始建国元年正月初一，王莽率领公、侯、卿士，向太皇太后奉上新刻制的玺印、绶带，按照符命，去掉玺印上面的汉室封号。
当初，王莽娶了宜春侯王咸的女儿为妻子，此时立为皇后，皇后为王莽生了四个儿子：王宇、王获、王安、王临，两个儿子此前已经被王莽逼迫自杀，王安有时疯疯癫癫，王莽于是立王临为皇太子，王安则被封为新嘉辟。王宇的六个儿子受封为公爵：王千为功隆公，王寿为功明公，王吉为功成公，王宗为功崇公，王世为功昭公，王利为功著公。大赦天下。
接下来，王莽策命孺子：“哎，刘婴呵，在往昔，皇天护佑你的太祖刘邦，创建汉朝，至今已经历十二世皇帝，享有国家二百一十年，按照天命历数，改朝换代，现在由予来继承。《诗经》讲：‘殷商侯服于周，天命难以违逆。’现在，予封你为定安公，永远做新朝的嘉宾。呜呼！敬畏天命吧，在公爵位上，不要违抗予的诏命。”又说：“以平原县、安德县、漯阴县、鬲县、重丘县，五个县共一万户，地方一百里，作为定安公的封国。在封国内，修建汉室祖庙、宗庙，像周代的后裔一样，祭祀祖宗，仍然享有汉室正朔、服色。后世祭祀，仍然称颂汉室创立的丰功伟业，让汉室的列祖列宗享有后代子孙的祭礼。封孝平皇后为定安太后。”读完策书，王莽拉着孺子的手，哭得满脸是泪，声音哽咽，说：“在往昔，周公摄位，最终还是把王位还给成王。而今，予却不能不畏惧皇天加于予的威命，今天这样做，真的是不得已而为之呀！”叹息悲咽良久。中傅（宦官）带着孺子下殿，北面向王莽称臣。百官在旁边陪侍，莫不受到感动。
王莽又按照金柜图书的说明，拜封新朝的十一位辅佐大臣。拜太傅、左辅、骠骑将军安阳侯王舜为太师，封为安新公；拜大司徒就德侯平晏为太傅，封为就新公；拜少阿、羲和、京兆尹红休侯刘歆为国师，封为嘉新公；拜广汉郡梓潼县人哀章为国将，封为美新公。这是四辅，所处位置为上公。拜太保、原承阳侯甄邯为大司马，封为承新公；拜丕进侯王寻为大司徒，封为章新公；拜步兵将军成都侯王邑为大司空，封为隆新公。这是三公。拜太阿、右弼、大司空、卫将军广阳侯甄丰为更始将军，封为广新公；拜京兆人王兴为卫将军，封为奉新公；拜轻车将军成武侯孙建为立国将军，封为成新公；拜京兆人王盛为前将军，封为崇新公。这是四将。一共封了十一个公爵。王兴原来是城门令史，王盛此前沿街叫卖烧饼，王莽严格按照符命，访求与这二位名字相同者，找到十几人，此二人的相貌符合占卜看相人的解释，从布衣百姓越级提拔，以表示不敢欺瞒神灵。其余的十几人，都拜为郎官。这一天，还拜授了卿大夫、侍中、尚书，一共有几百人。刘氏宗室凡担任郡太守者，一律改任谏议大夫。
王莽将明光宫改为定安馆，定安太后住在里面。以原大鸿胪府为定安公府，布置门卫、侍者，负责管理监护。敕令服侍的奶妈不得与定安公讲话。定安公孤独地住在房子里，长大成人，叫不出六畜的名字。王莽又把孙女，王宇的女儿嫁给定安公，作为妻子。
王莽制策书，确定百官职责：“木星庄重肃穆，位于东方，由太师负责，风调雨顺，五谷丰登，对待政务要保持公平公正，以日晷的影子判断时间。火星聪明睿智，位于南方，由太傅负责，四季更替，寒暑变化，要适时适度，季节变换分明，声律音符准确。金星安定祥和，位于西方，由国师负责，阴阳转换，干燥潮湿，要适时适度，度量衡称量公平。水星精明果断，位于北方，由国将负责，冬季严寒，寒潮来袭，要适时适度，收藏储存及时，以漏刻度数掌握时间。月亮象征刑罚，是君主的左膀，由司马负责武备，实施惩罚要按照法律，掌握天文，敬奉昊天，敬授民时，劝导农事，发展农业，获取五谷丰收。太阳象征德政，是君主的右臂，由司徒负责文教，礼仪法规，用以教化民众，以五种礼仪（父义、母慈、兄友、弟恭、子孝）推行教化，率领民众崇尚礼仪，易风美俗，训练五种品行（仁、义、礼、智、信）。北斗象征帝王核心，由司空负责物产、图籍，考查政务须有准绳，治理国土，兴修水利，掌握名山大川，鸟兽繁育，促使草木繁盛。”其他官员，按照职务分别确定职责，策书像上古时的典谟训诰。
