社会保障水平评估模型，他以人口理论和柯布-道格拉斯生产函数为基础，建立了城乡社会保障负担系数模型和劳动生产要索分配系数模型：
其中S代表社会保障水平，Sa代表社会保障水平支出总额，W代表工资收入总额，G代表国内生产总值GDP,Q代表社会保障支出总额占工资收人总额的比值，又称为社会保隙负担系数，H代表工资收入总额占GDP比值，又称为劳动生产要素投入分配比例系数。
根据该模型，可以相对应地找到农村社会保障水平的评估模型：[1]
其中，Sr代表农村社会保障水平，Sa代表农村社会保障支出总额，C，代表地区GDP的值，Wr代表农民收入，Qr称为农民社会保障负担系数，是农村社会保障支出占农民收入的比重，Hr为农村劳动生产要索投入分配比例系数，根据柯布-道格拉斯生产函数的原理，Hr可以近似地看做是来源于一次产业的农民收入占GDP的比重，笔者认为宁波农民来源于一、二产业的收入比例很高，农民总收入更大地影响农村社会保障水平，因而这里Hr是指农村居民收入占GDP比重。
由于本文对农村社会保障的主要内容界定为新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，因此，Qr可以由以上三部分累加得到，用Or表示新型农村社会养老保险支出占农民收入的比重，Er表示新型农村合作医疗支出占农民收入的比重，Mr表示农村最低生活保障支出占农民收入的比重，可以得到以下计算公式：
根据以上分析，计算相关数据，可以得到宁波市2008年几个典型地区农村社会保障总体水平Sr为：
表2 宁波市几个代表性地区农村社会保障总体水平计算表
由以上分析可得以下结论：
第一，从农村社保支出水平来看，镇海、北仑、余姚等地区较高，也就是农民实际享受的社保给付水平较高，农民得到的养老金、医疗金、救济金等较多，这也是和本地人均GDP、农民人均收入、地方财政收入等经济指标呈正相关的。
第二，农村社会保障支出相对于地区经济增长而言，也可以说从城乡统筹角度看，虽然镇海、北仑农村社会保障支出给付水平高，但是由于这两个地区重化工业占相当比重，农民收入占地方生产总值比重很低，因而这两个地区农村社会保障水平并不高，相反比其他地区都低。与之对应的是奉化，由于其农民收入占地区生产总值较高，其农村劳动生产要索投入分配比例系数高，因而其农村社会保障水平也相对较高。
第三，无论是从农民得到的社会保障给付水平来看，还是从农村社会保隙水平相对于地区经济增长而言，一个不争的事实是：农村社会保障区域性差异较大，从以上分析的五个区域看，最高和最低差异在3倍左右。
农村社会保障水平除主要受经济因素制约之外，还受到人口年龄结构、人均耕地面积、地方政府行为等多种因素的制约。
（1）农村人口数量和年龄结构。由于多数地区农村养老保险给付水平不高，宁波市大多数老年农民目前依然以家庭养老为主，人口老龄化加重了家庭养老的负担。随着生活水平的提高和医疗技术的不断发展，人口预期寿命不断延长，再加上计划生育政策，就出现底部老龄化与顶部老龄化同时“夹击”的严峻形势。
人口老龄化加重了农村社会养老保险、医疗保险及其他福利支出的负担。一般来说，在经济发展水平一定的情况下，农村人口数量和老龄化程度与农村社会保障水平呈现负相关关系。镇海和北仑由于农村人口少，负担轻，所以农村社会保障人均给付水平就高，奉化、象山、宁海等地由于农村人口相对多，人均享受社会保障给付就少。
（2）人均耕地、自然环境等地理因素。平原地区受交通便利等因素影响，经济较发达，相反山区一般来说经济较不发达，山区农村人口相对较多，人均耕地也少，这些都影响到山区农村社会保障水平。比如，失土农民社会保障，由于宁海、象山人均耕地少，被征土地的补偿的相当大部分都得用于被征地农民的社会保障，甚至出现过土地补偿款全部用于被征地农民社会保障都不够的情况。
