宁波农村土地利用现状及法律规范

石绍斌 朱小琪

当前中国经济呈现出一个假象和一个真实，假象是中国工业能力以庞大的身躯虚构了一种繁荣，而真实则是农村的凋敝和问题的积重难返。当“出血”过多的农业在“互助”中“虚脱”时，工业也会因后劲不足而开始衰败。或许我们期盼外资的输入会延缓这种颓势，但同样是单向度的游戏，同样也会造成假象和真实，假象是中国工业以廉价的劳动力换取的高涨的GDP，真实则是民族工业在合资、合营中日益衰弱以及生态环境的千疮百孔。有鉴于此，在中国经济艰难转型之际，农业依然是国民经济的基础，加强农业的基础地位对于稳定和发展我国经济具有重要的战略意义，而这其中土地是农民、农业和农村最可信赖的支撑，因此发挥好农村土地资源的最大效用，不仅有利于农业可持续发展，同时也有利于社会和国家的稳定。宁波作为经济发展较快的沿海城市，理应高度关注农村土地的利用现状，发现农村土地利用的问题，结合现有法律制度予以规范，从而促进经济的可持续发展。

土地的有效利用是农业发展的基础，尤其是在我国当前区域经济依然处于从无序向有序发展的进程中时，区域土地的利用显得尤为重要。宁波经济因借助于地理优势而发展较快，但要可持续发展，农村土地的利用是一个需要格外关注的问题。对此，宁波农村土地利用在探索中也呈现出一定的趋势。

农村土地是集体所有，这种占有状态，既为农业发展提供了丰富的资源，同时也使得农民养成了一种固有的排外心理。在改革开放初期，农村土地利用方式由集体化向自主化转变，经营方式表现为家庭联产承包责任制，即包产到户，统分结合，双层经营。农民在获得开发土地自主权时充满欢喜，对未来充满希望，每家每户都将主要的精力集中在对自己承包地的经营管理上，而忽略了与外界经济形势的联系。农民从土地上获得的成果主要用于自主消费，只有家庭有多余的农产品时才会在留足口粮的基础上对外出售，这种自给自足的经营管理模式在全国大部分地区持续至今。客观上讲，利用农用地的这种方式提高了农业生产力，促进了农村经济的快速发展，提高了农民的生活水平，对整个国民经济的发展都起到促进作用，但随着我国经济建设步伐的加快，各种产业机构都面临着新的发展机遇和方式，作为保障作用的农业经济自然也面临新的选择，农村土地利用方式也必须打破传统的封闭自给自足型，逐步转变为与市场经济相结合的开放型。

宁波农村土地利用当前呈现出三种开放型的模式：农村集体土地承包给村内具有实力的农民家庭大面积种植农作物；本村农村集体土地转包给外村农民种植；农村集体土地转包给农业开发企业进行现代化的农业经营管理。这三种模式的出现对于充分发挥农村土地的利用效率具有促进作用，使得农村经济与外界经济相联系，打破农村地区自顾封闭的发展态势，利用外界经济资源高效开发农用地能提高农业产量，促进农业现代化。在农村土地承包方面，宁波市坚持“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推行土地使用权流转，发展各种形式的土地规模经营。土地承包经营权流转率和规模经营率位列浙江省前茅。到2009年6月底，全市农村土地承包经营权流转面积达92.53万亩，比2006年增长244.7%，有力地推动了农业产业结构调整，提高了农业产业化经营水平和农产品的市场竞争力，为加快现代农业建设和社会主义新农村建设起到了重要作用。在这众多开放性土地的利用中，慈溪市周巷镇湖塘新村是个典型的例子，它是第一个开展农业田园化建设和耕地集约化经营，引进了全市第一家台资农业企业，规划建设了村级农贸市场和标准厂房，积极推进农村新社区建设，使该村成为远近闻名的文明村、富裕村，为新农村建设提供了生动的样板。

农村经济的发展主要靠农业，农业的发展主要在于利用农地。传统农地利用的主要方式就是种植农业经济作物。农业经济作物类型很多，但农村以种植水稻、小麦为主，其他经济作物如大豆、花生等都是少量种植。这种长期以来的单一型农业种植方式虽然解决了农民的温饱问题，但就实现全面建设小康社会而言却是杯水车薪。随着我国经济迅速发展，产业结构不断调整，作为第一产业的农业经济也出现新的调整，由过去的单一型向多样型转变。

