宁波城乡党建一体化新格局的研究成果

谢方意

20世纪90年代以来，随着中国社会由城乡二元结构向城乡一体化转型的加速，各地城乡一体、区域均衡、整体提高的发展格局日渐形成。截至2008年末，全国城市化率已达到45.7%，其中东、中、西部城市化率分别为54.5%、43.5%和37.2%。城乡经济社会的转型性变迁，必然深刻影响作为上层建筑的城乡基层党建格局的重构与转型。准确认识和把握城乡社会结构变迁态势，构建以城乡协调、统一、均衡发展为取向的基层党建新格局，推进城乡基层党建格局由城乡分离向城乡统筹的战略转型，对于增强城乡基层组织谋发展、促和谐、抓党建的整体合力，有效提高新时期城乡基层党建科学化水平，促进城乡统筹和区域经济社会和谐发展，具有极其重大的战略意义。

根据世界各国城乡经济社会发展的规律表明，城乡之间本身是一个既对立又联系、不断缩小差距直至发展到更高形态的城乡关系的过程，其演进趋势呈现为：乡育城市→城乡分离（二元）→城乡互动→城乡互融→城乡→体（一元）。通常一个国家的城市化进程可分为五个阶段：即城市化率低于10%，属初始阶段；城市化率达到10%～30%，属城乡分割阶段；城市化率达到30%～50%，属以城带乡阶段；城市化率达到50%～70%，属城乡交融阶段；城市化率达到70%以上，则进入城乡一体化阶段。从现阶段宁波城乡统筹发展水平看，2008年，宁波市城市化率为62%，未来五年宁波的城市化率将提高到68%，已总体进入国际上通常经历的以城带乡并向城乡交融发展的新阶段。从发展态势看：城乡形态与组织形态加速突破，社会流动与组织变动加速凸现，社会资源与人文资源加速集聚，公共服务与开放要求加速升级。面对城乡社会结构转型性变迁的趋势与新的发展阶段，城乡基层党建的重心、内容和方式都面临着前所未有的深刻变化，主要表现如下。

两种形态指的是城乡空间形态与组织形态。一是城乡空间形态加速演进。当前，沿海发达地区已进入城镇化加速发展时期，城镇空间获得前所未有的拓展与扩张，城乡空间由星罗棋布式向中心城市、卫星城市、农村新社区梯度式分布形态演进；新农村建设由点状向面状、连线成片发展的方向演进；工业发展由散乱、多点分布向园区化、功能化、专业化的产业集聚型布局结构演进。二是组织形态加速演进。随着越来越多的人对集体生产资料与政府的依赖性的逐渐脱离，单位化不断向社区化发展，“单位人”向“社会人”转变，在以往计划经济体制下纵向行政关系的基础上，逐渐衍生出大量的扁平化的横向关系形式。同时，随着工业化的发展，民营经济迅速崛起，全市各类登记在册的“两新组织”已达8.1万家，个体户近35万家。民营企业数量已占全市企业总数的70%以上。不少经济组织突破“单一化”的组织形态，跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断出现，如楼宇经济覆盖了不同单位、不同行业、不同所有制的新经济组织和党员，这就突破了传统的组织控制的框架。上述两种形态的演进，对以往“单位制建党”的组织架构带来了冲击。基层党建如何适应这种变迁趋势，从战略上构建具有较强社会整合力的纵向横向网格化的组织体系，突破固化、封闭的单位组织结构，实现兼容开放的组织构架，提高基层，党组织在一定区域内的渗透力和调控力，是城乡基层党组织共同面临的新的前沿性课题。