（3）社会文化与心理。全国不同地区、不同民族都有着自身的民族文化与历史的累积。就是在宁波这个区域范围内，各地的文化传统和人们心理也是有较大差别的。相对来说，经济较不发达地区“哺幼养老，养儿防老”的思想更加根深蒂固一些，而且上升到伦理的层次。据我们调查，农民中，也包括较发达地区农民，有相当大部分人不愿意参加养老或医疗保险，认为没必要，收入低的农民认为一次性交的钱太多，承受不了；收入高的农民认为每月一、二百元或二、三百元的养老金拿不拿一个样。新型农村合作医疗参保率很高是因为多数地区的农民自己不必缴费，全由政府或村委会缴费，以至于出现有农民已经参加了医疗保险而自己却不知道的情况，当然这是个别现象。总的来说，农民参加社会保障的愿望很强烈，积极性也很高。
（4）传统社会保障制度影响。由于社会保障发展所具有的连续性和惯性，即使新的制度建立起来，在个别领域或项目内的旧制度内容还是继续延续了下来。比如，宁波市区，由于长期以来农村福利制度相比较更加健全，各县（市、区）中的镇海、奉化由于历史原因，计划经济时期的农村福利保障相对比较全面，所以这些地区农村福利支出相对来说更加完善一些。
（5）政府行为。大力发展农村社会保障，加大投入，这是改善民生的一项重大任务，也是政府的责任与义务，这已成为各级、各地政府的共识。但是各地政府认识有差异，对农村社保工作的重视程度也有差异，因而一定程度上影响到农村社会保障制度建设。个别政府领导认为社会保障固然重要，但是经济必须先发展，只有经济上去了才能提高社会保障水平，所以社保先慢慢一步步来；也有领导认为社会保障风险基金回报率很低，如果把这笔钱用于经济建设效益会更高。这些认识上的误区都影响到了农村社会保障制度的建立和健全。
通过以上影响农村社会保障的各类因素的差异性分析，我们可以得出如下结论：在目前条件下，宁波市实行区域统筹的农村社会保障体系还不现实，区域非均衡性的农村社会保障制度有其存在的客观必然性。
（1）区域经济的非均衡性决定了社会保障的区域非均衡性。农村社会保障制度是区域经济发展到一定阶段后的必然产物，也是以一定的区域经济所提供的物质基础作支撑的。因此，它随区域经济的非均衡增长必然同样非均衡增长，这也是由区域经济发展的内在规律决定的。具体地说，由区域经济发展水平所决定的地方政府拥有的社保资源的多寡，以及由区域经济发展模式所决定的对社保资源的支配方式以及受区域经济影响的社区传统、文化、价值观念决定了农村社会保障制度的模式内容。
经济发展状况是决定农村社会保障水平的主要因素。地方政府GDP总量、财政收入总量以及农民人均收入、人均GDP等方面是开展农村社会养老保险的基础和前提。区域经济发展水平越高，地方政府的经济基础越强，农民的收入越高，显然是越有利于农村社会养老保险制度的建立和推行；反之，区域经济发展的水平越低，农村社会养老保险制度因缺乏一定的物质基础支撑就难以进行。区域经济发展的规模对农村养老保险制度也有重要的影响，因为保险学的大数定律和经济规模理论表明，参保的人数越多规模越大，越容易分散风险，降低管理的成本，两者之间呈现负相关关系。所以一般而言，至少要在县（市、区）一级区域规模经济的基础上，实施农村社会养老保险制度，区域经济模式越大，制度成本相对越小。(www.xing528.com)
