宁波市外来务工人员养老保险与企业职工基本养老保险的衔接实践

陈超 徐萌敏 仇晓峰

改革开放以来，在市场经济推进、就业制度改革以及户籍制度变革等外在“拉力”和土地保障功能弱化、城乡收入差异日益扩大等内在“推力”的双重作用下，大量的农村剩余劳动力纷纷进城务工，形成了一支庞大的农民工群体。宁波市作为东部沿海开放城市，大量的外来人员来到宁波市务工和经商，宁波市根据国家、省社会保险有关政策法规，将外来务工人员纳入到社会保险的范围。但从总体情况看，宁波市外来务工人员社会保险参保率较低，劳资双方积极性难以调动，追溯维权矛盾比较突出，行政执法面临困难。为了解决这些外来务工人员的社会保障问题，2007年10月宁波市人民政府根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），出台实施了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，改善了大多数进城务工人员游离于社会保险制度以外的局面，但随着国务院《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）的下发，宁波市外来务工人员参加统一的城镇企业职工基本养老保险办法已成共识，为此，宁波市外来务工人员养老保险向基本养老保险的过渡衔接就显得十分紧迫。

据宁波市人口与计生委公布的《宁波市外来人口长期居留趋势、影响与对策研究报告》，2008年宁波市外来人口已达359.6万人。在外来人口中劳动力约占349万人，其中农民工约占85%以上。从外来劳动力流入地区看，来自省外的为302.7万人，占外来劳动力总数的86.7%，来自省内其他地区的为46.4万人，占外来劳动力总数的13.3%（图1）。

图1 外来人口流入地区分布

从外来务工人员的年龄结构看，以中青年为主，45周岁以下的占总人数的89.1%，其中，16周岁至25周岁的占总人数的39.2%,26周岁至45周岁的占总人数的49.9%；46周岁以上的占总人数的10.9%（图2）。

图2 外来务工人员年龄结构

从文化程度看，外来务工人员文化程度普遍较低，初中及以下文化程度的占总人数的75.4%，高中及中专文化程度的占总人数的19.3%，大专以上文化程度的占总人数的5.3%（图3）。

图3 外来务工人员文化程度结构

从从事产业看，外来劳动力主要从事第二、第三产业，且多数集聚在技术含量较低的劳动密集型企业，在我市从事第一产业、第二产业、第三产业的人数占总数的比例分别为10%、61.4%、28.6%。

《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》（下简称《暂行办法》），是涵盖养老、医疗、工伤、生育、失业五大保险的“社保套餐”，社会保险费统一由用人单位缴纳，个人不缴费。其中：

养老保险的缴费工资基数按统筹地政府不低于当地职工最低工资标准的.原则确定，缴费比例为13%。

大病医疗保险的缴费工资基数按统筹地上年度在岗职工月平均工资的60%确定。缴费比例最高不超过3%，其中市区缴费比例为2.5%。

工伤保险的缴费工资基数按参保的外来务工人员个人上年度月平均工资确定，缴费工资基数幅度为统筹地上年度在岗职工月平均工资60%—300%。缴费比例与城镇企业职工工伤保险相同。

失业保险的缴费工资基数与《暂行办法》中的养老保险缴费基数相同，缴费比例为2%。

生育保险的缴费工资基数按统筹地上年度在岗职工月平均工资的60%确定。缴费比例由统筹地政府确定，市区为0.7%。

下表为市区外来务工人员社会保险缴费工资基数和缴费比例情况表（表1）。

表1 市区外来务工人员社会保险缴费工资基数和缴费比例情况表

宁波市外来务工人员的社会保险中外来务工人员养老保险的制度模式按照“广覆盖、低标准、可持续、能衔接”原则，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，与当前城镇企业职工基本养老保险制度模式大体相同，外来务工人员在参加养老保险的险种上，由用人单位和外来务工人员协商选择，外来务工人员既可以选择参加企业职工基本养老保险，也可以参加宁波市的外来务工人员养老保险。