两类资源，指的是人口资源与治理资源。一是人口资源向城市集聚加速。随着城镇化的快速发展，既使大量的农村人口转变为城市人口，又引来了大量外来人口的涌入，使城市的人口结构发生了深刻的变化。这一发展趋势，既使大量党员向城市集聚，又使党的工作对象的重心发生转移，逐步从农村向城市转移。二是治理资源加速向城市集聚。当前，各种社会治理资源包括社会政治和组织资源迅速发展和壮大，并呈现向城镇梯度迁移的趋势。截至2008年末，宁波共有社会团体、民办非企业、公民自治组织、基金会等近8800家，每万人已有社团5.8个。此类社会组织约有70%在城市，呈现弥散性的分布格局。由于职权、资源、利益等方面存在交叉，垂直的执政资源很难实现横向的流动，而横向的融合能力又不能撼动垂直的行政体制，社会资源的占有方式日渐向个人和社会组织倾斜，这使基层党建特别是农村党建的资源依托发生困难，活动难以有效开展，迫切要求执政党必须承担起整合城乡社会弥散性政治和组织资源的重任，以最小的成本取得基层党建整体效益的最大化。

图1 宁波市不同产业内城市党员所占比重图

两种特性，指的是党员流动性与组织变动性。一种是党员的频繁流动性。由于社会日益开放与多元，整个社会越来越成为高流动性的社会。在各类庞大的流动群体中，流动党员的数量急剧增加。目前宁波全市有1.5万名亮明身份的流动党员，并且党员在地区间、产业间、企业间流动多变的特征更加明显。据统计，2007年，包括非公经济组织、城市社区、新社会阶层在内的城市党员的比重上升到66.6%，而农民党员的比重减少到仅占33.4%（如图）。同时，随着经济活动和党员流动的更加频繁，随之组建了一批跨区域的基层党组织，并随着经济活动而流动，形成了特殊形态的流动党组织。如建筑行业的一些党组织，经常因工程项目的变动而调整，因施工场地的变换而流动。二是组织的频繁变动性。目前，市场经济的复杂性、竞争性对企业生产、社会生活带来了诸多波动与冲击，这种波动与冲击导致社会的整体节奏加速，组织形态的变动性更快，各类社会与经济组织呈现“朝增夕减”。据宁波市工商局首份《宁波市经济主体信息报告》，全市内资经济主体的平均寿命仅为4.9年，短的甚至不到1年；外资企业的平均寿命与内资企业基本相当，为4.48年；81%的个体工商户成立年数在6年以下，仅6%的个体工商户成立10年以上。党员的频繁流动性和组织的快速变动性，不仅使流动党员和没有固定岗位的党员增多，党员身份和价值观念呈现多变性和多元性，也使传统依托于严密行政从属关系发挥领导核心作用的治理关系发生很大变化，这使原先主要依托城乡单一的基层党组织实施党员教育、管理的做法，在许多场合下难以为继，原有城乡基层党组织的设置模式和传统的组织活动方式已无法满足现实的需要。

上述迹象，既充分表明了城市经济和社会结构体系的深刻变革，也直接引发了“两个重心”的转移和调整。一是契合城乡一体化的演进趋势，基层党建的重心由农村向城市转移和调整，党建空间布局日渐走向城乡并重，联动发展。二是顺应城市社会结构转型性变迁的趋势，传统注重以点建设、单向推进为主的封闭式小党建模式日渐向区域性、开放型大党建模式调整和转移，使基层党建的动力和重心、工作对象和方式、组织运转的逻辑和党员的个人发展路径等都发生了显著变化，传统的城乡分隔、单位、社区和“两新”组织各自为政的党建格局逐渐体现出时代局限性，愈来愈不适应当前城乡社会结构的转型性变迁趋势，探索与城乡经济社会一体化趋势相契合的基层党建新格局，日渐成为一种必然。

