张兆松 孔素静
社会公平正义是人类社会共同的向往和追求，是社会主义法治的价值追求。司法是保护公民权利、实现社会正义的最后屏障。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权，要防止其滥用权力，就必须对司法权进行有效的监督制约。
当司法权没有受到足够的监督制约时，司法腐败便会成为必然趋势。近年来，在法院系统，重庆、海南、广东、云南、辽宁等10个高级法院的院长、副院长，一批中级法院院长先后因涉嫌腐败被处刑罚。2005至2006年，安徽省阜阳市前后三任中级法院院长同时被起诉，103名法官和相关人员涉案，引起国内外司法界强烈震荡。2010年1月，最高人民法院前副院长黄松有，因贪污、受贿罪被判处无期徒刑，黄松有成为新中国成立以来司法系统因涉嫌贪腐而落马的最高级别官员。
在检察系统，2005年，江西省人民检察院原检察长丁鑫发因受贿、挪用公款被判处有期徒刑17年。2007年，天津市人民检察院原检察长李宝金因受贿罪和挪用公款罪被判处死刑，缓期两年执行。2010年，最高人民法院和最高人民检察院的工作报告反对票分别达479票和411票，是所有报告中反对票最多的，这在一定程度上表达了人民代表对“两高”的不满。近十年来，司法的公信力不断降低，司法的权威性受到严重损害。
2008年II月，中央政法委员会提出的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，已经由中央政治局会议原则同意下发贯彻执行。按照党中央要求，新一轮的司法改革要以加强权力监督制约为重点。人大作为我国的权力机关，对由其产生的国家司法机关（人民法院和人民检察院）的监督是其宪法地位的一项重要权力。人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公正司法的客观需要。人大监督司法权的实质，是按照宪法和法律赋予的职权，对国家司法权进行制约，以保证司法机关按照人民的意志和需要运转。
国家权力机关的监督是各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施，通过法定程序，对由它产生的国家机关实施法律的监督。在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督，但人大监督不同于党的纪检监督、政府的行政监督、司法机关的法律监督、政协的民主监督，它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督。人大监督的特点表现在：
人大及其常委会的监督，既体现了广大人民通过人大及其常委会行使国家权力，管理国家事务；同时，又体现了国家权力意志具有法律赋予的权威性。人民代表大会是我国的权力机关，在“议行合一”的政治体制下，行政权、司法权都来自于人民代表大会。人大作为最高国家权力机关，其监督权直接来源于宪法。人大法律监督所依据的是具有最高法律效力的国家根本大法，而在行政监督和司法监督中，行政机关和司法机关所依据的可以是宪法，但更多的是依据法律、法规行使监督权。在法律效力上，后者位居宪法之下，其权威性是无法与人大监督相比的。人大监督代表的是国家意志、人民意志，体现的是我国国体和政体的本质与内容。
人大的法律监督，从对象上，包括立法、司法、行政机关；从客体上，包括了三机关的人事、财政、立法、执法活动。在我国，没有任何其他机关能够像人大一样同时拥有监督全部国家机关重要活动的权力。人大作为国家权力机关，不仅制定法律，而且还要产生执法的国家机关；不仅监督法律的实施，而且监督执法机关的工作；不仅决定国家或地方社会生活中的各种重大问题，而且通过监督来保证其决定的贯彻落实。正是在这种广泛的全面的最具有普遍性的监控之下，人民代表大会将国家和社会生活的重要方面、重要领域全部纳入其监督的范围之中，其能力所及范围是其他监督形式难以达到的。
在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督。但只有人大及其常委会的监督，是代表国家和人民的具有最高法律效力的监督。我国国家权力是统一的，不可分割的。从表面看，我国国家权力分为立法权、行政权、审判权、检察权和军事权，但是这些权力只是分工而并非分立，它们都属于国家权力机关即人民代表大会。国家机关的监督包括了国家权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督（检察机关的监督和审判机关的监督）。人大监督同其他国家监督形式之间不是平行关系，而是授权与被授权的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责，并接受它的监督和制约。人大通过法律来规定行政监督、司法监督的范围、形式等内容，并对行政监督和司法监督系统执行宪法、法律授权的情况进行监督。行政监督和司法监督对被监督者的监督和处理，被监督者如果不服可以提出申诉，直至终审裁决。权力机关对被监督者及其事项所做出的决定、决议，被监督者必须执行。因而，人大监督是最高层次的国家监督形式。
