宁波外来农民工社保现状与问题

钟春洋

宁波作为长三角都市圈中的重要成员，在经济发展水平较高，外来农民工不断增加的情况下，不断探索适合本市实际情况的农民工社会保障模式。但是，宁波虽然提出了对外来农民工实行与本地城市职工同等待遇的社会保障政策取向，由于外来农民工自身和人口流入地、流出，地保障机制等各方面的原因，这种保障的有效覆盖率仍然较低。在宁波市370万的外来人员中，仅有96.6万人参加包括养老保险在内的综合保险，他们的养老保险的参保率仅为26%，参保率极低。因此，社会保障覆盖面窄的问题仍十分突出，为此，我们在2005年～ 2007年调查的基础上^[1]，专门于2009年8月～10月对宁波的6个乡镇（街道）20多个社区（村）进行了社会保障方面的专题调查，地点涉及慈溪市的周巷镇和宗汉街道，邮州区的望春工业开发区和洞桥镇，江北区的甬江街道和白沙街道。内容涉及外来农民工的劳动就业、基本生活、社会保障、社会关系等方面。问卷由调查员现场发放、指导填写，共收回有效问卷488份。我们对此次调查结果作了分析，以期对改善外来农民工的社会保障有所帮助。

本文所说的外来农民工是指户籍不在宁波市而在宁波工作的外来农村流动人口，不包括当地农民在城市工作的那部分人。宁波外来农民工主要来自经济相对不发达的中西部地区。我们收到的样本中，男性多于女性，年龄大多处于21～30岁之间，文化程度偏低，大多为初中文化，没有专门技术特长，即使有，也是一点小技术。在个人月工资收入方面，绝大部分样本集中在2500元以下。具体情况如下（见表1）：

表1 宁波外来农民工基本情况（2005-2009）

续表

在参加社会保险方面，外来农民工认为“参加”的占48.36%，没有参加的占38.73%，不愿参加的占5.12%，无法参加的占5.12%（见表2）

表2 外来农民工参加社会保险情况

调查显示约有一半的农民工没有参加社会保障，其原因主要有：

第一，社会制度设置障碍。虽然国家逐渐放宽对人口流动的限制，农民可以自由进城打工，户籍政策也进行了改革，但农民在城市生根落户依然非常困难。农民工来到城市，他们除了能够得到一些微薄的工资收入之外，一无所有。城市的生产系统接纳了他们，因为他们提供了廉价的劳动力，而城市的生活系统却在排斥他们，因为他们没有城市身份，不能享有社会发展的成果。所以，农民工无法在城市长期、稳定生活，他们像一群流动在城市的候鸟，被迫往返迁徙于城镇和农村之间。

第二，部分外来农民工没有参加或不愿意参加社会保障。主要是当地政府忽视农民工社会保障，导致农民工对社会保险或社会保障持不信任态度，有些农民工认为他们的社会保障水平不会较大提高，或者短期内不会得到改善。经济收入不高也限制了农民工参加社会保障。调查表明“没有经济能力参加”的有18.65%，说明相当一部分职工对社会保险缺乏支付能力。大多数农民工月平均收入1300元左右，寄钱回家是首要的选择，再加上对自身的风险防范意识淡薄，自然难以对社会保险感兴趣了。

第三，农民工绝大多数都是身强力壮的年轻人，具有工作流动性大和对未来预期不确定的特点，因为社保费的缴纳时间与社会保险金的支付时间相隔几十年，所以导致农民工参保积极性往往不高。我们的调查发现，不同年龄和从事不同工作的农民工，对参加社会保障的要求和态度各不相同。从事建筑、采掘等高工伤、高事故行业的农民工比较关切医疗保险，年轻的农民工较重视失业保险，年龄偏大的农民工才会考虑养老保障。农民工对社会保障存在不同需求，加大了工作的操作难度。

第四，农民工对社会保障的认识存在误区。一些农民工虽然与企业订有劳动合同，但由于工作的临时性以及劳动力的供求关系，对单位没有给其交纳社会保险的情况并不十分关心。有劳动合同而没有社会保险的为22.34%，没有签订劳动合同的占比为22.13%。可见，用人单位在员工社会保险权益的保障方面还存在很多问题。我们对外来农民工没有参加社会保险的原因也说明了这一点（见表3）。