众多研究表明，城市化是一个复杂的经济、社会、文化乃至政治等全面的、综合的变迁进程。改革开放以来，随着沿海发达地区城乡一体化推广范围的不断扩大，其范畴已扩展至经济、政治、社会、文化、生态结构体制、城乡空间领域等诸多方面。从空间上看，城乡关系并非只体现于经济领域，而是一个涵盖物质文明、政治文明、精神文明和生态文明等各个领域相互协调、共同发展的统一体。基层党的建设与城乡经济、社会发展具有内在融合性与关联性，推动统筹城乡发展新的探索与实践，必然要求在上层建筑层面构建与城乡一体化发展相契合的城乡基层党建新格局，不断推进基层党建的城乡互动、区域联动和协调发展，有效形成城乡基层党组织谋发展、促和谐、抓党建的整体合力，才能为统筹城乡战略的顺利实施与快速推进提供组织保障和引领作用。从内涵上看，党的建设是一个相互联系的有机整体，城市党建和农村党建都是这个整体的有机组成部分，只有坚持系统、整体、协调的观点，构建与城乡社会一体化发展相适应的基层党建组织构架、管理体制和运作机制，才能实现城乡党建的均衡发展，消除由行政分隔、体制断裂和利益本位对党的机体所产生的消极和负面的影响，在城乡区域内实现党的组织统一和政令统一，达到形成合力、整体联动的效应。这就必须从根本上转变由长期历史形成的城乡党建自成体系、相互分隔、差异较大的态势，突破城乡二元分隔的思维模式，以区域性党建为纽带，推进传统党建只注重以点建设、单向推进为主向注重区域统筹、城乡统筹、整体互进为主转变，实现基层党建的资源整合、权利整合和体制整合。笔者认为，统筹城乡基层党建新格局的基本内涵应为：围绕城乡经济社会发展一体化的新实践，以统筹兼顾城市党建和农村党建为主线，以农村、企业、机关、学校、科研院所、街道社区、两新组织为主要对象，以新型社区、“两新”组织、流动党员、农民工党员党建工作为重点，形成以城乡联动、功能互补、体制共融、资源共享、共同提高为目标取向的新型城乡基层党建一体化新格局。准确认识统筹城乡党建的基本内涵，需要把握以下目标向度：

统揽是统筹的本质要求。构建城乡统筹基层党建新格局，首先应确立城乡党建协调发展的整体观，转变城乡党建二元分隔的思维模式，把农村党建和城市党建作为有机整体，同步融入到统筹城乡发展规划，之中，统一谋划、系统考虑、整体推进。要增强城乡开放意识，树立区域性大党建观念，打破城乡党建封闭格局，构建城乡党建平等发展的制度环境，逐步形成城乡一体考虑、共同享受的资源分配环境，逐步营造与培育城乡党建基本服务同质、均等的服务环境。同时，要正确认识和妥善处理城乡党建中的重大关系，既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关城乡党建的突出问题，着力推进、重点突破，促进城乡党建工作协调推进、全面发展。

由于历史和体制的原因，城乡各个领域的党建工作长期处于非均衡发展态势，尤其是城乡基层党建领域占有资源不平衡的矛盾十分突出并有日渐加剧之势。因此，必须打破资源分隔，加快整合党的组织资源和行政资源、群众资源、社会资源，推动城乡之间资源流动共享，重点是推动城市和机关优质资源向农村输送，使各类资源在共建共享中创造更优的效益，发挥更大作用。应建立城乡互补的资源对接机制，按照“互动共建、平等互助、双向受益、共同提高”的原则，城市党组织和农村党组织的活动场所、公共设施等资源无偿提供给对方或向对方开放，通过党建资源共享，资源优化组合、共建共享，实现优势互补、有效对接，提高资源的集约利用程度和产出效率。

构建城乡统筹的基层党建新格局，是基层党建工作发展模式的深刻变革，必须着力在体制机制创新上寻求突破，在秉承传统党建工作有效做法经验的基础上，对那些不适应、不符合城乡统筹发展的党建观念、体制、做法进行改革，使之更适应构建城乡统筹党建新格局的需要，更符合城乡一体经济社会发展的要求。要强化统筹城乡党建制度的保障功能，进一步推进城乡党建制度设计一体化，把加强城市党建制度建设与推动农村党建制度建设协调起来，以统筹城乡的理念配置基层干部人才资源，培育党员队伍，开展党的工作，使城乡党建工作制度之间彼此协调融合、环节互动，增强整体合力，发挥整体作用，为推进城乡一体党建工作提供可靠的制度保障。

