浙江省转型期城市化进程中征地拆迁引发矛盾冲突的机制研究

谢国光

中国的改革发展正处在关键时期，这既是一个“黄金发展期”，也是一个“矛盾凸显期”。改革的不断深化必然涉及利益关系的调整，不同的人、不同的群体在享受改革发展成果方面有所不同是难免的。根据国家有关部门公布的资料，最近十年来发生的群体性突发事件在迅速增加。全国范围的群体性事件1993年共8709宗，此后几年几乎一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年60000宗，2004年74000宗，2005年84000宗，2006年达到90000宗，其中以工人和农民为主体的维权性事件约占了全部社会群体性突发事件的75%以上。2005年全国农村共发生群体性事件30300多起。其中因土地引起的群体性突发事件约19700起，占全部农村群体性事件的65%以上。

2008年下半年以来，随着美国次贷危机负面影响不断加深，所引发的全球金融危机已向实体经济蔓延。而浙江作为一个加工型、外向型和以中小企业为主体的省份，由于长期以来形成的经济结构、体制机制等特点，在许多领域感知更为灵敏，所受影响也首当其冲。这次经济危机不仅使浙江经济运行中突发性、偶发性和不稳定性因素明显增多，而且这种影响还会嵌入到社会的方方面面，对原有的社会关系、社会结构和社会矛盾都可能产生各种潜移默化的影响。现在，弃地打工的农民纷纷回乡承包土地，一些自行流转承包地的农户主张收回土地、提高转包费或要求经济补偿，在二轮土地承包中未能分得土地和被强行收回土地的农民也急于要地，甚至强占、强种土地，加之有些农村基层组织存在土地发包、流转不规范，管理不严，应对能力不强等问题，造成当前农村土地资源纠纷在数量和类型上都逐渐增多，且涉及面广、处理难度大。

改革开放三十年的历史经验告诉我们，解决日益俱增的社会矛盾和问题，根本上要依靠改革和发展；而改革和发展又需要维护稳定。只有维护社会稳定，才能不断深化改革、加快发展，也才能为解决改革发展进程中出现的各种矛盾和问题创造有利条件。因此，正确认识和处理社会矛盾，及时洞察社会各领域引发社会不稳定的潜在因素，积极采取措施防患于未然，是一个值得引起高度重视的议题。能否理顺征地拆迁中的各种利益关系，维护老百姓的切身利益，直接关系到浙江经济和社会的持续健康发展。

追求利益是人类最一般，也是最基础的心理特征和行为规律。拆迁中牵涉的主体行为无一例外是受利益的驱动。征地拆迁中涉及的利益相关者有：政府、被征地/拆迁者、村委会集体和开发商等。

拆迁是政府经营土地过程中的必要环节。政府介入拆迁，是为了更有效地完成土地的整理工作，体现政府部门良好的工作效率，为企业及时投产提供优质的服务。但是，当政府有关部门和工作人员具体介入到拆迁的全过程，发现其巨大的盈利空间时，这只“有形的手”是无论如何也不会主动退出这个利益角逐场的。更严重的是，政府还会“手持刀子”与其他利益主体同场竞技，其结果自然是政府获取了垄断性的利益。一般而言，政府主要利用财政支出提供公共产品，这就需要充足的财政收入保障。由于建设用地的获得成本很低，激励了用地单位的多占和超占行为，由于农地转用的低成本和高收益，导致城市建城区超常扩张。各个地方都通过县改市、县改区、建新城、建新区等行政区划调整的办法，扩大城市规模。城市建设征地拆迁的土地收入是各级地方政府财政收入的重要来源。许多地方的城市经营都把重心放在土地上，经营土地在相当程度上成了经营城市的代名词，有些地方领导人甚至认为“城市经营就是经营土地”，从经营土地中可以获得可观的财政收入。地方政府以土地管理者的身份动用土地征收权，以低价征收农民集体土地，并将其变为国有土地，而后以国有土地所有者的身份高价出让，从中获取土地增值收益，充实地方财政。