王莽设置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，官位相当于公卿，大司农改为羲和，又改为纳言，大理改为作士，太常改为秩宗，大鸿胪改为典乐，少府改为共工，水衡都尉改为予虞，与三公府的司卿，共九卿，隶属于三公。每一卿设置大夫三人，大夫属下又设置元士三人，共计二十七位大夫，八十一位元士，分别负责京师官府的各项政务。王莽将光禄勋改为司中，将太仆改为太御，将卫尉改为太卫，将执金吾改为奋武，将中垒校尉改为军正，又设置大缀官，负责皇宫的乘舆服饰御物及军需物资调配，官职属于上卿，叫宫中六监。郡太守改为大尹，都尉改为太尉，县令、县长改为县宰，御史改为执法，公车司马改为玉路四门，长乐宫改为常乐室，未央宫改为寿成室，前殿改为王路堂，长安改为常安。俸禄百石的官吏改为庶士，三百石官吏改为下士，四百石官吏改为中士，五百石官吏改为命士，六百石官吏改为元士；一千石官吏改为下大夫，比二千石官吏改为中大夫，二千石官吏改为上大夫，中二千石官吏改为卿。官吏的穿戴，使用的车辆、礼服、礼帽，按照等级都有所规定。还有司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫，诵诗工、彻膳宰，负责了解民情，从民间舆情反映考查官员。策书讲：“予听说，上古时的圣人，彰显圣德，修养身心，坚持始终，设立专门机构，负责五事（貌要恭、言要从，视要明，听要聪，思要睿），不要隐瞒过失，助长虚伪，不要好恶不分，坚持中正。呜呼，大家努力吧！”王莽又诏令，在通衢大道旁，设置谏言的旗幡，矗立提建议的木牌，安放谏诤擂鼓。安排四位谏议大夫负责，坐在通衢大道旁，接受行人对朝廷的建议及谏书。
在王氏家族，王莽封了叔伯兄弟侄子爵位，近亲封为伯爵，远亲封为子爵，再远的封为男爵，女儿封为任爵。男子以“睦”为称号，女儿以“隆”为称号，授予印绶。封为侯爵以上的亲属，在封国内有太夫人、夫人、世子，授予印绶。
王莽说：“天无二日，地无二王，这是百世不易的道理。汉室的诸侯称王，域外的四夷也称王，违背古制，不是一统天下的君主，不能称王。诸侯王只能称‘公’，域外四夷僭越者改为‘侯’。”
王莽说：“帝王的道统沿续，圣德帝王，享受百代祭祀，譬如黄帝、帝少昊、帝颛顼、帝喾、帝尧、帝舜、帝夏禹，皋陶、伊尹是圣德君主，或圣德君主的始祖，他们具有圣德，感动天地，创立的功业影响深远，予甚为嘉赏，找到他们的后裔，续封爵位，奉祀祖先。”经过考证，王氏，是虞舜的后裔，来自帝喾；刘氏，是唐尧的后裔，来自颛顼。王莽封姚恂为初睦侯，这是黄帝的后裔，奉祀祖先；封梁护为修远伯，这是少昊的后裔；封皇孙王千为功隆公，这是帝喾的后裔：封刘歆为祁烈伯，这是颛顼的后裔；封国师刘歆的儿子刘叠为伊休侯，这是唐尧的后裔；封妫昌为始睦侯，这是虞舜的后裔；封山遵为褒谋子爵，这是皋陶的后裔；封伊玄为褒衡子爵，这是伊尹的后裔。汉室的后人是定安公刘婴，这是新朝的嘉宾。周代的后裔是卫公姬党，封为章平公，这是新朝的嘉宾。殷代的后裔是宋公孔弘，时代久远，位置下移，改封为章昭侯，这是新朝的贵客。夏代的后裔辽西郡人姒丰，封为章功侯，这是新朝的贵客。四代（夏、商、周汉）的始祖，其神位放在明堂合祭，配享皇始祖考虞舜帝。周公的后裔褒鲁子爵姬就，宣尼公后裔褒成子爵孔钧，此前已有安排。