融合既是一种过程，又是一种状态，是城乡党建演进的高级阶段。融合不等于等同，而是二者互动的发展过程。一要注重体制融合，探索在党建工作中以城带乡、以工补农的实现形式和城乡党建互促共进机制，逐步突破政治上的城乡二元结构体制，实现城乡党建要素自由流动，使城乡之间不存在人为的制度障碍。二要注重资源融合，强化资源集约意识，突破城乡、区域、行业分隔的党建资源配置格局，实现政治资源、党建资源和社会资源的有效整合，推动各类资源合理配置、双向开放、相互促动，提高资源共享度和利用率。三要注重功能融合，按照城乡基层各类党组织的功能特征，发挥各自所长，实现优势互补，努力使城乡基层各类党组织双向互动、互补互促、携手共建，形成关系密切、结构合理、资源共享、利益分享的城乡党建一体布局。

从社会关系与政治意识角度考察，构筑城乡统筹基层党建新格局蕴含深远的战略意义。在目标上，它包含着如何在新的社会利益格局中拓展党的合法性来源以及如何在实现城乡经济社会协调发展的同时实现政治与社会协调发展这两个重大命题；在实践上，它又提出了如何重构党的基层组织体系，如何通过服务理念、活动方式和工作方法的创新以提升基层党组织统筹城乡发展能力、服务能力、凝聚能力等一系列重大问题。本文基于对浙江沿海发达地区统筹城乡基层党建运行态势的考察分析，就如何构筑城乡统筹基层党建一体化新格局的路径提出若干思考。

党的基层组织构架是否与经济社会发展形态相契合，直接影响着党建任务的顺利实现。传统城乡社会结构的主体是垂直领导的条线单位体系，这种依靠行政条线串联起来的垂直型单位化的组织体系（如图1），依然是城乡党建组织架构的重要基础。

图1 传统垂直型的单位化的组织体系

当前，浙江沿海发达地区城乡社会结构正处于深刻变动时期。从乡村看，在工业化、城市化快速推进的过程中，乡村人口向城镇特别是向中心镇集中，局部向条件较好的中心村集中，大批农民向产业工人队伍集中，企业向工业园区集聚，经济文化活动以城镇为中心展开；从城市看，随着“单位人"变"社会人"、乡村变社区，人们的生活、活动的中心转移到了居住地，党建重心自然也随之向地方（社区）转移；从产业看，产业分工和组织分化的加速，催生了大批新经济组织、新社会组织，并呈现出同业联合化、加盟化（表现形式是协会、俱乐部）等新的趋势。应对上述深刻变化，必须打破传统的组织体系和治理结构，而代之以构筑纵横结合、覆盖城乡的区域化党组织设置新格局（如图2）。

图2 现代网络型的区域化组织体系

这种组织架构新格局，包含着一个基本骨架的问题，即城乡党建的重心问题。笔者认为，要顺应城乡社会结构的变动趋势，必须更新组织体系，调整党建重心。这个新格局的基本骨架或重心就是“一核心三基点”，即将城镇（街道）确立为统筹城乡党建的核心，将中心村、社区和行业协会党组织作为统筹城乡党建的三个重要基点，并强化其领导能力及整合功能。

从城镇而言，城镇是城乡融合的重要节点，起着承上启下的作用。现阶段应重点加强城镇党委和乡镇政权建设，按照城镇功能性质差异科学设置行政机构，推进行政管理体制改革，推行“强镇扩权”政策，提高统筹城乡发展能力，从根本上解决制约统筹城乡发展的体制性障碍。另外，要高度重视建成区内基层党组织建设，特别要推动农村型党组织向社区型党组织转型。

从街道而言，必须改革街道、社区党的领导体制，增强街道党工委在城市党建中的领导和协调功能，理顺其与驻区单位党组织的组织、协调、指导的关系，赋予组织协调权；理顺其与“两新组织”党组织的组织领导关系，赋予领导权；理顺其与县（市）区派出机构的协管关系，赋予双重领导权；同时赋予对辖区内党员教育管理权。通过确立上述关系与责权，强化街道党工委对社区基层党组织的整合能力。(www.xing528.com)

从农村、社区而言，农村和社区党组织支撑着城乡政权建设，担负着各种领域、各种组织和各项工作的全面领导责任。在城乡一体化加速演进中，中心村、社区、行业协会所承载的整合、引导、保障、稳定功能日益凸显。因此，在统筹城乡基层党建中，要切实加强以中心村党组织为节点的农村基层组织建设，以社区党组织为基础的城市基层组织建设，以行业协会党组织为纽带的“两新组织”建设，充分发挥它们在推动社会管理服务、促进社会和谐中的重要作用，使其作为党在城乡的工作基础的地位得以进一步巩固。