表3 外来农民工没有参加社会保险的原因

对社会保障政策不了解，“社会保险不划算，还不如储蓄”等观念反映了被调查者对社会保险不尽理性的认识。同时也与我们对社会保障的宣传不到位以及实践中存在的一些问题有关。当企业没有为员工投保，29.71%的被调查对象选择向当地劳动和社会保障部门反映，同样也有29.71%的被调查者选择与企业协商，15.37%的被调查者认为无所谓，22.34%的被调查者不知道怎么力、。

第五，在制度上，城乡之间、地区之间社保不能有效对接。目前，我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，多为县市级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。镇一级的社保机构尚未健全，许多农民工不知道今后这笔钱会转到哪里。虽然国家规定任何地方都要无条件接纳个人养老保险，但某些地方还是设置了障碍。目前各省都有个别城市设“卡”，不接受从别市转进来的无常住户口人员的社会保险手续。原因很简单：外来人员在当地退休的越多，当地财政需要支出的养老金也越多。农民工参保再退保，成了地方变相增收行为。农民工作为一个流动性很强的就业群体，过去，由于社保关系难以随人流动，每当离开工作地点时，绝大多数人选择了退保。而现行的政策是只退个人缴费部分，企业缴费部分则沉淀在当地的社保基金，也就是说，人走了，却带不走企业为个人缴纳的社保费。正因为此，参保缴费成了变相存钱，于是也就造成了很多地方年底出现“爱现金不爱社保”的农民工退保现象。

由于社会、企业及外来农民工的原因，有相当人数的人没有参加社会保险，或者只参加了部分项目的保险。同时对各类社会保险的关注度也说明了外来农民工在生活中存在的困难和问题。在社会保险的诸多保险种中，被调查对象关心“医疗保险”的占为61.89%，关心“养老保险”的占为51.64%，关心“工伤保险”的占为51.02%，关心“失业保险”的占为43.24%，关心“生育保险”的占比为13.93%（见表4）。

表4 外来农民工对社会保险项目的关注度

根据外来农民工的工资收入，确定合理的缴费标准，对鼓励他们参加社会保险，保障基本生活具有重要意义。我们的调查表明，有59.22%的人认为个人社保缴费标准基本合理，有15.98%的人认为部分不合理，有12.7%认为缴费过高。这说明当前对外来农民工的社会保障缴费标准基本是可行的，但也需要针对低收入的外来农民工进行特别的照顾。同样对现行的企业社保缴费标准有53.99%的外来农民工认为适当；有26.84%的人认为太低，不能满足员工的社保需要；也有12.91%的人认为现行企业的缴费标准太高，使企业负担过重。对外来农民工的医疗保险的调查结果反映的数据也基本差不多，认为现行医疗保险缴费标准能满足和基本满足需要的占57.75%，还可以提高的占14.34%，不能满足需要的占17.41%。

由于农民工劳动就业特征的临时性和流动性，他们对参加的社会保险的转接和地区间的转移十分关注。大多数外来农民工表示了接续社会保险的意愿（见表5）。

表5 外来农民工接续社会保险意愿

尤其是医疗保险，绝大多数外来农民工认为医疗保险实现地区间的传移问题非常重要（见表6）。

表6 外来农民工医疗保险实现地区间的转移的重要性

地区间社会保险不能转移的原因是多方面的，其中企业不愿为农民工办理接续手续和在办理过程中手续比较麻烦是重要原因。关于影响外来农民工接续原社会保险的因素主要是：35.25%的被调查对象认为社会保险关系的接续和转移很麻烦，33.61%的认为自己没有经济能力，26.02%的认为企业不愿意为他们接续，14.14%的认为对社会保险政策不放心。

以上调查结果表明：外来农民工对建立全国统一的地区间能转移的社会保障体系十分渴望。因此，为了保护农民工的基本权益，我们需要加快城乡一体的社会保障制度构建步伐。

外来农民工为宁波的经济发展和社会繁荣作出了巨大贡献，他们已是当地社会人群的重要组成部分。为了保障外来农民工的基本权益，2007年11月，宁波市政府颁布了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》（以下简称《办法》），规定从2008年1月1日起，宁波市外来务工人员不用缴费就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育5大保险，把全市的外来人群全部纳入社会保障体系。虽然外来农民工的市民待遇与当地居民还有一定差距，但这毕竟是一种社会制度创新，有利于社会公平和正义。对此，我们在2005年～2007年社会调查的基础上，在2009年对相关问题继续进行了调查（见表7）。

