中央苏区政权与中共组织的关系

中华苏维埃共和国的成立，实际上标志着中国共产党成了这个国家的执政党。尽管在此之前，各根据地存在着苏维埃政权，但中共作为一个政党，只是这些政权的领导者和组织者，虽然党政之间也存在需要认真解决的两者关系的问题，但从政治体制上看，这个问题尚属于局部政权范围。中华苏维埃共和国成立后，如何对待作为一个相对完整的国家政权，无论从党的建设角度考虑，还是从政府行政行为角度考虑，都成为中共必须严肃认真对待的问题。

中共自大革命失败后，开始发动和领导中国苏维埃运动起，就十分重视了强调正确处理党与苏维埃关系，1928年5月，中共中央给湘东特委发出一信，其中在谈到如何处理党与苏维埃关系时指出：“各乡区苏维埃须容纳非党的工农分子，党只是在其中起党团作用，不得由党员完全包办苏维埃的工作。”^[39]时过两月，中共在“六大”上专门通过了《苏维埃政权的组织问题决议案》，决议案在强调党之于苏维埃的组织，“应派遣代表往各大乡村实行组织地方政府的工作”^[40]。同时，决议案特别强调“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃”^[41]。决议案还指出：“党应预防以党代苏维埃或以苏维埃代党的种种危险。”^[42]从内容的重点看，决议案主要是在强调党对苏维埃的领导，这是鉴于苏联革命后的最初几年，地方党组织的作用几乎缩小到极端，出现“苏维埃常有代替党的危险”^[43]。因此，决议案强调党应在苏维埃中组织有威望的能工作的党团组织，以便表示“党对苏维埃工作上各种问题的意见”，“以执行党的命令”。“苏维埃政权之正确的组织，是要以党的坚固的指导为条件的”，所以，“应该在一切条件下，应该公开在苏维埃中，在苏维埃工作上增高和巩固党的影响”^[44]。不过，决议案也同时承认，以党代替苏维埃的工作，同样是一种危险。从总体上看，决议案侧重强调党对苏维埃的领导，在苏维埃运动过程中，应属正常。但也因决议案没有能较充分地阐发苏维埃政权在职能上的自主性，导致了日后在苏维埃建设中以党代政或党政不分的倾向屡屡发生，这也是无须讳言的。

关于苏维埃政权在职能上必须保持自主性，毛泽东在为中国共产党红军第四军第九次代表大会写的决议中，则有较为明确的认识。毛泽东写道：“凡没有建立政权机关的地方，红军政治部即代替地方政权机关，至地方政权机关建立为止。凡地方政权机关已经建设的地方，应该使地方政权机关独立处理一切事情，以群众巩固其信仰为原则。”^[45]毛泽东认为在游击战争条件下，作为负责党的事务的红军政治部，仅仅作为地方政权尚未建立起来的替代机关，一俟政权建立后，应当使政权机关能够独自行使权力，这不但能在职权上使党政分开，而且能使建立起来的政权取得群众的信任。

实际上，如何处理党组织与苏维埃政权的关系，是一个极其复杂的问题，尤其在战争环境中，需要权力的相对集中，使得处理这个问题更加困难。因此，尽管中共中央在各种文件中多次提出要防止党政之间互相包办的倾向和做法，但在具体工作中，这类代替包办的现象却是常有发生。1929年7月，中共闽西第一次代表大会在有关苏维埃政权的决议案中就指出：“闽西政权机关多系党员包办，因此没有党团之建立，党与政权混在一起。有些地方如大小池等，竟有党命令革委，革委命令党之怪现象。”^[46]在赣西南苏区这种情况也同样存在。据赣西南特委的一份工作报告披露，赣西南苏区存在着一种自上而下形成一贯的党包办苏维埃工作的状况，这种状况使得政权机关的群众意义被抹煞了，政府机关也失去了工作能力，政府在通常情况下是经常不开会，不计划工作，而且落到只是发发信件，招待来往行人的打杂事务中去。同时，由于党对政权的包办，造成了“各级政府工作系统无法建立，形成各自为政的状态，下级政府不能经常向上级政府报告，上级政府也就不能指导下级工作”^[47]。由此也造成了苏维埃工作人员的官僚腐化现象。这份报告批评了这种包办现象，指出这种现象是好像把苏维埃当成“党公开活动的形式”^[48]，因而是一种错误的做法。

即使是苏维埃中央政府成立后，这种以党包办政府工作的现象仍然存在。有些地方在“党包办一切的作风下，群众遇事要问党，政府解决了似乎靠不住，一定要问党，党在家长制度个人包办的作风下，问党必须问书记才放心”^[49]。其结果是将一切工作归党处理，党似乎成了万能的机构，苏维埃的组织和工作人员也似乎都“放在党的荷包内”，只变成毫无主动性的执行机关。甚至有些工作“党可不经过群众路线而自由调动”^[50]，苏维埃法令、决议和通告的执行也变成了必须以地方党部负责人的意见为依据。这样就造成了家长制度命令主义的领导方式和包办一切的事务主义的工作作风的滋长，严重妨碍了苏维埃政权的正常运作。

由于不能正确处理党与苏维埃政权的关系，苏区有些地方则又走向另一个极端，即“机械的了解由反对对党包办而变为党的一切不管而只顾到党的本身工作，以为苏维埃已有上级了，群众团体也有上级了，由上级去直接领导，党不要包办了，可以不管了”^[51]。于是又造成了党政之间互不通气，“在实际工作中有分道扬镳的现象甚至解决问题上相冲突”^[52]。