宁波市外来务工人员养老保险的制度，实行用人单位按外来务工人员缴费工资基数之和的一定比例按月缴纳养老保险费，外来务工人员个人不缴费，并给外来务工人员按缴费工资的8%比例建立养老保险个人账户，缴费工资基数以当地最低工资标准确定；缴费满15年，到达国家法定退休年龄且符合一定条件的外来务工人员，按月发给养老金，养老金计发办法和退休年龄与企业职工基本养老保险制度相同；外来务工人员养老保险基金由地方税务部门负责征收，外来务工人员养老保险基金并入企业职工基本养老保险基金，实行单独建账，独立核算，统筹层次和基金管理办法与企业职工基本养老保险相一致；外来务工人员在宁波市范围内变更工作单位，外来务工人员养老保险关系可转移衔接，并与其缴纳的企业职工基本养老保险年限合并计算；离开宁波市时实行“可转移、可保留、可退还”：外来务工人员在解除（终止）劳动关系离开本市行政区域时，外来务工人员要求转移养老保险关系的，本人申请、转人地同意，其养老保险关系和个人账户储存额予以转移；今后继续来宁波工作的，也可在宁波保留其个人账户；养老保险关系不具备转移条件，本人又不愿意保留个人账户，累计缴费满12个月的，其个人账户储存额由养老保险机构一次性发给本人，并终止养老保险关系。

（1）适用的范围与对象。

外来务工人员养老保险适用宁波市行政区域内与企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织建立劳动关系的外来务工人员。国家机关、事业单位、社会团体和与其形成劳动关系的未纳入行政或者事业养老保险范围的外来务工人员参照执行。

“外来务工人员”是指与宁波市用人单位建立劳动关系但不具有宁波市常住户口的人员。

（2）养老保险的缴费标准。

①缴费比例：用人单位缴费比例为13%，外来务工人员个人不缴费；用人单位缴纳外来务工人员养老保险费的标准根据宁波市的经济发展和基金统筹收支情况适时调整。

②缴费工资基数：缴费工资基数由统筹地政府按不低于当地职工最低工资标准的原则确定。

（3）个人账户标准。

外来务工人员的养老保险个人账户按缴费工资基数的8%比例记入，由单位缴纳的养老保险费中按月划入，记账利率与企业职工基本养老保险相同。

（4）待遇享受条件。

外来务工人员按月享受养老金待遇必须同时符合以下三个条件：

①到达国家规定的退休年龄；

②实际缴费年限累计满15年及以上；

③到达国家规定退休年龄前的最后5年应在宁波市工作且连续缴费。

（5）待遇计发办法。

月养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

①基础养老金月标准以退休时上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%;

②个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以国家规定的计发月数。

《暂行办法》实施以来，由于外来务工人员养老保险实行低费率、低门槛政策，费用均由用人单位缴纳，个人不需缴费，这样既有效保障了外来务工人员的合法权益，又降低了用人单位的经营成本，兼顾了部分外来务工人员的利益，极大地调动了用人单位和外来务工人员的参保积极性，外来务工人员参保人数大幅提高，宁波市参加外来务工人员养老保险的人数从2008年初的20.56万人，上升到2010年3月的122.58万人（图4）。

图4 宁波市外来务工人员参保变化情况

《暂行办法》的施行，还有效地促进了《劳动合同法》的顺利贯彻实施，减少了劳动纠纷的发生，宁波市劳动合同签订人数逐步增多，劳动合同签约率稳步提高，从2007年的92%，上升到2009年的97.35%（图5）。

图5 宁波市企业职工劳动合同签约率

宁波市劳动仲裁案件中涉及养老保险案件明显减少，养老保险仲裁案件占全部仲裁案件的比重，从2007年的20.5%，下降到2009年的7.8%（图6）。

图6 宁波市养老保险仲裁案件占全部仲裁案件的比重

一是适用范围和对象广。宁波市行政区域内与企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织建立劳动关系但不具有宁波市常住户口的人员均可参保。国家机关、事业单位、社会团体和与其形成劳动关系的未纳入行政或者事业养老保险范围的外来务工人员也纳入了参保的范围。

二是门槛低。外来务工人员养老保险的缴费基数由统筹地政府按不低于当地职工最低工资标准的原则确定，单位缴费比例为13%，个人不需缴费。由于实行低费率、低门槛的政策，与原来的社会保险政策相比，用人单位与职工在缴纳养老保险费上的负担有了较大幅度的减轻。从企业层面看，宁波外来务工人员的养老保险费率与现行的企业职工基本养老保险制度中规定的费率相比降低了7个百分点，缴费工资基数降低为职工最低工资；从职工层面看，职工本人零负担。

如宁波一家企业招用两名宁波市外来务工人员，假设这两人分别参加城镇企业职工养老保险和宁波市外来务工人员养老保险，且两人均以规定的最低缴费工资基数缴纳养老保险费，以2009年12月为例，我们就会发现两人每月缴纳的养老保险费相差177.30元（表2）。