（2）影响社会保障因素的区域非均衡性决定了对农村社会保障的供给条件不同，需求也不同。怎么样的农村社会保障水平才是合理的？这是一个复杂的问题，无论怎样，根据经济水平的发展状况和其他非经济因素的影响，来决定社会保障的总体水平，无论从实践还是理论上都是必要的和合理的。我们认为，适应了本地农村社会保障供求状况的，能够基本满足本地农村居民需求的农村社会保障制度就是合理的，至少在现有条件下是合理的。由此，对农村社会保障供给与需求的层次性也决定了农村社会保障的非均衡性。
（3）当前社会保障的发展重点是区域内城乡统筹而非区域间统筹。由于长期以来我国区域经济社会发展的严重不平衡，使得社会保障实现区域间统筹困难重重，虽然在城镇职工养老保险有些区域内可以流动等方面进行了有益的尝试，但就整个社会保障制度而言，实现区域统筹在目前情况下还不可能。因而，目前的重点目标是实现区域范围内的城乡统筹，或者说实现社会保障的城乡一体化。由此可见，区域非均衡性的农村社会保障制度，在相当长时期内具有存在的客观必然性。
非均衡性农村社会保障制度是现实的选择，也是适应了目前宁波市各地具体的、不同的发展情况，而且在今后相当长时期内仍将客观存在。但从社会保障的公平原则看，农村的不平衡社会保障在符合了与经济发展水平相适应原则的同时，也隐含着区域间社会保障待遇的不公平因素，农村社会保障的长期不平衡发展，会使差距越来越大，加剧社会分配不公，有悖于公共服务均等化的原则，因而长远来看，农村社会保障的非均衡性发展必须过渡到均衡性发展。在现有条件下，发展农村社会保障事业要坚持三个原则：第一，坚持政府责任、个人努力、社会支持相结合的原则；第二，坚持相关政策、不同地区、前后时间相衔接的原则；第三，坚持保障水平、经济能力、群众需求相统一的原则。总之，农村社会保障要立足于经济发展的阶段和发展水平，要充分考虑个人、政府、村级经济等各方面的承受能力。要想方设法化解基金风险，合理财政负担，加强管理，促进农村社会社会保障的可持续发展。
建立区域内城乡统筹社会保障制度是改革的取向。无论是从社会保障的公平原则来看，还是从已有的社会保障城乡一体化的改革实施来看，区域内农村与城镇的社会保障制度接轨，都是唯一的、较好的现实路径选择。
事实上，宁波市有些地方在某些社会保障方面已经进行了城乡一体化的实践。比如，慈溪市2003年12月建立并实施了“个人出资、政府补助”为筹资方式的新型农村合作医疗制度；2007年7月，推出了城镇居民医疗保障制度。相对于新型农村合作医疗，城镇居民医疗保障制度的筹资水平、个人出资比例有明显提高，医疗补偿待遇也有了提高，有关制度规定农村户籍的居民也可以以户为单位参加城镇居民医疗保险，统称为居民医疗保险。这样农民可以根据自己的情况，既可以参加新型农村合作医疗，也可以参加城镇居民医疗保险，二者可以自由选择其一。慈溪的居民医疗保险，打破了城市居民和农民的界限，消除了城乡隔离的状况，迈出了社会保障的城乡一体化的步伐，对实现城乡一体化发展进行了有益探索。2009年慈溪市开始了最低生活保障城乡并轨的试点工作，在龙山镇不管户籍是城镇还是农村，低保人员的低保金每月每人都为340元。目前慈溪市正在有步骤地提高农村低保的标准，同时加大财政保障力度，取消镇（街道）级农村低保资金的配套，全额由市财政保障，相应调整各镇（街道）财政支出基数，以确保农村低保资金的资金来源。
建立区域内城乡并轨的社会保障制度，应重点做好以下工作：
（1）要考虑参保人员，尤其是农民的负担能力问题。目前农村社会保障水平与城市相比，普遍都较低，这有历史的原因，但更大的原因在于农民收入低、缴费能力有限。如果要实现农村向城市的并轨，这意味着保付水平的提高，同时也意味着农民个人负担的增加，这在农民收入还不到城市居民收入一半的情况下，会使相当部分的农民因保费太高而不愿参加或无法参加社会保险。因而，社会保险在坚持政府、企业、个人三者共同负担的原则下，要实现城乡的并轨，需要政府财政对农村社会保障给予更大的投入和支持，这样才能减轻农民的负担，调动农民参加社保的积极性，真正实现城乡居民的应保尽保。