开发商是以赢利最大化为目标的市场经济主体，房地产商取得土地的花费，主要包括土地出让金、土地补偿费（包括动迁、安置和补偿费用等）和其他与土地有关的费用。这是房地产开发成本的最重要组成部分，大约占总成本的50%以上，售价越高、地段越好的地区，土地费用占成本的比重就越大。城市建设征地和拆迁中灰色地带（巨大寻租市场）的存在，是他们创造利润的一个重要基础。因此，在城市建设征地拆迁中，开发商会尽量寻求以更低的成本获得土地。另外，在一级市场获得的土地经过基础设施配套后，价格会上涨，在房地产的二级市场的售价往往比一级市场的购买价高出很多。

从某程度而言，被征地拆迁群体是社会弱势群体，群体的利益、社会弱势群体的利益是包含在社会利益的范畴里的。作为理性的经济人，他们心中早已打起了“成本一收益”的算盘，对于大多数拆迁户而言，拆迁不但意味着原有生活方式的改变，更意味着利益的实际受损。而他们又往往是社会的弱势群体，经济状况和社会层次都较差，与政府的谈判和对话能力尤为低下。

农民集体在征地过程中处于被动、从属的地位。他们是国家土地征用权的承受者，缺乏与政府抗衡的能力，在卖与不卖问题上没有选择权，土地征用补偿的高低也由政府说了算。对于农民集体而言，其追求被征土地利益的唯一方式是迎合征地或采取抵制的态度。迎合时接受政府提出征地补偿，抵制时则通过讨价还价要求比之前更高的补偿费，以期分享土地用途转换而产生的巨额收益。农村基层干部作为农民集体的代理人代为管理农民土地征地收益，然后再在该集体内部进行二次分配。农民集体的代表——农村基层干部因其双重身份而成为一个相对独立的利益群体。在负责土地补偿费的分配时，存在为追求其利益最大化，而借农地产权界定不清之便攫取农民个体财产权利的运作空间。

在征地拆迁中，地方政府、开发商、村委会集体、被征地/拆迁人都处于直接的利益博弈之中。如表1所示，对各个利益主体而言，它们都有各自的利益取向，而围绕着这些利益和损失，在征地拆迁过程中就显现出许多矛盾和冲突。这些矛盾主要表现在利益补偿、决策参与、征地拆迁措施等方面。

表1 主要利益相关者的利益一损失对比分析表

长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想，不论立法者还是执法者，都忽视了对被拆迁人利益的保护。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）比1991年的《城市房屋拆迁管理条例》更体现出对被拆迁人利益的合法保护，地方政府正是利用现行土地管理法不承认农村集体土地所有者享有平等的经济权益的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。这里，就出现了补偿不合理，它通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说，在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需，只有被拆迁人遭受了净亏损，纠纷也就在所难免。

2009年1月1日开始，浙江省开始实行最新征地补偿最低保护标准。根据规定，实行征地区片综合价补偿的，征收耕地的区片综合价不低于3万元/亩；实行统一年产值倍数法补偿的，征收耕地的统一年产值不低于1800元/亩，补偿倍数不低于16倍，补偿标准不低于2.88万元/亩。全省征地补偿最低保护标准由土地补偿费和安置补助费组成，不含青苗补偿费和地上附着物补偿费。尽管这与原来的标准相比有了较大幅度的提高，不过与农村居民的预期仍然存在差距。然而，这种心理的差距，却成为被征地群体对地方政府等利益相关者不满的重要原因之一。这种心理差距的产生，一方面是因为被征地者作为一个“经济人”，他们必须考虑到失去土地后的生存成本，于是往往会对土地补偿价格抱有较高的预期。另一方面是土地/房屋的初次交易和二次交易之间存在的巨大利润空间。地方政府通常以较低的价格从农民手中获得集体所有土地后，再以国有土地的形式高价出让，其间会产成高额的土地增值，这样的“剪刀差”为政府获得极其丰厚的土地出让收入。这也导致了被征地/拆迁户倾向提出更高的利益诉求。