表2 每月缴纳养老保险费比较表

三是能选择。办法规定，外来务工人员既可以选择参加企业职工基本养老保险，也可以参加外来务工人员养老保险，具体由用人单位和外来务工人员双方协商，未实行一刀切。

四是可衔接。办法对制度衔接做了规定，明确了外来务工人员养老保险与基本养老保险缴费年限、个人账户等方面的衔接办法。

外来务工人员养老保险办法的实施，调动了用人单位和外来务工人员参保的积极性，基本体现了“低费率、广覆盖、可转移和能衔接”的政策要求，实现了一定的应用效果。

（1）从政府和社会的角度来说，由于外来务工人员养老保险办法较大幅度地减轻了企业和职工的缴费负担，参保积极性大幅提高，扩大社会保险覆盖面势头良好，有利于构建和谐的劳资关系。

（2）从企业的角度来说，该模式实行的低费率，企业保险负担和用工成本也相应降低，有利于提高企业的竞争力。

（3）从外来务工人员的角度来说，外来务工人员能够在不缴任何费用的情况下享有养老待遇，解除了外来务工人员的后顾之忧，稳定了企业职工队伍。

（4）允许外来务工人员在参加外来务工人员养老保险以后仍可变更参加为城镇企业职工基本养老保险，体现了政府鼓励外来务工人员提高社会保障水平，这种可变更的方式也适应了外来务工人员自身经济实力、利益的需求等方面的变化发展，增强了制度的灵活性。

当然，该模式也存在着明显的缺陷，主要表现为：

（1）外来务工人员养老保险关系异地转移接续难。外来务工人员养老保险办法由于缴费工资基数比企业职工基本养老保险的缴费工资基数要低，虽然也考虑了外来务工人员养老保险关系在不同统筹区的转移问题，但它只是地方性文件，只在所在地具有效力，外来务工人员的养老保险关系异地转移接续难。(www.xing528.com)

（2）外来务工人员的养老保险权益得不到公平落实。《暂行办法》规定，按月享受养老待遇的条件中“其中到达国家规定退休年龄前的最后5年应在本市工作且连续缴费”，仅此一条，外来务工人员要在宁波办理退休的人数就大大减少。“按《暂行办法》参保缴费且符合按月享受养老待遇条件的参保人员，除按月享受上述办法计发的养老待遇外，不享受其他待遇。”这一规定又意味着即使外来务工人员按本办法能享受按月领取退休金待遇，但其死亡时，也不能享受一次性丧葬费和抚恤金。可见，外来务工人员即使参加了外来务工人员养老保险，其养老保险权益实际上也难以得到全面的落实。

（3）外来务工人员个人不缴费，体现不出权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则；个人不缴费，也不利于增强外来务工人员的自我保障意识。

（4）缺乏正常的养老金待遇调整机制。对于享受基本养老保险待遇的人员，政府会根据职工平均工资增长、物价上涨情况和基本养老保险基金的承受能力，适时调整基本养老金待遇水平。而对于按《暂行办法》退休的外来务工人员来说，《暂行办法》中却没有相应的规定。

（5）单独为外来务工人员建立一套养老保险制度，加深了养老保险制度的碎片化。

（1）低参保率：据统计，2008年初参加宁波市企业职工养老保险的外来务工人员为20.56万人，参保率仅为8.23%。宁波市在由外来务工人员参加外来务工人员养老保险向基本养老保险制度过渡的过程中，必然仍会遇到参保率低的问题。其中既有制度层面的原因，也有企业和职工层面的原因。

首先，从制度层面看。一方面，现行基本养老保险制度相对民营企业特点适应性差。现行制度承担着解决历史上国有（集体）企业退休人员老有所养的重任，在制度设计上根据国有（集体）企业一定的赡养比设计缴费标准，具有门槛高、刚性强的特点，难以适应民营企业劳动力年龄结构轻、退休人员少、职工流动快的特性。另一方面，现行基本养老保险制度也难以适应外来务工人员的特点。外来务工人员就业流动性大，工资水平普遍较低，多数注重当前利益，而基本养老保险制度享受的退休待遇相对较高，养老保险个人缴费额相对而言较多，难以调动外来务工人员的参保积极性。