当今中国城镇化呈现的是“立体网络型”的协调发展态势。所谓“立体网络型”，即以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市及小城镇为基础，以大带小、协调并举，构筑一个容纳农村剩余劳动力的立体网络。这是一条大中小城市和小城镇协调发展的道路。从沿海发达地区的视域看，随着都市圈战略的深入实施，必然会继续推动建制镇（乡镇）合并、跨行政区域组团和村庄合并，促成“中心城区一副中心城市一城镇组团一卫星中心村（农村新社区）一乡村居民点”的纵向葡菊串型、横向网络型的城镇和镇村空间体系。就城镇体系而言，目前沿海发达地区中心城、都市区外部组团、副中心城、中心镇和一般建制镇的五级城镇规划建设格局已初现端倪。在这样一个未来的城乡空间结构，最鲜明的特点就是以节点城镇、节点村庄为纽带，实现城乡空间联网。这就要求城乡党建也要与城乡空间结构的演进趋势相契合，走出传统的以单位为基础组建的模式，顺应组织形态变动性、组织分布弥散性、组织形式多样性和党员活动流动性的趋势，在城乡空间结构的主要结点和关键环节上“布点联网”，积极拓展与整合党在城乡的组织力量。可引入区域党建的理念，秉承“组织设置全覆盖、组织领导区域化、组织管理双重性”的思路，以“区域不变”应“单位万变”，突破所有制类型与单位界限，在“两新组织”和流动党员较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域，构筑起城乡覆盖的机制开放、形态稳定的区域性组织网络。在城市，似应选择增强街道对“两新组织”领域党组织的整合程度作为突破口，优先加强对居民区党支部、“两新组织”党支部的整合，确立社区党组织网络化的基本框架，然后去包容、渗透转制后的原公有制企事业单位党组织，逐步形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、以其他基层党组织为结点的网络化体系。在农村，应逐步从过去以单一村为空间单位向以中心村为节点单位、行政村为基础单位加强农村基层组织建设转变，也就是以中心村为节点的一定区域范围内进行“组织结网”，所在区域内的其他党组织，通过村村联建、村企联建等形式，形成以中心村党组织为龙头的网络化组织体系。这种以区域性党组织为纽带的党建模式突破了传统纵向控制为特征的，，单位建党”模式，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织联系成为紧密型的党建共同体，有利于实现区域内党建工作目标、机制和行动的一致性，同时也有利于党在新时期获得更为广泛的社会资源、政治资源与执政基础。

体制共融是构筑统筹城乡党建新格局之核心内容与制度基础。构建城乡统筹城乡党建新格局必须从体制上逐步破除城乡二元结构，探索建立城乡衔接、开放互动、双向受益的城乡党建工作机制，消除城乡党建之间的体制性差距，形成城乡党建平等发展的制度环境。

1.构建城乡对接的党员动态管理机制。传统党员管理模式以垂直性、行政化、单位式为特点，实质呈现为一种点线式的分布。在党员身份社会化、多变性的背景下，必然造成党员管理的直空地带。为此，应秉承属地为主、原籍为辅、双边互动、共同负责的原则，探索区域化、信息化管理模式，变单向被动管理为双向互动管理，变跟踪式管理为网络化管理，变单纯注重管人为寓管理于服务，一要构建双向互动的党员管理机制。凡在城乡间流动的党员，作为流出地党组织应对流出党员作行前登记，掌握其外出期间的思想、生活、就业等情况；作为流入地党组织应及时做好流入党员的登记接受、教育管理、组织归属等工作，形成流入地与流出地党组织紧密配合、有机衔接的流动党员管理机制。二要构建城乡衔接的发展党员机制。将党员发展对象的主阵地由农村转向外来人员集中的城镇和“两新”组织，重点以有文化、懂经营、会管理的优秀青年作为发展对象，加强对其培训培养、考察考核，从源头上保证城乡党员队伍的质量。三要构建党员动态信息交互平台。依托各地的党内信息专网建设党员信息交互平台，不断健全党员信息库，实现城乡党员管理信息无间隙交换，不断提高管理和服务水平。