表7 宁波外来农民H参加社会保障情况单位：%

调查结果表明，宁波的外来农民工参加社会保障的人数在不断增加。从整体参加社会保障的情况看，2005年总体的参保率约为20%,2007年约为40%,2009年约为50%左右。需要说明的是：2007年和2009年的数据的调查对象主要是企业职工，不包括其他社会就业人员，而且是对企业的调查，一些农民工可能有所顾忌，相对数值较高，实际情况比调查的数据低一些。

现行的社会保障体系是将外来农民工屏蔽在外，但是，宁波经济发展的趋势和现实不可能长期将他们排斥在外，因此急需改革现行的社会保障制度。2007年以来，宁波市政府出台多项措施，对一些长期在宁波工作，并有一定特长的外来农民工实行居住证制度，逐步将他们纳入当地的社会保障体系，享受本地居民的同等待遇。这对外来农民工的权利平等和社会公正具有极其重要的意义。（见表8）

表8 外来农民工最需要得到的社会保障项目

续表

从表8的情况看，“劳动就业保障”是第一位，对外来农民工的社会保障具有特别重要的意义，劳动保障包括就业保障、技能培训、收入分配、劳动环境、劳动强度、工伤保险等内容。我们在实际调查中发现，有些地方和企业对此做得不太好。一是对外来农民工的就业指导主要靠职业介绍所的自发行为，外来农民工寻找工作的方法还是盲目的、自发的、碰运气的、老乡朋友介绍的，缺少以县市为单位的就业网络，外来农民工的找丁.作难，找合适工作更难的情况还没有根本改观。二是有些企业为了获取额外利润，对应该缴纳的“三金”故意少交，甚至存在不交、瞒报的现象，侵害了外来农民工的合法利益。(www.xing528.com)

《宁波市外来务工人员社会保险办法》的五险合一“社保套餐”，对保障外来农民工的权益起到了很好的作用，受到大多数农民工欢迎。但由于在宣传和具体落实中存在一定问题，被调查的488位外来农民工中认为“了解”和“基本了解”的约占三分之一，“不是很清楚"和“没听说过”的却占到了大多数（见表9）。

表9 对《宁波市外来务工人员社会保险办法》的了解

《办法》对保障外来农民工的市民待遇起到了很大作用，但调查的结果并没有预先设想的那样好，这值得思考。被调查对象认为《宁波市外来务工人员社会保险办法》“很好”的占22.74%,“一般”的占43.85%,“有一定帮助”的占30.94%（见表10）。

表10 对《宁波市外来务工人员社会保险办法》的评价

外来农民工社保的宁波模式将五险以捆绑的方式实行，一方面有利于为农民工提供较为全面的基本保障，但是另一方面却未能充分考虑农民工群体内部差异大的特点。郑功成教授曾提出按农民工流动性的大小对其分类建立社会保障制度的观点，即将农民工分成三大类：已经城市化的农民工、季节性农民工、流动性极大的农民工。虽然在实际操作中很难将农民工区分为这三类，但是作为指导农民工社会保险制度建设的理念却极为重要，符合目前我国城镇化水平较低，农民工群体内部差异较大的实际。按照社会保障优先次序原则，并结合农民工的群体特征来看，农民工最为迫切需要的是工伤保险、医疗保险和养老保险，而目前对生育保险和失业保险的需求较低。因此，在社保套餐中农民工和用人单位没有参保险种的选择权时，分别以当地上年度在岗职工月平均工资的60%和当地城镇职工最低工资为基数，征缴0.2%和2%的生育保险费和失业保险费，未能适应低收入水平的农民工的需求，增加了用人单位和农民工的负担。

为农民工单独建制加剧了社会保障制度建设的“碎片化”，同时加大了制度之间进行有效衔接的难度。从国家社会保障体系的完整性来说，“宁波模式”农民工社保套餐制度最突出的问题是按对象设立制度，进一步加剧了社会保障制度条块分割，而多套制度运行，各项制度之间难以有效对接，在很大程度上又限制了当前合理引导劳动力自由流动的发展趋势。以医疗保险为例，按覆盖对象分，目前医疗保险制度主要有城镇职工医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和部分地区试点实施的城乡居民医疗保险制度。如果专为外来农民工单独设立社保套餐制度，农民工的医疗保险制度将独立于以上四种医疗保险制度，这显然加大了医疗保险城乡统筹的难度。