其次，从企业与职工层面看。一方面，企业普遍感到社会保险负荷重。由于现行养老保险制度的缴费率高，企业往往对职工有选择性地投保，外来务工人员往往被排斥在制度之外。目前企业的人工成本中，社会保险费的缴费比例已达34%以上（表3），宁波市目前五大险种企业月最低缴费标准439.4元）。而企业总是以利润最大化为目的，在法律法规制度不健全的情况下，一些企业为降低成本、追求利润，逃避、抵触参加社保，作为流动性很大的外来务工人员，企业更不愿为其投保。

表3 宁波市社会保险费缴费比例表

另一方面，外来务工人员工资水平普遍偏低，更注重眼前利益。外来务工人员离乡离家，异地务工，工资水平普遍偏低，大多数更注重当前的工资保障，很少考虑养老保险这种长远的保障。由于现行城镇职工基本养老保险制度门槛高，超出了一般外来务工人员的承受能力。以我市为例，目前企业职工的基本养老保险缴费基数根据职工本人上年的月平均收入确定，职工本人上年的月平均收入低于上年全市职工月平均收入60%的，则其缴费基数按上年全市职工月平均收入60%确定。基本养老保险的个人缴费比例为8%。2008年宁波上年职工月平均收入为2398元，2009年外来务工人员按最低缴费工资基数1439元（2398x60%），缴纳养老保险费个人每月为115元（另还要缴纳医疗保险费），事实上，对于多数月收入只有1000元左右的外来务工人员来说，每月缴纳的社会保险费已占其本人收入的15%左右，维持一般的城市生活已捉襟见肘。

（2）身份歧视。从基本养老保险参保情况来看，无论在参保面还是在参保率上，外来务工人员的参保情况与本地城镇户籍人员相比存在着很大的差距。造成这一问题的原因很复杂，既有社会方面的，也有外来务工人员自身方面的，一是由于企业经营者对外来务工人员与本地城镇户籍人员之间存在着侧重，对外来务工人员的投保普遍不如对本地城镇户籍人员那样重视；二是相关政策不公平。

（1）关于缴费基数问题：宁波市企业职工基本养老保险的缴费工资基数为上年在岗职工平均工资的60%—300%，而外来务工人员养老保险的缴费工资基数为职工最低工资，宁波市外来务工人员养老保险在向企业职工基本养老保险过渡时，必然会面临调高缴费基数和增加企业费用的问题。同时，个人缴费也会随着政策的调整，缴费比例从0%调高到8%，为此，用人单位和外来务工人员均会出现抵触情绪，给制度过渡本身带来困难。

（2）关于缴费年限问题：外来务工人员养老保险与其他保险衔接设计时，只设计了单向通道，即考虑了基本养老保险缴费年限计算为外来务工人员养老保险年限的规定，而未考虑如何将后者折算成前者的规定。因此，外来务工人员参加宁波市外来务工人员养老保险后所产生的缴费年限，能否折算成基本养老保险的缴费年限，如何折算成基本养老保险的缴费年限，这也是外来务工人员养老保险在向基本养老保险过渡时面临的又一难题。

（3）关于养老保险关系转移问题：国务院办公厅于2009年12月28日转发了财政部、人社部关于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的通知，并于2010年1月1日起在全国统一实施。但如前所述，由于宁波市外来务工人员养老保险属于宁波市地方性政策，且缴费工资基数和缴费比例与企业职工基本养老保险制度中的相关规定不一致，必然面临转入地社保机构拒绝接续养老保险关系的尴尬境地。此外，由于外来务工人员养老保险用人单位的缴费比例为13%，个人不缴费，其中单位缴费中的8%已记入个人账户，5%进入社会统筹基金，即使转入地社保机构同意接收参保人员的外来务工人员养老保险关系及个人账户，宁波市也面临着社会统筹基金转移如何补差的难题。

无论是全国统一的企业职工基本养老保险，还是宁波市的外来务工人员养老保险，由于两种办法实行的均是同一个退休年龄标准，同一个待遇计发办法，男性外来务工人员的退休年龄为60周岁，女性外来务工人员的退休年龄为50周岁，女性外来务工人员的工作时间显然比男性外来务工人员的工作时间要短，加上女性外来务工人员在工作期间有可能要生育，在总的缴费年限上，女性外来务工人员大大少于男性外来务工人员，而在待遇计发上其养老保险个人账户中的计发月数，女性外来务工人员又高于男性外来务工人员，导致女性外来务工人员的养老保险待遇低于男性外来务工人员，从2010年3月底止的宁波市区男性退休人员与女性退休人员平均缴费年限和月养老金待遇来看，男性退休人员的平均缴费年限为33年1个月，而女性退休人员的平均缴费年限为24年9个月，平均比男性退休人员少8年4个月，减少的缴费年限占女性退休人员平均缴费年限的三分之一；男性退休人员的月平均养老金为1886元，而女性退休人员的月平均养老金月为1524元，平均比男性退休人员每月少养老金362元，减少的养老金占女性退休人员平均养老金的近四分之一（表4）。