在现有的拆迁条例中，并没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中，拆迁人往往采取先人为主的办法，先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估，分户出具评估报告，以此为依据，使用各种手段要求被拆迁人接受。征地拆迁管理工作的规范性、透明度不够，征地拆迁规划没有充分听取被征地拆迁人的意见，在规划审批前没能以适当形式予以公示，群众的知情权未得到充分尊重。在调查中，我们发现，地方政府为了顺利完成征地/拆迁任务，利用信息不对称的方式“忽悠”农民，以骗取他们的签名，实现“形式”的合法性。

事实上，被征地拆迁群众很难真正参与到拆迁决策、政策制定、建章立制到工作落实的全过程，征地拆迁群众的知情权、参与权和监督权难以保证。在征地拆迁工作中，政府不仅是最大范围内的公共利益的唯一代表者，还是包括公共利益在内的各种社会不同群体或阶层的意志和利益主体之间的协调者和仲裁者，还拥有处于绝对优势地位的公共权力主体之间的协调者和仲裁者，同时还拥有处于绝对优势地位的公共权力。作为当事人的广大被征地农民无法以平等的身份公正地参与到征地拆迁安置政策的制定、实施过程中去，而被动地加入征地拆迁活动，这无形中又纵容了政府的权力无限膨胀。

正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是，在征地拆迁工作中，有的地方工作方法刚性化，如在拆迁之前不进行必要的公示，就随意在房子上写上很大的“拆”字，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，严重影响被拆迁者的正常生活；有的工作人员把暂时想不通的拆迁户称为“刁民”;把确有困难的群众称为“钉子户”。不过以上这些做法，近年来发生率在不断减少。

特别值得注意的是，有些地方政府把拆迁工作交给所谓的“拆迁公司”，而不再直接与被征地/拆迁者接触。由于“拆迁公司”完全采取商业化的运作，加上工作人员素质参差不齐，在实际的拆迁过程中容易与群众产生矛盾和冲突。我们在宁波的调查中，从部分群众那里得知，一些地方政府甚至将所谓的“钉子户”直接委托一些不务正业的社会人员来处理，由于这些人来势凶猛，当事人不敢强行反抗，群众也不敢阻止。2009年以来，台州市路桥区、温州市瓯北镇等地都先后发生了暴力强征的局部群体性事件。

由于自利性的驱使，各级地方政府都在大规模的城市建设中拓展自身的利益诉求，通过经营城市，地方政府实际上逐渐成为“赢利型政府”。政府征用土地，实现了政府的目标，促进了公共利益，政府获得了一定的财政收入。这种潜在收益的大量存在，使政府对征用权的使用存在着极大偏好。征地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造的主要资金来源。

政府作为一级土地市场的垄断者，为了实现自身利益，利用手中的行政权力为自己谋取利益，一些地方政府与开发商“合作”，共同分享开发的好处，开发商通过房地产开发获得的高额利润则成为政府和寻租者的租金。一些地方政府官员借着“经营城市”的幌子，暗地里进行权钱交易。在房屋拆迁过程中一些行政权力已经被开发商“买断”，开发商的利益与某些官员个人利益合二为一。部分地区在开发商的贿赂下，地方政府帮助其进行土地出让、房屋估价、项目规划、安置补偿等。有的地方政府还对房地产开发商进行“设租”，迫使开发商为保证自己的利益而不得不向政府“寻租”。

也就是说，在利益的驱动下，某些地方政府不是主要站在农民的角度给农民一个公道合理的补偿，也不是处于公正裁决的位置，却是为了在这一过程中用尽各种策略，让被拆迁/征地户屈服，从而能够分享征地拆迁所带来的好处。为了实现这一目的，某些地方政府充分利用自己的权力和资源，掌控了从政策的制定到征地拆迁工作的具体实施的整个拆迁过程。