（2）重点探索解决城乡社会保险制度之间的衔接互通难题。虽然目前宁波市的社会保险（障）制度体系已覆盖城乡各类群体，有关社会保险制度之间已有部分衔接转换办法，但还不够全面完整，制度的碎片化需要进一步整合完善。为此，当前要妥善处理好城镇社会保障（主要包括职工基本养老保险、低标准养老保险、居民养老保险、城镇职工基本医疗保险、居民医疗保险、城镇最低生活保障等）与农村社会保障（主要包括新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、被征地人员社会保障等）制度之间的沟通和衔接，还要注意与外来务工人员社会保险等的衔接。特别是新出台的社保政策设计安排要坚持制度设计上的统筹和衔接，实现不同层次、不同类别制度间的可衔接、可转换，为实现城乡社会保险一体化预留通道，做出过渡性制度安排。逐步缩小城乡保障差距，进一步构建起城乡一体化的社会保障体系，确保城乡人民共享社会发展成果。
（3）按照城乡统筹目标，不断实现制度创新和机制创新。由于相关社保制度是伴随着经济社会发展而逐步建立的，存在一定的局限性和阶段性。为此，当前着手对各项城乡社保制度实施情况进行评估，提出完善补充办法，确保现有社保制度的持续、平稳实施。要不断进行制度的创新和机制的创新，新建立的制度既要充分考虑民意，体现民情，充分考虑支付能力，又要考虑城乡衔接问题，以确保城乡可持续发展，为城乡社保制度的并轨打好基础。最理想的是新出台的制度能够无城乡界限，适用于所有居民。
（4）正确把握推进城乡制度并轨的节奏和力度，使之与经济社会发展相对应。在推进社保制度城乡并轨的实践中，既要考虑到各项社保制度之间的协调配合，更要认识到外部市场经济环境对社会保障发展的制约。当经济发展形势好时，推进的力度可以大些，节奏可以快些。同时，要充分认清目前我国尚处在社会主义初级阶段的这一现实，社保制度的城乡一体化不可一蹴而就，在条件许可的情况下分区域、分层次地逐步推进。
二元经济结构的存在、区域经济发展差异大、农民收入水平低，这些都是制约农村社会保障能力的重要因素。因此，大力发展地方经济，尤其是农村经济，提高农民收入，是增强农村社会保障能力的根本途径。目前，我国，也包括宁波的经济发展所处的阶段，决定了实现完全的区域均衡的社会保障制度的条件还不具备，要实现发达地区反哺欠发达地区，需要更高的国民收入。
在推进农业劳动力向非农产业转移的同时，大力发展农村经济，能有效地促进农民增收。从近几年宁波市农民收入的构成情况看，大多数农村地区农民收入水平增长速度最快的是工资性收入。对大多数农村地区而言，农业和农产品加工业处于重要的地位，是农村经济的主导产业，也是农民获取收入的主要来源。
因此，大力发展农业和农产品加工业，对发展农村经济以及增加农民收入都具有十分重要的作用。发展农村经济，还需要加快调整农村经济结构的步伐，特别是要加快发展农村第三产业的步伐。农村地区急需发展的第三产业主要包括：科技服务、技术信息咨询、金融保险等；开发农村房地产和旅游等新兴产业；建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等要素市场。
农村非均衡性社会保障制度的改进和完善必须体现政府主导性，这也符合社会保障的本意。所以在非均衡性的制度框架下，进一步改革和完善农村社会保障体系，政府具有重要的责任。