在长期与外来经济模式交流的过程中，宁波在农地利用上充分发挥主观能动性，总结出多种发展道路，具体体现为三种方式：第一种是农业专业户经营型，由村里主要种粮大户承包大部分土地专营种植水稻小麦等主食类农作物，雇请村民到专业化的种粮基地工作，提高了粮食的产量和村民的收入，部分农民能够在获得土地种植利益的同时外出打工，充分利用农村劳动力和农用地资源；第二种是种植经济型果树型，农用地转为发展水果产业，农村结合城市经济发展经验适时对外开办水果节，既宣传了自己的产品又吸引了消费者的眼球，一举两得；第三种是“农家乐”娱乐休闲型，这种发展模式与市场经济结合密切，将农村作为一个类似企业的模式经营，充分发挥农村的农作物优势，抓住城乡发展时机，充分发挥农村的特色，吸引外部对农村的关注，充分调动农民的积极性。这些发展类型都有各自的特色，都是宁波推动农地利用的产物。在土地多样化经营中：北仑区白峰镇小门村充分发挥地理优势和资源优势，探索出“山上建银行，平田建粮仓，沿海低田改鱼塘”的农业经济发展思路，充分利用山地优势，大力发展经济林和优质小水果。十余年来，村里先后开发了600亩速生杉木林、480亩茶叶、300亩杨梅、200亩毛竹、150亩花卉和120亩柑橘，同时还利用沿海低田开发了120亩淡水养殖基地。

农业发展自然要讲究效益和产量，改革开放之前我国大部分地区都处于达不到温饱的低经济发展水平，生产力水平低，改革开放之后大大解放生产力，实行家庭联产承包责任制，更是极大地提高了农民积极性，激活了农村潜在的生产力，再加之农业科技的发展，农业发展以提高粮食产量为目的，使得粮食产量稳步提升。进入新的历史时期，农业经济的发展不能只追求量的提高，更要注重经济效益的提升。宁波农民抓住历史发展的好时机自动适应市场经济发展的要求调整农村产业结构，创造出多样的农村经济发展模式。农村土地不再是追求粮食产量的载体，而是农村提升经济发展层次的跳板。若一味地追求土地产量，必然会陷人到对土地资源利用的恶性漩涡中去，只有理性认识农用地的价值，才能发挥它的作用。

宁波农民农用地利用由数量型走向经济型的趋势，也是农民理性认识农用地价值的体现，这样更加有利于农用地发挥它的最大优势。在土地利用从数量型转变为经济型的过程中，鄞州湾底村是一个典型例子，该村“桑果种出富裕新农村”的经验曾被中央和省、市媒体广为宣传。1998年，该村根据市场调查和本村实际，引进了果桑种植项目进行试种，第二年就获得了成功，亩收入达到了6000多元，农民尝到了种植果桑的甜头，种植面积也因此扩大，还带动了周边农民的种果桑的积极性。桑果产量上去了，靠鲜果销售远不能解决问题，他们请专家“会诊”后决定搞桑果深加工，发展循环经济，拉长产业链。该村投资2000万元从意大利、法国引进先进的设备和酿酒技术，加工成“宁波红”桑甚干红酒和优质桑果饮料，形成产、加、销一体的产业化经营体系，大大提高了产品的科技含量和附加值。近年来，他们在开发桑果加工系列产品的同时，还把嫩桑叶加工成具有药用价值的桑叶茶；把夏天整枝下来的桑叶和嫩枝条经处理供动物园作为食草动物的饲料；桑园养殖土鸡，既清除了桑园虫害，鸡粪又肥了桑园，下半年在桑园还可套种蔬菜。良性的循环，使桑园经济效益得到了最大限度的释放。旅游业是阳光产业，被世界公认为久盛的可持续产业。湾底村利用桑园和桑果产品，加上紧靠市郊的区位优势，兴办了“天宫庄园”，以桑果为媒以节搭台，推出了“郊区踏春，采桑果喝桑叶茶，品桑果酒及桑果饮料，看西江古村，吃农家饭”为主要内容的“农家乐”休闲旅游，并成功举办了四届桑果节。此外，湾底村还新增了“看梨花、赏牡丹”等为主要内容的赏花活动，吸引了大批宁波市民。

宁波农村土地利用尽管取得一系列的优异成绩，但也暴露出来很多问题，当然这些问题在当前中国农村中非常普遍。但如果我们不正视这些问题，任由其发展下去，势必造成难以估量的后果。