人大的监督权侧重于对被监督对象起威慑、督促、指导作用，主要通过间接手段来达到监督目的，一般不直接去纠正、处理违法行为。人大监督的间接性主要表现在以下监督形式上：评介性，人大在听取“一府两院”的工作报告，或对它们进行质询时，通常只发表一些评介性意见，从而为“一府两院”修正错误提供“参数”；通告性，通告有关机关其行为违反了法律，警告它们不要再干下去；批评性，对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为；督促性，要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。人大对司法机关监督时，这种间接性更加突出。人大对那些即使明显违法的判决裁定，也不能直接宣布其无效，而只能督促司法机关依法办案，纠正错误，或者对它们提出质询。提出质询，也是为了进一步施加压力，促使司法机关纠正错误。人大最严厉的监督方式是罢免或撤职，而罢免或撤职都仅仅是促使司法机关依法办案的手段。
十届全国人大以来，国家权力机关对司法机关的监督有所加强。除一年一度审议“两高”工作报告以外，从2004年起，全国人大常委会每年都听取“两高”的专项工作报告。2006年8月27日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）由十届人大常委会第23次会议通过。按照《监督法》的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有听取和审查司法机关的专题工作报告，审查和检查法律法规的实施情况，规范性文件的备案审查，询问与质询，特定问题的调查，审议和决定撤职权等。
在地方上，近几年来，地方权力机关一直积极探索对司法机关监督的其他形式。据统计，共有51个省级权力机关或市级权力机关制定了监督工作条例，其中有的省市人大或人大常委会专门制定了对人民法院、人民检察院的监督条例。在这些条例中，确立了一些各具特色的权力机关对司法机关的监督形式。如执法检查和执法责任制、送发法律监督书、错案追究制度、述职评议、个案监督制度等。
尽管人大对司法权的监督有所加强，但总体而言，人大对司法权的监督仍不尽如人意。目前，人大监督的缺陷主要表现在：
1990年10月起草的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（修改稿）》有6章89条。1997年11月，在七易其稿之后出炉的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（试拟稿）》有10章116条。2002年8月，首次提请审议的《监督法（草案）》也有7章73条。但由于在审议中对一些重要问题争议较大，2006年6月，提请三审的《监督法（草案）》仅剩下9章48条。由于条文过少，许多应当规定的监督条款没有规定，如在“询问和质询”及“特定问题调查”一章中对基本的质询权行使的范围和特定问题范围都没有列举规定，又如监督程序条款过于简单、粗疏，导致监督权的启动非常困难。
现行宪法实施以来，人大及其常委会的一些监督权长期处在“休眠”状态。如“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”，它比一般监督更具有针对性和刚性，但至今为止，全国人大常委会没有提出过一例质询案。在地方各级人大会议中，全国每年质询案不超过30起，30年来80%以上的地方各级人大及其常委会没有产生过一起质询案（特别是针对司法机关的质询案至今没有一件）。这与我国2000多个各级人大、350万名各级人大代表的数量相比，显然是很不协调的。又如特定问题调查，是国家权力机关行使监督权的一种重要措施。但是，在实践中，自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。有的同志认为：“这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权，而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。”这种观点是难以成立的。应该说，我国曾多次出现需要人大及其常委会组织特定问题调查委员会的情形，特别是改革开放以来，这种情形更是多次出现，法律界人士也曾呼吁全国人大对某些事件组成特定问题调查委员会，[2]但全国人大常委会从未作出过积极回应。
《监督法》没有专章规定法律责任。从监督的视角看，如果司法机关的工作报告没有被人大通过，[3]司法机关必须承担相应的法律责任，但现行法律对司法机关的责任的性质、责任的具体内涵以及具体承担责任的司法人员的范围等都没有规定。人大质询权是一种具有强制性的监督方式，质询案一般是因重大而又存疑的问题提起的，人大提出质询后，被质询人负有在法定期限内作出答复的义务，如果代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意，质询案的答复表决没有获得通过，除了再作答复之外，受质询机关的主要责任人应当承担被罢免、撤职等法律后果。但《监督法》没有对质询的法律后果作出规定，这就削弱了质询的强制性和法律效力。特定问题调查也存在类似的问题。