扩大社会保险的覆盖面，使政府面临着两难的选择：如果少干预，听任企业随意招用外来工、小时工、临时工、劳务工，且不缴纳社会保险费，势必会损害这部分人的长远利益。一些企业逃避了理应承担的社会保险义务，也会造成企业间不平等的竞争。如果政府干预多，规定所有的在职劳动者都必须缴纳社会保险费，虽然有利于维护劳工利益和社会稳定，却可能使低层次劳动力无法顺利就业。如果一定要求企业为这部分人也同样缴纳社会保险费，部分劳动密集型企业难以承受高额社保缴费。目前我市五种主要保险，企业负担部分的缴费比率已经达到工资总额的34.5%，即人工成本提高三分之一，对于尚依赖廉价劳动力作为竞争优势的劳动密集型企业而言确实压力相当大。这是客观上存在的为追求利润而逃避社保的问题。如果劳动密集型企业的生产成本很高，产品的市场竞争力会降低，企业就很难生存，资本就会迅速向劳动力价格低的地区转移（全国各地的工资水平差距较大，而且社会保险费率也不相同），使当地的就业机会减少，就业压力增大。最后从政府角度看，由于“高进高出”的设计，基金缺乏增值手段，长远来看存在巨大缺口。以养老保险为例，据有关部门测算，政府将负担一个参保人员一生总养老费用的70%。

2002年，宁波市率先建立“工资担保金制度”，出台《宁波市三类企业人工工资支付保障办法》。2007年，颁布《关于进一步完善外来农民工工资支付保障制度的通知》。2008年，要求外来农民工正常劳动报酬不得低于当地最低工资标准，用人单位不得以实行计件工资或提高劳动定额来变相压低外来农民工工资水平。对广大外来务工者开通“追薪绿色通道”，对职能部门实行工资清欠工作目标考核制度，对企业构建工资支付监控网络。

2008年宁波市城镇居民人均年消费支出15817元，农村居民年人均生活消费支出9174元。根据调查计算，2009年外来农民工的月平均收入为1388元，大多数人辛苦工作一年只能节余约2000～5000元，收入的大部分都用于消费。其中，平均居住费用255元，占总支出的22.57%，平均食品支出600元，占总支出的53.1%，远高于宁波农村居民的恩格尔系数40.09%。除此之外，穿着、通讯、孩子培养和看病是主要支出项目。所以，2009年调查统计中有30.74%的人认为收入不够花费，有的需要经常借钱。可见，在甬外来农民工的生活质量并没有与生活成本同步提高。就主观方面而言，大多数外来农民工进城务工主要是为了获取可支配的货币收入；他们对于参加社会保险的意义缺乏全面的认识，由于受到传统农村保障观念的影响，还没有形成对城市社会保障体系的认同。

思想是行动的先导，进一步加强舆论宣传力度，力争使社会保障法律、法规和相关政策做到家喻户晓。只有加深社会成员对社会保障功能的正确认识，才能使他们从内心自愿参加社会保险。一是增强用人单位的参保意识，提高参保自觉性、积极性、主动性，减少企业不缴、漏缴社会保险费的现象，避免劳动纠纷。二是深化职工对社会保障工作的认识，使他们充分认识到参保的重要性和优越性，减少部分外来农民工因工资偏低和生活困难只顾眼前利益，不愿参保的现象，不断扩大社会保障的参保面、受益面。三是增强各类参保对象的社会保障意识，使广大群众真正了解、认可社会保障制度，增强“凡是参保的，都是受益的”的意识，着力提高参保的积极性。

工伤是外来农民工面临的第一大风险。特别是那些在重体力劳动、危险工作环境的外来农民工，必须为他们建立工伤保险。根据我国2004年颁布的《工伤保险条例规定》，要求各类企业支付外来农民工的工伤保险费用。工伤保险应作为最基本的社会保障项目，政府在外来务工人员的工伤保险中要依法强制推行。要切实贯彻落实农民工先行参加工伤保险政策，按照《关于进一步推进维护外来务工人员职业安全健康权益的意见》的要求，所有用人单位必须及时为农民工办理工伤保险参保手续，并按时足额缴纳工伤保险费；对用人单位要求为农民工先行参加工伤保险的，各地社会保险经办机构应予办理。

为预防、控制和消除职业危害，防治职业病，保护劳动者健康，杭州市已将职业病危害预评价和卫生审核纳入到建设项目的审批程序。建议宁波等地借鉴杭州市的做法，抓紧开展建设项目的职业卫生预防性审查工作，将职业病危害预评价和卫生审核列入建设项目的审批程序。

宁波市外来农民工的来源地域不同、层次不一，对医疗卫生的需求也存在较大差别。应考虑对不同需求的人员实施分阶段、分类别逐步解决。对于在宁波有固定住所和工作单位，且收入比较稳定，希望在城市中定居下来的外来农民工，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，纳入宁波市城镇职工医疗保险体系，以保证他们与城镇职工享受平等的医疗保险权利。