表4 宁波市区男女退休人员缴费年限和养老金差异表

首先，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台实施，为包括外来务工人员在内的所有参保人员养老保险关系跨省转移消除了障碍。在该转移办法出台前，许多外来务工人员在不同城市就业时，由于其所缴纳的基本养老保险关系不能转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，大大降低了他们参保缴费的积极性。这也是他们在离开一个城市时选择退保的主要原因。而该转移办法出台，无论参保人员是城镇户籍职工还是外来务工人员，跨省流动就业缴费的，其基本养老保险关系可以转移接续，缴费年限可以合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续；符合待遇领取条件的，外来务工人员享受与城镇职工同样的基本养老保险待遇；外来务工人员在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村养老保险的衔接问题首次在政策层面予以考虑。这样真正实现了参保人员“无论在哪干，养老保险接着算"，从制度上解决了参保人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题，从根本上维护了参保人员特别是外来务工人员的切身利益。

其次，外来务工人员为流动就业人员的主体，他们的养老保险问题为全社会所关注，他们在流动过程中，除了会遇到地区间养老保险关系转移难的问题外，还会面临城镇与农村养老保险关系转移衔接的问题，在农村养老保险制度缺失的情况下，将在农村的农民全部纳入城镇企业职工基本养老保险制度，由于受农民经济收入因素的影响，在一定程度上会影响农民参保的积极性，达不到农民老有所养的目的。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）的下发，决定从2009年起在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。新农保制度的建立为广大外来务工人员提供了“中转”服务，甚至是他们在各地所取得的基本养老保险权益的“汇集处”，从而将大大提高他们参加基本养老保险的积极性。

最后，随着宁波市最低工资不断提高，宁波市外来务工人员的养老保险缴费工资基数也将相应提高，与企业职工基本养老保险缴费工资基数逐步靠近，这样也为宁波市外来务工人员的养老保险向城镇企业职工基本养老保险的过渡创造了条件。

将外来务工人员统一纳入城镇企业职工养老保险制度可能会导致企业的用工成本增加从而损害企业的市场竞争力，或者企业会变相降低外来务工人员的工资福利从而损害外来务工人员的现实利益。但是，从长远和本质来看，企业为外来务工人员参加养老保险可以提高外来务工人员的积极性和创造性。过分廉价的劳动力会造成企业进行技术研发和创新的动力不足，目前，我国制造业的诸多关键和核心技术几乎全靠进口，专利使用费远远超过劳动力成本而成为产品成本中最重要的组成部分。而为外来务工人员参加基本养老保险能够形成促进企业进行技术创新的倒逼机制，形成鼓励外来务工人员提高劳动生产率和创造性的激励机制。因此，从长远来看，企业的低劳动力成本并不利于增强企业的竞争力，相反在一定程度上制约了企业的可持续发展。

外来务工人员的收入水平已经伴随我国经济发展的步伐而显著增加。《劳动合同法》的实施，最低工资标准制度的实施和调整等等，这些惠及外来务工人员的政策措施真正地落到实处，使外来务工人员的实际收入已大幅增加，已经有条件考虑日后的养老问题，也有能力承担一定的养老保险费用。

由于宁波市外来务工人员养老保险制度设计时，已经考虑了将来向城镇企业职工基本养老保险过渡的可能性，为制度的统一预留了接口，如：保险模式的一致；账户规模与城镇企业职工基本养老保险一致；待遇计发办法与城镇企业职工基本养老保险一致；外来务工人员户籍迁入宁波后外来务工人员养老保险可补缴为城镇企业职工基本养老保险，享受城镇企业职工同等待遇等。