关于人大的个案监督问题，我国理论和实践中长期存在争论。全国人大及其常委会对个案监督的认识也有个变化的过程。1989年第七届全国人大常委会工作报告指出：“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”从以上表述可以看到，权力机关原则上是不赞成个案监督的。
到了90年代，全国人大常委会有关领导的讲话中，逐渐对个案监督加以肯定，而之所以会有这样的变化，重要原因之一是：从第八届全国人大开始，每年全国人大开会时，代表们对高法、高检工作报告的赞成票逐年降低，到第九届人大一次会议的时候，最高法院工作报告获2/3赞成票，而最高检察院工作报告赞成票刚过1/2。1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的决定》的议案。但“两高”对“个案监督”表达了强烈的不同意见，该议案经1999年8月和10月由人大常委会进行两次审议后，司法监督的草案最终被搁置。这也是全国人大常委会根据《立法法》的规定，第一次将一个法律议案变成废案。[4]2004年8月，十届全国人大常委会审议的《监督法（草案）》第58条第2款曾规定：“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为，必要时可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定，将有关案件交审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。”该草案对个案监督作出了肯定性的规定。但在审议中，对此争议仍然很大。所以，监督法草案三次审议稿中删去了关于个案监督的规定，2006年8月通过的《监督法》文本中，也再没有出现个案监督的内容。
笔者认为，《监督法》没有规定个案监督并不意味着国家权力机关完全否定个案监督，根据《监督法》的规定也难以得出个案监督是违法的结论，立法机关否定的是背离人大监督特点的个案监督方式。国家权力机关对司法权的监督完全可以从个案入手，一概否定人大监督可以涉及具体案件，既不符合人大监督的原理，也不符合监督实际。如果说人大及其常委会只能立足于更高层次的全局性的监督或只能进行抽象的、宏观的、形式上的监督，而不能涉及具体案件，一旦涉及具体案件就是干涉司法权，就影响司法独立，这恰恰是对人大监督的误解。司法独立应以严密的司法监督制约机制为前提。没有监督制约的司法权，只会让独立成为腐败和徇私枉法的借口。司法机关的基本活动方式是办理案件，因此，人大及其常委会只有加强案件监督，才能从根本上加强对司法机关的监督。
各级人大常委会要肩负起神圣的监督职责，就要严格按照《监督法》规定的监督方式对司法机关办理的案件进行监督。根据《监督法》的规定，人大对司法机关的监督方式包括向人大作工作报告、向人大常委会作专项工作报告、执法检查、对司法机关规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等。在这些监督方式中，除向人大作工作报告一般不会涉及具体案件外，其他监督方式都有可能涉及具体案件。尤其是执法检查、询问和质询、特定问题调查、撤职等监督方式，一般都会涉及具体案件。如人大常委会撤销人民法院副院长、审判委员会委员、审判员职务，就会涉及该审判人员徇私枉法、滥用职权等问题，而这类问题大多与办理具体案件有关。要办好撤职案，就必须查清涉案事实，发现冤假错案的，除撤销相关审判人员职务外，理当督促审判机关依法纠正冤假错案。即便对司法机关司法解释的备案审查，也有可能基于个案而提起。一旦全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会，经审查认为司法解释同法律规定相抵触，要求司法机关予以修改或者废止，司法机关据此修改或废止相关司法解释的，基于原司法解释对个案作出的处理应当予以纠正。
当然，人大的监督是间接的，不能直接对司法机关的决定发号施令，即便发现某个案件确属错案，人大也不宜采取作决定的方式要求司法机关纠正，更不能代替其直接予以纠正，人大只能通过监督程序，启动司法机关的自我纠错机制。这样做既确保了司法机关依法独立行使司法权，又能达到人大监督的目的。总之，国家权力机关只有把各种法定的监督手段与具体个案相结合，才能充分发挥监督优势，增强监督“刚性”，确保司法监督工作取得实效。
长期以来，人大及其常委会对司法权的监督地位、监督功能发挥得不够。如果人大对司法的监督权长期处于虚置状态，必将严重损害宪法的权威性。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对司法权的实际监督水平，笔者认为，应从以下几个方面完善人大监督制度：