对于那些流动性大，工作变换频繁，可能继续在城市务工也有可能回到农村，应考虑到社会保险制度的衔接问题。可以先建立大病统筹医疗保险，或专设流动人口医疗保险基金。对于那些市民化最低，在农闲时来到城市务工，在农忙时又回到农村，以农业生产为主的流动人口，进城务工只是他们的一种短期行为。他们这些人的大部分生产活动在农村，因此他们应当参加农村社会保险体系。而对于收入低或自愿选择的，也可以让他们以灵活就业的方式选择低缴费低待遇办法，同时也为他们回乡参加当地农村合作医疗提供方便。对风险大、工作条件差、易导致疾病的企业，单位分摊的缴费比例应该高一点，而个人少一些。

为进入宁波市与企业签订劳动合同关系的外来农民工建立最低生活保障制度，根据经济发展的实际情况，逐步提高最低生活保障标准，确保困难外来农民工.的生活得到基本保障；完善最低生活保障金标准动态调整机制，建立健全物价上涨与提高低收入农民工补贴和保障标准的联动机制，实现与城镇最低生活保障制度接轨。外来农民工社会救助应该加强低保与再就业的联动，而不是单纯的经济上的救助。

大量外来农民工进入宁波区域后，对宁波的经济、社会、生态、城市市容等发展发挥了各种积极作用，促进了宁波与外来区域文化的交融，但也对宁波区域资源、环境和社会综合治理产生了一定的负面影响。对流出地政府和区域而言，也是各有利弊。在这一情况下，宁波市政府完全有必要在外来农民工社会保险、社会管理、子女就学等方面主动与国家有关部委、输出地政府加强沟通和联系，及时向他们通报宁波市有关外来农民工管理和服务方面的政策和规定，取得国家和输出地政府在资源政策上的援助和支持，共同做好外来农民工的社会保障工作。

从外来农民工年龄结构看，50岁以上的外来农民工不到其总人数的1.5%,40岁以上（包括50岁）的也只有12%左右，80%外来农民工是40岁以下的青壮年。2023年～2035年是我国人口老龄化最快的时期，目前16岁～43岁年龄组的人将会于2023年～2050年期间陆续进入老年。即当前农民工将会是老龄化高峰期的一个重要组成部分。在社会保障中，养老保障是与养老最直接相关的，但是随着大批农民工进入高风险行业务工，劳动风险大量增加，层出不穷的工伤事故和规模庞大的职业病群体，再加上土地的保障能力减弱，家庭的养老功能弱化，因此，要提高对养老保险的重要性和实际意义认识。根据外来农民工在宁波的稳定性（包括工作年限、居住时间长短等）、实际年龄、个人意愿、与土地的关系等多种因素，根据不同的情况，综合考虑做好他们的养老保险工作，缴费标准参照国家和省市的有关规定执行。生育保险是一次性享受的待遇，享受对象是已婚的女职工，也理应包括女性外来务工者。具体要根据她们遵守国家计划生育有关规定的情况执行。

（作者系中共宁波市委党校讲师、经济学博士）

[1]中国社会保障论坛组委会.中国社会保障的科学发展.北京：中国劳动社会保障出版社，2008

[2]谢永康.宁波发展蓝皮书（2009）.宁波：宁波出版社，2009

[3]加强宁波外来人口管理推进和谐社会建设课题组.流动与和谐——宁波市外来人口服务与管理.北京：人民出版社，2007

[4]张明华.构筑和谐宁波之展望.宁波：宁波出版社，2009

[5]邓大松，刘昌平.新农村社会保障体系研究.北京：人民出版社，2007

[6]卢海元.走进城市：农民工的社会保障.北京：经济管理出版社，2004.

[7]人力资源和社会保障部农民工社会保障专题组.农民工社会保障问题研究报告.工人日报（京），2009-2-3

[8]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案.北京：人民出版社，2008

[9]郑功成.从企业保障到社会保障——中国社会保障制度变迁与发展.北京：中国劳动社会保障出版社，2009

[10]刘苓玲.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究.北京：经济科学出版社，2008

注释

[1]2005年的调查对象人数为534人，主要调查外来农民工与本地居民的社会关系问题；2007年的调查对象人数为550人，主要调查外来农民工的权利平等问题。宁波“十二五”规划前期研究课题阶段性成果。