（1）不断完善制度供给。认真研究、不断改革完善现有各项农村社会保障制度，使农村社会保障制度符合宁波市各地区实际情况，保障水平能不断提高。大力推进和跟踪研究新型农村社会养老保险等新的社保制度，在实践中不断改进制度和实施措施，使新制度能发挥预期的功效。政府制度的供给要基本满足农民对社保的需求。
（2）建议设立市级统筹基金，加大市级财政对社保水平较低地区的支持力度。针对各地农村社会保障差异大、非均衡发展的现状，在相关法律、制度许可的条件下，设立市级统筹基金，对社保水平较低地区适当补足。目前农村养老、医疗、低保等社保资金财政投入的部分由县（市、区）级财政单独投入，或者和镇（乡）级财政共同投入，宁波市级财政几乎没有对各县（市、区）的相应投入。为此，市级财政可以设立社保统筹基金，由市区和各县（市、区）按照一定的标准上缴，用于对社保水平较低地区的补助。因为社保水平较低，相当大程度上是由许多客观因素造成的，发达地区的资金部分转移到欠发达地区，无论是从促进社保事业均衡发展，还是从道义上讲，都是合理的。
（3）强化缴费激励机制，提高制度吸引力。多数农村社会保障制度，比如新农保、新农合、失土农民社会保障等制度实施都只有几年甚至更短的时间，因此制度规则在农民心中并不深刻，农民对制度可能还不甚了解。因而，要提高农民参保的积极性，政府首先要做好大量的宣传和引导工作，使得各项农村社会保障制度都能深入人心，为广大农民所了解，所理解，所拥护。农村社会保障，尤其是社会保险应从制度设计上更加体现鼓励多缴多得、长缴多得和定期积累的原则。建议从三个方面入手：一是提高政府缴费补贴最低标准。比如目前新型农村养老保险实施意见规定，政府补贴最低每年20元占缴费总额偏低，作用相当有限；二是为避免社会保障普惠式发放引起的负面作用，在同等条件下个人缴费的比不缴费的享受待遇要提高。三是重度残疾人以及低保户等特殊困难群体参保缴费的，由政府给予全额补助。
（4）不断加大对农村社保的财政投入，确保财政补贴资金的及时足额到位。分析企业职工参加社会保险的缴费构成，其社会保险大部分缴费是由企业（单位）承担的，2009年宁波市辖各区职工养老保险、医疗保险和失业保险三项社会保险加一起每月个人平均负担缴费253元。农村居民，总体上其个人平均负担是低于企业职工的，但由于缺乏单位的帮助，农民每年自行支付超过2000元的缴费，负担无疑太重且不合理。因而政府的补贴尤为关键，无论是从公共财政的性质看，还是出于促进制度持续发展的需要，都必须加大政府的投入力度，并量化政府缴费补贴的水平并使之制度化，以吸引更多的年轻农民参加社保，真正实现引致效应，这样才能有效扩大制度覆盖面。
我们认为，非均衡性农村社会保障制度有其历史的阶段性，是经济转轨过程中的必然选择，随着市场经济的不断发展、农村社会保障制度的不断完善，非均衡性的农村社会保障制度必然会过渡到均衡性的农村社会保障制度，从而实现社会保障的城乡一体化和区域一体化，真正体现公共服务的均等化，切实保障农民的利益，实现农村经济社会的飞跃性发展。
（作者系中共宁波市委党校副教授）
[1]李斌宁.我国农村社会保障模式影响因素的模型构建.生产力研究，2006（5）
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[8]卞燕.农村社会保障水平的关键因素及相关指标探析.东疆学刊，2007（4）.
注释
[1]笔者认为农村社保支出占地区GDP的比重较之农村社保支出占农业产值的比近，更能反映农社保水平，因而对此模型作了相应修改。
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