我国是一个有着几千年封建传统、崇尚“和文化”的国家，对质询、特定问题调查、撤职罢免等民主手段和监督方式缺乏足够的认识和充分的实践基础。不少人大代表、常委会组成人员总觉得动用人大监督权就是和司法机关作对，所以心存顾虑不想用、不敢用。这就需要不断提高人大代表、常委会组成人员的认识，树立不监督就是失职的理念。权力机关充分行使监督权，不仅符合宪法精神，而且有利于树立人大监督的权威，加强人大监督的力度，促使司法机关公正司法。
我国法律赋予人大及其常委会对司法机关监督职权的内容和范围是广泛的。国家权力机关行使监督权，除了听取报告、进行执法检查等方式外，还要充分运用质询权、专门问题调查权、撤销权、罢免权等，对司法机关和司法人员实施刚性监督。只有恰当地、准确地运用法律手段实施监督，才能变虚监督为实监督，变软监督为硬监督，取得最佳监督效果。笔者期待，在未来人大及其常委会的监督实践中，能够打破目前的局面甚至出现更多的对司法机关的质询案和特定问题调查。
进一步加强人大对司法的监督力度，增强监督“刚性”，务求监督实效，是广大民众的强烈呼声。人大的监督曾被称为“橡皮图章”，是因为监督没有落到实处。质询权、特定问题调查权、撤职权等刚性监督手段的充分使用，有利于从制度上维护和保障人大及其常委会行使国家监督权，实现人大监督权从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变。
关于是否要建立专门的人大监督机构，80年代以来就存在争议。有的同志认为，在国家权力机关，“试图通过设立一个专门的监督机构来承担法律监督和工作监督的所有职能的方案有其难以克服的缺陷”。笔者认为，为了加强人大监督，有必要在人大常委会下设立专门的监督机构，配备专门的监督人员。(www.xing528.com)
人大的职权包括立法权、决定权、任免权、监督权。从国家宪政的角度讲，这四权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，这体现了人民对国家权力的规范和制约。人大及其常委会监督权的实现，离不开立法权、决定权和任免权的行使；而其他三权的实现则常常以行使监督权作为前提和条件。2008年3月8日，在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国向大会作工作报告时宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。随着我国法律体系的基本形成，国家权力机关的工作重点将由立法为主转向以监督为主。人大监督是一项法律性、政策性很强的工作，尤其是对司法权的监督。人大监督改革的基本思路是使监督专门化、专业化。设立专门的监督机构和监督人员，并通过立法给予它适当的地位、权力、职责范围，这样既能统一规范人大监督的目的，同时又可以避免名义上是人大常委会集体监督，而实际上又不能监督到位的矛盾现状。把人大监督通过监督机构的法定化、制度化，把监督的启动权赋予真正懂法律、精监督的专业人员来进行，并授予一定的司法性调查权和处理权，是解决我国长期以来人大监督不力的重要途径之一。
人大监督权的有效行使，都离不开法律规范的进一步完善。我国宪法特别是《监督法》对人大常委会的监督作了专门规定，但从总体上看，这些监督权的具体落实还缺乏明确的、可操作的规定。因此，规范人大监督行为需要严密的制度设计。
1.修订宪法，解决法律冲突。我国1982年宪法第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这表明，1982年宪法明确质询对象，仅限于国务院及各部委。1987年，《全国人大常委会议事规则》将“两高”纳入常委会质询的范围内，1992年，《代表法》颁布，全国人大代表质询的对象从“国务院及其各部门”延伸到了“两高”。《地方组织法》第28条、《监督法》第35条都规定有权主体可以提出对“两院”的质询案。因此，有必要修订宪法中有关质询对象范围的规定，将质询范围扩大到最高人民法院和最高人民检察院，使宪法和有关法律对质询制度的规定协调一致。
2.明确质询权行使的范围。从我国《监督法》第35条规定看，除了对提出质询案的主体、提起质询案的人数以及必须以书面形式提出质询案外，其他方面并无特别的限制。但由于《监督法》对质询权行使的范围没有具体规定，导致在实践中被人为地提高质询案的条件。这种做法是违背《监督法》立法精神的。依法行使质询权是保障司法机关公正司法的客观需要。审判、检察工作中的重大失误问题和国家司法工作人员失职、渎职、徇私枉法问题，常务委员会在执法检查或者调研中发现的突出问题和人民群众反映强烈的其他司法不公等问题，都可以成为人大常委会质询的对象。