目前，我国土地不能交易，最终导致土地产权的拥有者（农民或被拆迁人）在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈判。在征地过程中，村委会成为集体利益的代言人和维护者。在被调查地的征地拆迁过程中，村委会的相关负责人都是受镇政府统一领导、统一调度的，在具体工作中直接与农民协商谈判，积极做村民的思想工作，成为镇政府的代言人。在补偿费用的分配上，农村集体经济组织实际上是村干部起着决定性作用，被安置的农户的个人利益往往得不到保证。如果村干部得不到足够报酬，他们既不会成为称职的代理人，又不会成为称职的当家人，而仅仅是一些图谋个人私利的“撞钟者”，他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处。在农村的征地过程中，农民个体的利益是分散的，村干部往往无法从村民那里得到足够的报酬允诺，而与开发商和乡镇相比较，后者的利益预期明显要高得多，因此，他们往往很少能够真正从农民的角度考虑。

与村干部相似，城市社区居委会干部也处于双重角色之中。他们在工作中无法获得足以产生动力的正当经济报酬，但可以从其职位上获取其他不正当的灰色收入，而且当与居民产生冲突时，社区干部还可得到街道政府的庇护，因此他们自愿充当上级政府的代理人。在实际的运作中，他们一方面受到来自上级的行政管理；另一方面是来自社区居民的舆论监督，此外还要算计自身利益，处境较为尴尬。

如前所述，在现行的征地拆迁居民安置过程中，我们经常看到的是整个征地拆迁的过程几乎都由政府垄断，被征地拆迁居民只是被动地接受政府制定的一系列安置措施，其所获得的安置补偿费也是依据政府制定的安置标准来计算的，政府在整个征地拆迁安置过程中始终具有两种身份，既充当“运动员”又充当“裁判员”，这对于被征地拆迁居民保护自己的合法权益来说是非常不利的。

政府职能部门没有给私权一点博弈的空间，除了群众上访寻求权力维护的一个渠道外，尚未建立起多层面的维权机制，处于弱势的征地拆迁户缺乏维护自身合法权益的有效途径。安置各方并不能在同一个平台上进行对话，更不用说如何进行协商沟通、互动合作了，因此在长期的征地拆迁中存在着许多问题难以得到彻底的解决。

根据对浙江省2002年受理反映征地问题的1862件（次）来信来访分析，群众意见主要集中在：一是反映征地补偿标准偏低的773件（次），占58.5%；二是反映征地补偿费分配不合理的190件（次），占14.4%；三是反映征地程序不合法的168件（次），占12.7%；四是征地拆迁补偿与纠纷的162件（次），占12.3%；其他28件（次），占2.1%。然而，被征地拆迁居民在安置工作中，作为一个利益群体，虽然人数众多，由于其自身的文化素质不高，公民意识不强，使得这个利益群体的谈判力量较弱，在农村征地拆迁中处于不利的地位。虽然近年来，随着互联网的普及，信息透明度越来越高，被征地/拆迁群体的维权路径有一定的拓展，但是更多地还是呈现情绪化，甚至夸大事实，处于“散兵游勇”阶段。组织资源的匮乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排缺乏“话语权”。

在以往的征地拆迁中，有些地方政府的领导为谋取政绩，大造“形象工程”、“政绩工程”，造成了征地拆迁规划不合理，安置补偿不到位，征地拆迁管理工作的规范性、透明度不够。一些地方政府片面强调加快城市建设，忽视了征地拆迁当事人利益的保护。征地拆迁主管部门面对征地拆迁当事人的申诉和上访，不想管、不敢管、不会管，或冷、硬、推、拖，或不闻不问，或敷衍塞责，或处置不当，或将矛盾层层上交，导致重复上访、越级上访不断增多。

因征地拆迁纠纷问题长期得不到公正、合理解决，部分被拆迁人对征地拆迁主管部门失去信任，往往迁怒于政府，静坐示威，围堵党政机关，严重影响了党和政府在人民群众中的形象。同时，大量拆迁纠纷的存在，还直接影响到投资者对政府的信任度，影响到投资环境。

此外，在坊间百姓中不断流传的有关政府和开发商合谋，行政权力的滥用，政府权力腐败等消息，成为引发和激化社会矛盾的重要根源，这种权力寻租导致的不公平，更加激化了征地拆迁中的利益冲突，不利于合法的征地拆迁工作的开展和社会的稳定。