2.构建城乡协作的党组织区域性互动机制。统筹城乡党建体现的是一种协调互动的党建运作格局，需从城乡基层各类党组织的功能特征出发，实现党建要素的彼此融合与党建效能的共同提高。一是组织活动实现城乡互动。推动部门党组织与农村党支部实现“一对一”或“一对多”的结对共建，企业党组织与经济薄弱后进的农村党支部共建，两新组织与农村党支部共建等，促进城乡党建协调发展。二是组织生活实现城乡联动。为使城乡党组织生活由封闭式走向开放，必须扩大组织生活开放范围，不仅向原地域党组织党员开放，而且面向其他持证（党员活动证）的党员开放。定期传达发展信息，组织城市党员下乡、农村党员进城过组织生活，感悟组织关怀。三是经费保障实现城乡均衡。按照“财政预算、部门支持、社会赞助”相结合的办法，落实城乡基层党组织工作经费，保证党建工作正常运转。

3.构建城乡均衡的干部人才资源保障机制。城乡干部人才配备是否科学将直接影响着城乡统筹党建工作的实际成效。应打破行业、身份、区域等限制，建立科学配置、双向流动的城乡基层干部体系。一是有序选派优秀高校毕业生到行政村任职，优化农村干部队伍；二是实施城乡基层干部在上下级单位之间、同级部门之间、城乡之间、乡镇之间、村村之间交叉挂职和任职工作，促进城乡干部人才有序、梯次交流。三是实行人才互培。利用城市资源教化农村干部队伍，不断完善农村党员干部远程教育网络建设，推动城市理念、服务观念向农村输送。

城乡统筹的关键点在于联动。形成城乡统筹基层党建新格局是个系统工程，需要引导各方力量形成联动合力。为此，地方党委必须强化“领创”责任，把统筹城乡基层党建工作纳入党建工作目标考核体系，并适当增加权重，增强各级党组织抓好城乡联动的积极性、主动性和创造性。应通过整合和发挥党委、政府部门及群团组织的资源优势，建立统一的指挥系统，形成党委领导、组织部门牵头抓总、各部门密切配合、各司其职、运转有序的城乡党建工作共同推进机制。同时要建立跨行政区域的协调、沟通、合作工作网络和机制，建立经常性的工作联系制度、情况通报制度，增强跨行政区域各级党组织的责任意识，形成指向明确、措施刚性、反应迅速、监督有力的责任制度体系。要强化“带创”责任，探索创优带动机制。实行市县镇三级领导干部联镇带村制度，建立城乡党建工作联系点制度，并明确分类创优，以点促面，推进统筹城乡党建工作。要强化“共创”责任，广泛开展挂点帮扶、联镇带村、村企结对、社区共建等活动，推动城乡党建资源双向流动，实现城乡基层组织互融互促、互学同进、互帮共赢、整体提升的目的。

（作者系中共宁波市委党校副教授）

参考文献：

[1]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴-2009.中国统计出版社，2009

[2]宁波统计信息网.2008年宁波市国民经济和社会发展统计公报.http:〃tjj.ningbo.gov.cn/read/20080214/24434.aspx，2009-02-14

[3]宁波市党建研究会编.宁波市党建研究报告2006-2007.2007：390

[4]赵全军.整合与统筹.杭州：浙江人民出版社，2007

[5]杜漪.城乡统筹发展的制度变迁路径.乡镇经济，2005（8）：5～8

[6]方丽玲.城乡统筹：城乡关联视角分析.财经问题研究，2006（6）：16～21

[7]柳德舫.统筹城乡发展的战略选择.集团经济研究，2005（6）：26～28

[8]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁.上海：上海三联书店，1991

注释

[1]基金项目：国家社科基金项目（编号：09BDJ024）"建立健全城乡党建工作一体化新格局研究”调研项目《沿海发达地区统筹城乡党建现状态势考察》的阶段性成果。