3.明确特定问题范围，扩大提议组织特定问题调查委员会的主体。鉴于对特定问题的范围原则性过强的缺陷，建议通过概括加列举的方式，对特定问题的范围作出较为具体的规定。同时，扩大提议组织特定问题调查委员会的主体，即修改人大议事规则，减少代表联名的人数要求，将“十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定”修改为“五分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定”。对启动特定问题调查的要求也不仅限于“人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题”。同时，可增加规定：人大代表或者国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，认为应当组成特定问题调查委员会的，可以向县级以上人大常委会书面提出建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。
4.增设被监督者的法律责任。“有监督、有责任，就应有责任追究。”《监督法》没有规定被监督者的法律责任是该法的主要缺陷之一。各地在制定《监督法》实施细则时，应当注意增加被监督者的法律责任的内容。[5]
没有程序，就没有真正的法治可言；没有具体程序的保障，任何监督制度都不可能落实。
有学者曾对《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》一书中所载的议事规则粗略作了统计：《英国平民院议事规则》21章146条约4.5万字；《英国贵族院议事规则》18章84条约1.2万字；《法国国民议院议事规则》41章164条约4万字；《法国参议院议事规则》19章110条约3万字；《美国众议院议事规则》28章119条约8万字；《美国参议院议事规则》43条约3.5万字；《德国联邦议院议事规则》12章128条约2.5万字；《德国联邦参议院议事规则》4章49条约8千字；《意大利代表议院议事规则》36章154条约3.2万字；《日本众议院议事规则》21章258条约2万字。这些规则，涉及议事主体、议事原则、议事方式、方法、步骤、时限以及议事过程、议事结果，此外还包括纪律、惩戒等方方面面。而我国现行的监督程序条款相对过于简单、粗疏。《全国人民代表大会议事规则》只有54条6000多字。经2009年4月24日十一届全国人大常委会第8次会议修改的《全国人大常委会议事规则》，则只有36条3000多字。又如在我国《监督法》中，委员长会议和主任会议的地位至关重要，提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，都需要委员长会议或主任会议提出，或需要其审议等。这就要求委员长会议或主任会议有明确的议事规则和程序。只有规定严密的程序，才能使各级人大常委会充分行使监督权，同时又能有效防范监督权的滥用。
（张兆松宁波大学法学院教授孔素静宁波大学法学院法律硕士）
[1]王其江.新一轮司法体制改革指向.瞭望，2009（1）：30～31
[2]蔡定剑.中国人大制度.社会科学文献出版社，1992.305
[3]杨景宇主编.监督法辅导讲座.中国民主法制出版社，2006.172～173
[4]卞建林，姜涛.个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向.政法论坛，2002（3）
[5]韩大元主编.中国检察制度宪法基础研究.中国检察出版社，2007.79
[6]李鹏.立法与监督：李鹏人大日记（下卷）.新华出版社，2006.487
[7]林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建.中国社会科学出版社，2004.335-336
[8]蔡定剑主编.监督与司法公正——研究与案例报告.法律出版社，2005.70
[9]王成栋.人大议事规则更需规则.htlp:〃www.chinapublaw.com/display.php?newsld=76,2010-9-21
注释
[1]本文是国家社会科学基金项目《中国检察权制约机制研究》（项目编号：07BFX018）的阶段性研究成果。
[2]如2003年5月孙志刚案发生后，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。
[3]如2001年2月，辽宁省沈阳市十二届人大四次会议上，该市中级法院2000年的工作报告未被通过。在出席闭幕会议的474名代表中，只有218人对报告投了赞成票.反对的162人，弃权82人，未按表决器的12人，赞成票没有超过半数。法院工作报告未获人大通过，这在我国各级人大会议的历史上还是第一次，是中国民主政治的标志性事件。
[4]《立法法》第39条规定："列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。”
[5]2010年3月颁布的《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》专门设立了“责任追究”专章，弥补了《监督法》在这方面的缺陷，这一补充立法值得肯定。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