有的地方政府和部门没有认真识别征地拆迁衍生的社会问题如失地农民或被拆迁人今后的生活出路、就业安排、养老保险等等，而是粗暴地介入征地和拆迁的安置工作中，以单方而命令的方式制定安置政策和安置措施，不以被安置居民的实际需求作为安置工作的前提。他们在失去安身立命的“土地”和“房屋”后，得到的回报实质上无法保证其正常的生产与生活，引起社会不满情绪的产生。

被征地农民中的中老年人仍然将自身定位为农民。社会心理学认为，个体的知觉的方式中存在“通过与他人比较来认识自己”的这样一种途径。在调查中，我们了解到有的地区，征地甚至造成了“种田无地，上班无岗，保障无份”的“三难”境地。而与城市居民比较，自然会引发被征地拆迁群众对政府的拆迁行为的不满，相对剥夺感油然而生。对城市拆迁户而言，他们在社会适应上还有漫长的路要走，在与非拆迁户的交往中也存在许多的纠葛和矛盾，积累怨气在所难免。

由于安置工作中大量的不对等现象的存在，并且由于征地拆迁户在传统安置工作中的弱势地位，缺乏申诉和谈判的渠道和力量，政府在矛盾出现时，仅仅以简单粗暴的方式来强迫征地拆迁户接受自己的安排，大量的社会矛盾就此被激发，政府的公信力遭到致疑。一些对政府失去信任的被征地/拆迁户求助于网络或境外媒体某种程度上使个体的社会不公正感得到大肆传播，影响全体社会成员的社会观念。

另外，由于受到个体视野的局限，被征地/拆迁群体对于征地拆迁收益往往不能全面观察和考虑，而对于失地引起的成本却看得很清楚。在这种情况下，征地拆迁户通常会将安置不善引起的一系列损失都归咎于征地拆迁工作的本身，这就使得征地拆迁户在后续的征地拆迁过程中会自觉地产生一种恐慌心理。由于这种群体恐慌心理的蔓延，还没有被征地拆迁的农民会对这种他们看来直接影响到自己生活、工作的征地拆迁工作采取一种不合作的态度，甚至是采取一些极端行为来抵触和阻挠征地拆迁工作的进行，比如阻挠企业施工、故意阻塞交通、暴力对抗施工等。

近年来因征地拆迁引发的矛盾日益突出，各地因征地拆迁而发生的纠纷事件层出不穷，老百姓甚至对拆迁出现了剧烈的对抗。有的地方政府认为，农民要求过高，甚至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，以致阻碍城市化进程。农民却清醒看到，在现行土地征用和房屋拆迁法律法规前提下，不可能扭转房屋被拆迁的事实，只可能通过各种努力实现家庭利益最大化。因此，他们通常采取突击搭建、突击装修、改变旧房用途等方式以期增加拆迁补偿，如果达不到目的，则采取集体抗争、群体上访甚至群体械斗。

被征地/拆迁集体上访所表现出的无组织性和流动性的社会行为，极易使冲突激化，失去抑制理智的能力，导致违反社会共同规范的越轨行为，严重的还会破坏生产，影响社会治安。同时也会感染社会其他成员的情绪的，从反面强化人们的无序意识和对法律的轻视，特别是坚持无理要求、行为偏激的集体上访，对社会的稳定是一种威胁。集体上访形成对政府权威的一种挑战，对政府的信任和形象产生怀疑和动摇，打乱社会秩序，非常不利于社会的和谐与稳定。