鉴于上述状况，中共中央在不同时期的各种文件中，屡次强调各级党组织应当认真解决党政之间的矛盾，提出应正确处理党政关系。1930年10月，中共中央在一份关于苏维埃区域的工作计划中强调：“苏区各级党部与政权的关系，是要经过党团的活动从中起领导作用的。这一工作方式，从中央政府直到乡村苏维埃政府，各级党部都应一致遵守，一致的肃清党代替政府的根本错误。在政权中，要尽量的吸引非党工农群众来参加工作，要使广大群众了解党是党，政权是政权，党在政权中的领导作用，只是司舵的对于全船的作用一样，而保卫和管理这只船的责任还是属于群众自己。”^[53]把党在苏维埃政权的作用比之为“司舵”，是异常的贴切和妥当的。(www.xing528.com)

在“一苏大会”召开前夕，为了号召广大群众参加到苏维埃改选运动中来，吸引广大工农群众参加政府的各部各委的管理工作，中央指示各党组织，“在政府中应组织有力的党团，并派遣党内有威信而得力的干部到政府中工作”，同时强调“过去在地方苏维埃中，党包办政府工作或代替政权作用的现象，必须消灭，苏维埃政府成为官僚主义机关的现象，必须根本肃清”^[54]。中央苏区第一次党代表大会通过的《党的建设问题决议案》也指出：“党办一切的理论，造成政权与群众组织完全失去推动其独立系统的工作”^[55]，因此，“党对政权及群众组织的正确关系是要经过党团的领导作用来实现党的领导。党绝对没有权力直接命令政权和群众组织。尤其是不应当去包办其一切工作”^[56]。中共中央的这些指示，对于加强和健全各级苏维埃政权中的党团组织，并使其在苏维埃政府中发挥核心作用，具有重要意义。同时也对于苏维埃成为“在劳动群众中有威信及能坚决执行党的政策的苏维埃政权”^[57]。起了积极的作用。

中共强调党必须在思想上与政治上对苏维埃政权进行领导，同时又必须杜绝党包办苏维埃政权的一切工作的倾向是一个方面，在另一方面从党与政权两个政治实体本身来看，它们之间的联系与区别是由它们自身性质所决定的。建立苏维埃政权是中共在土地革命时期的全部事业的一个重要的组成部分，它“是无产阶级国家机关的一种特殊形式”^[58]，因而，它必须执行党的方针政策，负有将党的方针政策通过国家行政方式贯彻到社会各个方面的职责，这是党政关系的首要基础和条件。

但是，苏维埃政权的成立，其自身在组织结构上是自成体系的，它包括了权力机关、行政机关、立法机关以及司法机关，并且相应的颁布一系列法律、法令与法规。因而苏维埃政权是有自己的独立组织和制度的，它必须在这个范围内行使权力和进行工作运行，任何一种不符合宪法规定的干涉，都可致使苏维埃政权在其运作过程中产生失控，乃至出现无序状态。因此，中共历来对苏维埃政权在职能上的这种特征有明确的认识，反复强调不能以党代政或包办政府事务。

按苏维埃宪法规定，“苏维埃政权是属于工人农民，红色战士，及一切劳苦民众的”^[59]，在苏维埃国家里“工农兵劳苦民众真正掌握着自己的政权”^[60]。苏维埃政权的主体是工农兵等广大劳动群众，劳动人民自己掌握政权，并参予管理国家事务。毛泽东在“二苏大会”的政府报告中强调指出，苏维埃是“民众自己的政权，他直接依靠于民众”，苏维埃的“力量完全依靠于民众，他不能够一刻离开民众”。“民众对于行使管理国家机关的权利”是“苏维埃政权巩固的基础”^[61]。因此，党除了明确规定苏维埃政权的性质、任务与大政方针之外，还应当引导和组织广大群众来参与管理国家，而不应以党的组织或个人取代上述工作，这是保持党与苏维埃之间正常关系的关键。

党在思想上与政治上领导苏维埃政权的方式，在上述所引中央文件中多处提到，即经过苏维埃政权机构中的“党团组织”来实现。各级党组织应当从组织上思想上加强和健全各级苏维埃政府中的党团组织，使其能真正成为苏维埃政府中的核心。苏维埃政府中的党团员，必须在苏维埃机关工作中起模范带头作用，以此去引导和影响政府中的工作人员；必须带头遵守和执行苏维埃政府颁布的法律、法令和决议，而不是以党团的名义强令苏维埃去执行某种任务。党团组织及其人员，在工作中应当同政府机关及人员协商处理问题，而不是发号施令或者包办代办。所有这些都应当成为一种制度。为此，1934年3月15日，中共中央组织部专门制定了《苏区党团组织与工作条例》，将党团在苏维埃政权中的领导作用正规化、制度化。

同时，苏维埃政权中的党团组织，应当领导和帮助苏维埃政权组织的自身建设，这是党团组织的工作任务，也是苏维埃政权发展和巩固的要求。1932年7月，中共中央曾指示，为了胜利地进行革命战争，党必须最大限度地开展苏维埃工作，这就是“巩固中央及地方的苏维埃政府，使苏维埃政府成为真正群众自己的得到千百万群众拥护的工农民主专政的政权，使中央政府真正成为全国革命的组织者与领导者，是头一等的任务”。“中央责成中央局省委及一切地方党部用一切力量去建立与健全苏维埃政府的工作，把苏维埃的各部工作充实起来。”^[62]总之，党的组织与苏维埃政权的关系，是一种在具体运作过程中较为复杂的辩证关系，解决这种关系始终在中共党的政治体制中占有重要地位。