土地流转是农村中最为常见的现象。农村土地流转主要是土地承包经营权的流转，土地的所有权不变，利用土地主体之间发生转变。农村人口结构自进入21世纪就发生了巨大变化，农村人口素质不断提高，外出打工就业的人数不断增多，留在农村懂得种地的人口大大减少。出生在80年代以后的农村孩子都不懂得务农，或农民因外出打工获得更为丰厚的收人而直接放弃对农用地的管理，农村中出现大量荒废农用地和疏于经营管理的土地。这样对于农业经济自然是有百害而无一利，因此农村出现土地流转也就是情理之中的事情。可是农村流转土地呈现出无序的状态，具体表现为，农民们之间达成的流转协议简单且多为口头协议，土地承包权人随意将土地非法转租、私下转租等，当下因土地流转发生的纠纷案件日益增多，这些种种都对农村土地的利用造成了恶劣影响。

宁波虽处在沿海经济发展较快地区，但农村土地流转依然呈现出无序的状态。如对娜州区姜山镇计家村和蔡朗桥村两村的土地利用考察后发现，尽管两村不存在荒废的土地资源，但70%的土地流转中，都是种粮大户直接与村民协商，承包他们的土地，每年支付给村民一定的承包费用，这种承包土地的方式没有书面的协议，都是口头的，承包商直接给你钱，就表示今年会继续种你家的地，这些费用都是一次付清，村民们也乐意接受，因为村中很多村民都不会也不愿种田，他们认为与其让其荒废着，不如随意转包给别人去种。

农村土地使用具有专属性，即必须符合土地的农业利用价值，不能随意改变土地的农业使用价值而转作他用。从自然科学的角度来看，土地的形成相当不易，它不仅是一个十分漫长的自然过程，而且还需要人类持续的劳动和大量物质能量的投入来保证土地肥沃。而将土地流转为非农用地则易如反掌，一旦改变土地的专有农业属性，再要逆转为耕地，不仅要付出巨大代价，而且效果甚微。在当前物欲横流的社会，短浅的发展眼光使得土地使用权人在将其土地流转之后很少关注土地的实际利用方式，流转后的使用权人往往不按照法律法规的规定利用土地，要么改为住宅用地，要么改建为鱼塘，这种随意的利用对农用地地质的破坏具有极大影响。

宁波在当前经济发展的过程中，没有充分认识到农村土地的重要性，致使土地的使用呈现出极大的随意性，先后出现过一系列破坏农村土地的重大案件，如北仑小港街道五盟村经济合作社“以租代征”案、鄞州区塘溪镇管江村非法占用耕地案、镇海区庄市停车场非法占地案、奉化市新科精密铸造有限公司非法占地案、余姚市梁弄镇横路村经济合作社非法转让土地案、慈溪市小苗无氧铜材有限公司破坏耕地案等，这些案件不仅给农村土地的使用带来不可估量的损失，还极大地摧毁了宁波人可持续发展的理念。(www.xing528.com)

农村经济的发展中要充分发挥土地的价值，因为这不仅是国家粮食产量的保证，更是农民致富奔小康的道路，所以重视土地经营是极其重要的，可在当前被“发展”冲昏头脑的社会里，能理性看待土地经营的非常少，更多地表现为功利性，具体表现为，在农地经营时限上，没有长期的生产计划，多为短期承包；在农地经营投入上，依旧延续着“土里刨食”的旧习，没有对土地的肥力进行必要的培育，多采取“竭泽而渔”的破坏性经营方法；在农地经营方式上，要么采取传统的耕作方法，要么一哄而上都经营同类经济作物，要么不分土地的用途一味地扩大养殖业；在农地经营规模上，还依旧沿用“作坊式”的小而散的生产方式，没有把类似的资源整合起来，做大做强，形成一定的品牌。更致命的是，在当前“伪城市化”的进程中，农民都已做好“洗脚上岸”的打算，农地被大量地荒废，更多的农村青年选择进城打工，宁肯生活在城市的边缘，也不愿在农地的经营上花费更多的心思。

在农地经营上，宁波经过十几年发展，农家乐休闲旅游的数量不断增加，规模日益扩大。全市现有省级农家乐特色村6个、省级农家乐特色点9个、市级农家乐特色村18个、市级农家乐休闲旅游示范点38个。然时至今日，宁波的农家乐休闲旅游业依然处于初级阶段，存在着不少问题。具体表现为，一是规模小、分布散、特色不鲜明。宁波农家乐休闲旅游村或旅游点大多以村集体或村民的自发建设为主，大部分经营点规模较小、分布零散，开发的项目也以餐饮和观光为主，有逐渐脱离主题的趋势；二是对农地经营认识不够，持续发展能力不足。宁波不少农家乐休闲多为垂钓捕捞、花卉观赏和瓜果采摘，对农业产业的开发深度和广度不足，缺乏对农业包装开发的理念和能力，不少农家乐休闲旅游出现“一年火一次，一活一个月”的现象；三是没有整体规划，为随意性经营，农家乐休闲旅游多为未经批准许可的自行打着“农家乐”招牌的农家旅馆、农家饭店，缺乏整体规划，由于相关部门疏于管理，致使其经营具有一种极端随意性。