政府作为公共权力的执行者以及公共利益的代理人，必须制定完善、公平、公正、透明的拆迁政策，这种公共政策可以是法律，也可以以部门规章、地方性法规为载体。但事实上，行政权力过多地向投资开发商倾斜。行政权力是为公共利益服务的，当然不能忽视投资开发商的利益，但如果偏向投资开发商，就会有失公正。地方政府往往在利益驱动下产生强烈的征地动机。地方各级政府每届上任时都绘出一张发展蓝图，并以GDP、引资额、财政收入、城镇居民住房面积、人均收入增长等多项经济指标向人大会议进行报告，作为考核考评的制度安排。这一制度的建立，为各级政府追求经济增长速度而不管经济增长质量和不计资源消耗的增长模式提供了诱因，导致地方政府认为在提供土地方面要求批准征用土地面积越多越好，征地拆迁速度越快越好，造成越权批地，边报边批、未批先征，未批先用等现象层出不穷。当前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有资料显示，土地增值收益占51%～ 93%，政府通过“征用一转让”这一过程，获得了大量的权利租金，这也是城市扩张的一个利益驱动，为政府“政治寻租”创造了环境。

现代文明和法治社会的征地拆迁行为，要求开发商严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产，即与产权人在自由、平等、公正的原则下谈判，讨价还价，政府只对开发和拆迁方的资格、指标等进行程序上的审批，不能介入任何实体内容。然而，在越来越火热的“城市经营”活动中，某些地方政府往往把自己看成了实质上的“老板”，对外交易（如土地批租、引进资金、引进项目）中奉行“等价有偿”原则，为了所谓有“建设”与“发展”，竞相出台优惠政策，甚至唯恐“让利”不及。而在与本地拆迁户的“交易”中，却往往是另一副面孔，总是认为群众是“政府的人民”，政府要群众怎么着群众就得怎么着，即使损害一些群众的利益也是“理所当然”。(www.xing528.com)

经济基础决定上层建筑，更决定行为角色，除了上面提到的法律规定方面以及固有的行政文化给政府行政行为带来的影响，更重要的是地方政府的财政状况特征给农村征地拆迁带来不可避免的利益博弈和冲突。我国实行的是分税制的财政管理体制，分税制是在中央与地方之间，根据各自的职权划分税源，并以此确定各自的税收权限、税收体系、税务机构和协调财政收支关系的一种财政体制。我国实行的分税制考虑的主要是加强中央政府的宏观调控能力，因此，贯彻了“收入大头在中央、支出下流到地方”的分税制改革精神，将主要税种划分为中央税或中央地方共享税（如消费税、关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税等为中央税种，增值税、资源税、证券交易税划为共享税，其中增值税的75%归中央），而只将一些税源分散、税额小、隐蔽性强、征收难度大、成本高的税种留给了地方（如营业税、个人所得税、地方企业所得税、印花税等），这就造成地方财政出现财源弱化、收入增长难度大的困境。然而在财政支出方面，地方财政却承担了大部分的支出责任，包括政治经济、社会、文化各个方面，从而出现了地方政府财政收入与支出不对称的局面。因此，财政分权的存在以及地方政府在财政方面的困境决定了地方政府的自利性，地方政府纷纷投入到招商引资的竞争中。目前被调查地正处于大规模的城市化建设中，地方财政税收的增加必然需要企业规模的壮大，因此常常以招商规模作为地区发展的指标，这种行为的目的性必然导致行政行为偏向企业，使政府行为超越社会管理和公共服务的职能，成为赢利型的具有自身利益的政府，从而导致在征地拆迁中不得不与民争利。

所谓多元协商体系，是指在多元分化的社会背景下，公民及其社团以协商合作为手段，参与公共事务的直接或间接治理，以实现多元主体间的和平竞争与合作，推动社会和谐有序的发展。公共政策的实施必然涉及各方利益群体，为了体现公共政策的公平性和减少实施过程中产生的矛盾纠纷，有必要在制定公共政策过程中将各类利益群体和社会公众的意见考虑进去，即需要搭建一个让各利益群体和社会公众参与协商讨论的平台。而政府作为社会公共利益的信托人，作为利益冲突的主要协调者，应该承担起构筑交易成本低廉、简便易行的利益纠纷协商机制的责任，提供民主、公平、公正的利益博弈和多元协商平台，这也是政府的基本职能。