根据外来务工人员流动性大，工作地点和工作单位不稳定的特点，针对外来务工人员工资收入相对低，眼前利益考虑多，长远利益顾及少的现实，根据企业职工基本养老保险制度精神，坚持从实际出发，一方面，调整宁波市外来务工人员养老保险办法，适当提高缴费工资基数，增加个人缴费机制，调整企业缴费比例，调整享受养老金待遇的条件和调整机制，设置过渡期，逐步与企业职工基本养老保险制度并轨；另一方面，完善企业职工基本养老保险制度，适当降低外来务工人员个人缴费标准和与之相适应的待遇标准，实行低缴费工资基数、低缴费费率的办法，使企业职工基本养老保险制度更加符合外来务工人员的就业和收入水平的特征，提高外来务工人员和企业的参保积极性。

调整宁波市外来务工人员养老保险相关政策，促进外来务工人员养老保险办法向基本养老保险过渡，设置五年过渡期与城镇企业职工基本养老保险政策并轨，使所有的外来务工人员享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇，统一过渡政策有以下几个方面：

1.提高缴费工资基数。外来务工人员养老保险缴费工资基数按其上年度实得的平均工资水平来确定，以提高外来务工人员退休时的养老待遇水平，也确保外来务工人员权益与城镇居民相统一。宁波外来务工人员缴纳养老保险费的缴费工资基数从宁波市当地企业职工最低工资标准开始，以后逐步提高到外来务工人员上年月平均工资水平，分五年过渡直至完全与城镇企业职工基本养老保险的缴费工资基数核定办法并轨（表5）。

表5 提高缴费工资基数时间过渡表

2.增加个人缴费机制。为了体现用人单位和参保人的公平性，也为了体现公平与效率相结合、权利与义务相统一的原则，外来务工人员个人缴纳养老保险费从目前个人不缴费直接过渡到与企业职工基本养老保险制度相同的缴费比例，个人账户由原来的全部从统筹基金中划入调整为个人缴费部分记入个人账户。

3.调整企业缴费比例。用人单位无论使用何种身份的职工，都缴纳相同的养老保险费，是体现市场经济公平竞争的本质要求，用人单位为外来务工人员缴纳的养老保险费从目前的13%，调整到与城镇企业职工基本养老保险同等的缴费比例，并且随着城镇企业职工养老保险缴费费率的变动而变动。

4.调整退休时享受养老待遇的条件。宁波市外来务工人员享受养老待遇的条件除了缴费满15年外，还要在到达国家规定退休年龄前的最后5年在宁波市工作且连续缴费，根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，取消外来务工人员最后5年应在宁波市工作且连续缴费的规定，调整至与城镇企业职工基本养老保险政策规定相一致。

5.调整相关的养老待遇政策。根据权利与义务、公平与效率相统一的原则，统一养老金调整机制、退休后死亡待遇政策。

6.完善外来务工人员跨统筹地区转移养老保险关系的政策。对原已在宁波建立的外来务工人员养老保险个人账户，在宁波退休时缴费年限累计计算，个人账户合并累计，在离开宁波时允许本人补缴成城镇企业职工基本养老保险后，执行统一的养老保险关系转移政策。

按照国务院养老保险跨省转移规定，外来务工人员到达退休年龄后，在参保地不符合退休条件的，其养老保险关系转移至外来务工人员户籍所在地的新型农村社会养老保险经办机构，但目前开展新型农村社会养老保险工作尚在试点阶段，外来务工人员到达退休年龄后，若参保地不符合退休条件，户籍所在地尚未建立新型农村社会养老保险制度，那么转移养老保险关系依然难以实现。

外来务工人员在城市中工作，其生活成本上升，而当前外来务工人员的工资水平普遍较低，从而造成外来务工人员个人不愿意缴纳社会保险费的现象存在，因此，需要法律保障，不断提高外来务工人员的工资水平，以提高其参加社会保险的积极性。

在调整宁波市外来务工人员养老保险办法的同时，与时俱进，完善现行的城镇企业职工基本养老保险政策，也是符合当前外来务工人员参加养老保险的需求，我们建议：

目前，企业职工基本养老保险缴费工资基数的下限为上年在岗职工平均工资的60%，为适应外来务工人员个人缴费能力不足的特点，适当降低缴费工资基数来减轻外来务工人员的个人缴费负担，是解决外来务工人员缴费能力问题的较好途径，建议将缴费工资基数的下限调整为职工最低工资标准，由于降低缴费工资基数只影响个人的权益，不影响基本养老保险制度的本身，与目前的企业职工基本养老保险制度制定原则不相矛盾，仍有效地体现了权利与义务相结合、公平与效率相统一的原则。