1999年修宪确立了依法治国的方略，它意味着社会主导行为规范的转向，即法律取代了道德的主导地位，客观规范取代了主观感性的指引。有鉴于此，农村土地利用过程中所呈现出的问题急需通过法律予以规范。

土地流转要坚持注重经济效益与符合法律法规相结合的原则。土地承包经营权在不同农业经营者之间的自由转让是土地承包经营权市场化趋势的要求。土地承包经营权的市场化，实质是市场机制在农村土地资源配置过程中逐渐发挥基础性调节作用的过程。我国《农村土地承包法》将土地承包经营的流转方式概括为转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，并对这五种主要的流转方式作了较为详细的规定。但是法律并不可能对具体的办理手续作出详尽的规定，所以在生活中有不少法律不能涉及的方面，但这并不能成为土地随意流转的理由，因此各省市应结合本省市实际情况，因地制宜制定具体的法规和规章来指导土地管理部门及时有效地监督管理土地的流转。没有法律法规作为方向标，就不能为土地有序合理流转作出保障，从而导致违法流转的现象屡禁不止。土地流转要发挥其最大经济效益，就必定要符合法律法规，所以应坚持二者的结合，不能偏废。只有这样才能保障农民在土地流转中成为土地使用的合法受益者。

土地利用要坚持注重土地资源的可持续发展与符合法律法规相结合的原则。中国作为发展中国家，在工业化、城市化快速发展过程中，耕地的建设占用仍将呈现上升趋势，而长期以来持续的耕地流失和破坏，势必严重冲击中国农业的稳定发展和农民权益保护，进而影响到经济社会的可持续发展与构建社会主义和谐社会的长远大局。要建立健全保护农村耕地的法律法规，根据耕地的性质合理利用开发土地的使用价值，因地制宜地可持续地利用土地，不能随意改变农用地的原有用途，若要改变原有土地的用途需要与相关部门协商，并且报土地管理部门批准，在结束承包期时尽可能地恢复农用地的原有状态。农用地使用期间擅自改变农用地用途者，责令能恢复者尽量恢复，对不能恢复者则进行处罚。为此，我国的《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规都对农用地的使用用途作出了保护规定。只要是对农用地进行经营管理，都要按照法律的规定正确行使权利承担相应的义务。农用地利用的规范化要求法律法规为土地资源的可持续发展提供政策支持和法律保障，二者亦不可偏废，只有这样才能为子孙后代留下丰富的土地资源。

土地经营要坚持注重经营的社会效益、经济效益与符合法律法规相结合的原则。在市场经济条件下，农业土地经营规模的扩大一般是随着工业化和城市化的进展而出现的。这是因为，工业化和城市化为农民扩大土地经营规模提供了经济动力，又为扩大经营规模创造了条件。土地经营规模扩大已是必然趋势，但其中存在的问题却不能忽视。土地经营的经济效益的规范化主要体现在通过科技等合法方式提高农用地亩产量，从而科学地提高经济效益，使农用地获得预期的价值。土地社会效益的规范化主要体现在注重土地资源的合理开发，就其农产品的产出而作出的定价应符合市场经济规律，注重社会经济的稳定，且遵守国家关于竞争的相关法律进行良性竞争。土地经营的规范化同样要求法律法规为实现土地经营的经济效益和社会效益提供支持和保障，二者亦是不可偏废，只有这样才能为稳定的发展提供基础和支持。

“地者，万物之本原，诸生之根苑也。”土地流转、使用和经营是涉及农村土地保护和可持续发展的三大环节，在这些环节中都有利益与法律的博弈，我们要兼顾利益和律法的双重要求，力求土地资源的可持续利用，为保护粮食安全和社会的全面发展提供有力保障。宁波作为一个经济和法律都呈现出良好发展势头的城市，理所当然应在农村土地利用过程中承担起重要的责任。

（石绍斌宁波大学法学院教师朱小琪宁波大学法学院学生）

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[2]刘彦随，郑伟元.中国土地可持续利用论.科学出版社，2008.191

[3]靳相木.中国乡村地权变迁的法经济学研究.中国社会科学出版社，2005.173

[4]刘彦随，郑伟元.中国土地可持续利用论.科学出版社，2008.191

[5]毕宝德主编.土地经济学.中国人民大学出版社，2005.107