有关旧城改造、危房拆除的政策制定，关系到民众的切身利益，理当鼓励公民积极参与和广泛征求利益相关人的意见。然而，：事实上，政府在制定征地拆迁相关政策时，却存在将他们拒之门外，或者将这一决策视为是地方政府与开发商两方面的小，甚至片面地站在开发商的立场上无视公民的正当权益。征地拆迁成了政府与开发商之间的利益博弈，而真正的利益相关人却被忽视了，他们的相应权利也被剥夺了，丧失了为自己争取权益的资格。

宁波市镇海区的撤村建居经验比较有借鉴意义。该区大力改革撤村建居程序，把重点放在赋予村民以政策制定参与权和方案实施知情权，充分保障被征地农民的各项权益。他们撤村建居的过程由以下几个环节组成：首先，由村民委员会所在街道办事处（镇人民政府）在广泛征求意见和民主协商的基础上，提出撤村建居的方案。其次，由村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议讨论同意，撤村建居未经村民会议或村民代表会议讨论同意的，不得进入区人民政府审批程序。第三，经村民会议或村民代表会议讨论同意的撤村建居方案，由街道办事处（镇人民政府）报请区人民政府审核批准。请示报告应附有村民会议或村民代表会议及村集体经济组织的意见和建议（影印件）以及街道办事处（镇人民政府）采纳村民会议或村民代表会议和村集体经济组织意见情况的说明等。最后，经批准同意的撤村建居方案，由区人民政府具体组织实施。

罗尔斯认为，公正是利益的协调和平衡，是通过博弈形成的一种均衡。虽然说，我们也发现，有些民众在利益表达时，可能欠缺公允。但民众情绪的发泄之所以出现偏颇，并不仅仅是民众之错，更大的问题是出自社会利益表达渠道的堵塞。利益表达渠道的畅通是消解社会不满和冲突意识的基本要件之一，社会中总存在这样那样的矛盾与冲突，如果有顺畅公平的解决之道，群体性事件会大大减少。表面上看，中国社会的利益表达途径很多（例如信访制度、人民代表制度、政治办商制度），此外还有行政领导接待制度（如市长接待日、书记信箱、市长热线等），但对弱势群体而言，这些渠道往往存在着这样那样的问题，且在法律上并无有效保障，导致民众无法有效地表达他们的利益诉求，以致对基层政府充满怨气，在极端情况下这种不满情绪被引发，在信息不公开的情况下，流言推波助澜，进一步促成群众与基层政府的对抗，最终失控造成群体性事件。

事实上，也正因为弱势群体利益表达渠道的不通畅，话语权较小，才会转而通过“无直接利益冲突”来发泄不满。弱势群体由于自身的组织化程度低、利益表达话语权的缺失与渠道的不畅通，以及较弱的利益表达能力和政府官员的观念滞后与角色错位，因而不能有效地参与政策制定，不能系统、深入地表达其利益诉求，从而陷入了“利益失衡一权利失衡一利益失衡”的困境，越来越处于社会的底层和边缘。正如孙立平所认为的：“从实际情况看，当前利益关系的失衡，与缺乏民众参与的机制，特别是缺乏不同利益主体的利益表达机制和利益博弈机制，有着直接的关系。”

一些拆迁户因不满强行拆迁，采取自焚等极端行为，这表现了农民群体在受到不公平对待而又缺乏有效的利益诉求渠道时的一种绝望的抗争，很难说这不是一种走投无路之后的悲愤表达方式。但是从集体行为理论来看，部分过激行为主体代表了在土地问题中.由于利益分配的不均衡而导致的农民群体的呼声的高涨，这引起了政府和各社会群体的高度关注。同时，由于缺乏有效的利益诉求渠道，各地由征地拆迁引起的群众上访、静坐、围攻事件屡见不鲜，有碍社会的和谐发展。

由于资源的短缺，在排斥竞争的条件下，人为的制度性的选择也会导致人们之间的分化，社会分化实际上是社会资源的重新分配，它既表现在财富上的分化，也表现在价值观念和生活方式的差别。而社会分化的后果之一就是在社会群体之间形成矛盾与冲突，尤其在社会高速发展阶段，这一矛盾与冲突极易凸现与激化。在当前的社会发展中，社会分化已不仅仅是生活区域、社会文化、财富分配上的差异，更主要的则是在当前及今后的发展中，各阶层在分配社会公共资源的差异。对政府而言，防范因为社会分化而引起的社会震荡，就要按照市场规律，依靠法律，合理地、有效地配置社会公共资源，其中最为重要的是要保护人口数量庞大的弱势群体的利益。