由于原国有（集体）企业受历史因索的影响，要承担原有体制中退休人员老有所养的负担，在缴费制度设计上设定了一定的赡养比例缴费标准，鉴于当时的历史时期这种缴费制度的设计也是合理的，对推动我国企业职工基本养老保险养老金社会统筹产生了积极的作用。但随着时间的推移，一方面，目前承担原有体制中退休人员养老金的负担在逐步减少，为降低用人单位缴费比例创造了条件；另一方面，当前大量的民营企业新生代的劳动力人员相对较多、企业退休人员又相对较少，民营企业不愿承担历史的缴费负担呼声也较高，降低用人单位的缴费比例也是适应民营企业的必然趋势；再则，较高的企业职工基本养老保险缴费比例也不适应企业在国际国内市场经济中的公平竞争，也迫使我们必须适当降低用人单位的缴费比例。

目前，我国参加企业职工基本养老保险人员的退休年龄规定为男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，这个退休年龄的规定是新中国成立初期设定的，当时人们的人均预期寿命还不到40岁，而目前人们的人均预期寿命已超过75岁，适当提高参保人员的退休年龄已很有必要，这不但有利于提高社会保险基金的抗风险能力，也有利于提高女性职工的养老保险待遇，保护女职工的权益，也可与国际上大部分国家的退休年龄相接近。但鉴于我国人口基数大，每年新增劳动力数量多，再加上新农村建设，农业人口向城镇转移，就业压力大，目前提高参保人员的退休年龄可采用弹性的退休年龄，首先设定提高女职工的退休年龄，第一步统一提高到55周岁，并设定若干年为退休年龄的过渡期，以后再逐步提高，但在过渡期内仍应保留原50周岁的退休年龄，参保人员到达退休年龄时可自主决定退休时间，过渡期结束后，执行统一的退休年龄；第二步再逐步提高所有参保人员的退休年龄。

对于原国有企业的历史负担，财政要进行专项资金的转移支付，对历史的社保基金欠账应在财政支出中专项列支、转移支付，逐步提高社保保障的支出占财政经常性支出的比例。

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，外来务工人员养老保险在参保地不符合退休条件的，可将其养老保险关系转移至外来务工人员户籍所在地的新型农村社会养老保险经办机构，但《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在2009年起全国只有10%的县（市、区）开展试点，若外来务工人员到达退休年龄后，参保地不符合退休条件，户籍所在地尚未建立新型农村社会养老保险制度，转移养老保险关系依然难以实现。因此，还需加快新型农村社会养老保险制度的建设步伐，尽快建立覆盖城乡的养老保险制度。

国发〔2006〕5号文件中对全国各地对农民工养老保险办法探索的规定还有待明确，要达到全国实行统一的养老保险政策，避免养老保险制度的碎片化，减少各地政策的并轨和政策的过渡问题，宁波市乃至全国都还有一段路要走。

宁波市可以通过调整外来务工人员养老保险办法，完善城镇企业职工基本养老保险政策，最终实现企业职工不论身份，参加统一的养老保险制度，享受城乡统一的养老保险待遇。

（作者单位：宁波市养老保险管理中心）

[1]国务院〈关于解决农民工问题的若干意见》（国发（2006）5号）

[2]宁波市委、市政府《关于加强外来务工人员服务管理工作的意见》（甬党（2007）15号）

[3]宁波市人民政府《关于印发宁波市外来务工人员社会保险暂行办法的通知》（甬政发（2007）101号）

[4]宁波市劳动和社会保障局《宁波市外来务工人员社会保险实施细则》（甬芳社办（2007）222号）

[5]国务院〈国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发（2009）32号）

[6]国务院办公厅《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发（2009）66号）

[7]何平.城镇化进程加快过程中农民工社会保障制度研究.社会保障研究，2006（1）：1～2

[8]郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题：理论判断与政策思路.中国人民大学学报，2006（6）:3

[9]宋斌文，林毓铭，吴小武.将进城农民工纳入城镇社会保险体系与相机抉择.湖北省社会主义学院学报，2003（1）：61～64

[10]郑功成.农民工的权益与社会保障.中国党政干部论坛，2002（8）：22～24

[11]华迎放.农民工社会保障模式选择.中国劳动，2005（5）：20～23

[12]宁波市人口与计生委2010年5月公布的《宁波市外来人口长期居留趋势、影响与对策研究报告》