曾经用来形容农村的“同质性高，人际关系比较密切”逐渐不再适用这些快速现代化、城市化或者处于征地过程中的农村了。由于相差悬殊的征地补偿价格和不同的分配补偿方式，使村民出现极度两极分化的现象。首先，失地农民与村中没有被征地的农民出现两极分化。在被征地的村中，有些村庄的村委会全部是用征地的补偿款上交全村的农业税，有些村庄甚至由村委会代缴全村的水电费，也有的村庄将土地补偿款在全村村民平均分配。这种不公平的分配方式导致村民出现两极分化，全村一方面出现部分失地农民因补偿金额不足而生活难以为继，另一方面没有被征地农民因为全村其他村民被征地而取得收益，失地农民生活水平下降，而没有被征地的农民却因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地农民的相对生活水平下降。其次，征地前以务农收入为主的农户与征地前以非农收入为主的农户出现两极分化。一般来说，征地的结果使征地前以务农收入为主的农户生活水平下降，而征地前以非农收入为主的部分农户生活水平有所提高。再次，村干部和村民出现两极分化。由于缺乏必要的监督机制，在征地过程中有时出现暗箱操作，村委会中饱私囊。最后，相邻的不同村因征地补偿价格不同而出现两极分化。相邻的两个村由于不同的补偿标准，使村民生活水平出现显著差距。比如有些村因有较多的机动地，所以对征地农民用机动地划地补偿，对村民生活没有影响，农民生活满足，无后顾之忧。征地前，他们基本上有着共同的利益诉求，相互交往频繁而单纯，而在征地后，由于利益分化，原来铁板一块的利益共同体被逐渐分化了，这也削弱了农民维护自身权益的力量。

与土地有关的权利和利益主体大体上有六个：中央政府、地方政府、农民、开发商、城市居民，工商企业。工商企业要获得工业厂房或商业楼宇，就需要土地；城市居民要住房子，只能向开发商购买；开发商要盖房子，必须获得土地。在目前的制度下，工业与城市住宅用地由地方政府——通常是县市级政府独家供应。地方政府获得土地的途径则有两个：拆迁旧城区，及向农民征用农地。

应该说，不同的主体在土地上的权利和利益是不同的，甚至是对立的：农民和城市拆迁户希望政府大幅度提高补偿标准；开发商和企业却希望压低买地价格，因而，间接地希望压低征地补偿标准；地方政府财政高度依赖土地财政，所以一方面它希望压低征地和拆迁补偿标准，另一方面又乐于抬高土地出让价格；中央政府则希望控制工业化与城镇化用地规模，提高土地利用效率，同时确保社会稳定，缓解农民和城市居民的不满。所有这些利益主体的诉求，依其各自的身份，都是合理的；但是，从公共利益的角度看，任何一方的权利和利益都不应当是绝对的，正确的处置方案是让各方利益保持平衡。

现在的问题是这种平衡从制度角度看很难实现。原因在于，在这一套错综复杂的利益格局中，地方政府与其他几方都发生直接关系，并且是利益纠葛的集中点。地方政府的土地政策对城市居民、工商企业、开发商、农民的影响最直接，中央的法律和政策也必须依赖地方政府才能作用于其他利益主体。另一方面，地方政府本身又希望通过经营土地获得GDP政绩和财政收入。正是这一点，让地方政府很难保持公平姿态。地方政府普遍给予工商企业以用地优惠，并与开发商站在一起，农民和城市居民则经常成为利益受损者。在这个过程中，有些地方政府有意地忽略或扭曲中央的法律、政策，能够增进自己利益的就执行，反之就拖延不执行。

（作者单位：宁波市社科院社会发展研究所）

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