王莽说：“此前，予在摄政时，在郊外修建祭祀的郊宫，祭祀远祖的祧庙，设立神坛，神祇赐福，有万道霞光，霞光化为乌雀，黄色瑞气蒸腾，一时间五彩斑斓，好似黄帝、虞舜帝的功德余晖。从黄帝到济南伯王（王莽的高祖王遂），予的祖上有五个姓氏。黄帝有二十五个儿子，赐予十二个姓氏。虞舜帝的先祖赐姓姚，在陶唐时家族姓妫，在周时家族姓陈，在齐时家族姓田，留在济南的家族姓王。予感念皇初祖考黄帝，皇始祖考虞舜帝，已经在明堂设置神位合祭。安排祖宗亲庙，五所祖庙，四所亲庙，帝后夫人配享祭祀。在郊外祭祀天地，黄帝配享天，帝后配享地。在新都侯东府，修建大祠堂，每年祭祀祖先。百姓在祭祀祖先时，也要同时祭祀。姚姓、妫姓、陈姓、田姓、王姓五姓都是黄帝、虞舜帝的后裔，是一个共同祖先。《尚书》不是讲‘同姓九族要和睦’吗？天下五姓的户籍列入族谱，都是宗室子弟，免去徭役，世代继承。元城的王氏及五姓家族不能通婚，以区别亲族。”然后，王莽封陈崇为统睦侯，这是陈胡公的后裔。封田丰为世睦侯，这是敬王田完（敬仲）的后裔。
虽然翟义、赵明造反，天下的州牧、郡太守及州郡主要官员仍然效忠于朝廷，王莽封州牧为男爵，郡太守为附城。王莽又封有旧恩的戴崇、金涉、箕闳、杨并等人的儿子为男爵。
王莽派骑都尉嚣等修缮在上郡桥山的黄帝陵园，在零陵县九嶷山的虞舜帝陵园，在淮阳郡陈县的陈胡公陵园，在齐郡临菑县的敬王田完（敬仲）陵园，在城阳郡莒县的愍王陵园，在济南郡东平县的伯王陵园，在魏郡元城县的孺王陵园，在四季祭祀。他们的寺庙需要修缮，因为天下刚刚安定，暂且把神主位安放在明堂太庙合祭。
以汉高祖的祭庙作为文祖庙。王莽说：“予的皇始祖考虞舜帝从唐尧帝接受禅位，汉室的初祖是唐尧帝。看起来，刘氏上古时的先祖就有禅位传国的高风亮节，予亲自在汉高帝的灵位前接受金策。予经常想要褒赏汉室的前辈，哪里敢忘记？汉室的祖庙、宗庙有七所，按照礼制，在定安国设立宗庙。在京师有陵寝、宗庙的不要拆毁，仍然享有祭祀。予将在今年秋天九月，亲自到高帝庙、元帝庙、成帝庙、平帝庙祭祀。刘氏宗室的属籍由京兆大尹管理，不要取消他们的徭役豁免权，在他们这一代人享有，州牧官员要经常去问候，不要让他们有冤无处申诉。”
王莽说：“予此前身居要职，担任摄政、假皇帝时，深感汉室遭遇三七（二百一十年）厄运，赤德的气数已经耗尽，思虑再三，还是要辅佐刘氏延续，该用的方法已经用尽。但是，即使用了错金刀币，仍然无济于事。自从孔子撰写《春秋》，到鲁哀公十四年，一个时代结束；从哀帝以来到今年，也是十四年。汉室的赤德耗尽，不能再延续。皇天显示明威，昭示黄德兴起，隆重地昭示大命，将天下托付于予。现在，百姓议论，皇天革汉室之命，立新朝，废刘氏，兴王氏。‘劉’字拆开，是‘卯、金、刀’的组合，正月卯时，佩戴饰物及流通的错金刀币不再使用。征询公卿、士大夫的意见，都说天人相互感应，道理讲得很清楚。取消卯时佩戴，停止错金刀币流通，这是顺应天心，符合民意。”王莽制作小钱，直径六分，重量为一铢，上面的钱文是“小钱值一”，与此前用的“大钱五十”同时流通。为防止有人盗铸假钱，规定百姓家里不得擅自藏匿铜、炭。
始建国元年四月，徐乡侯刘快聚集数千人，在封国内起兵。刘快的哥哥刘殷是汉朝封的胶东王，在新朝被封为扶崇公，刘快举兵攻打即墨县，刘殷紧闭城门，蹲在监狱里，县里的官员百姓固守城邑，刘快兵败逃走，到了长广县，死在那里。王莽说：“战国时，予的先祖济南愍王被燕军围困，从都城临菑逃往莒县。宗亲田单有奇计妙策，擒获、斩杀燕将，恢复齐国。现在，即墨县的士大夫，又齐心合力挫败反贼，予赞赏他们的忠心，可怜无辜的死难者。赦免刘殷等，刘快的妻子及其亲属，因连坐获罪者，予以赦免。慰问死伤者，赐予死亡者丧葬费，每人五万。刘殷懂得天命难违，疾恶如仇，致使刘快迅速败亡。增加刘殷食邑至一万户，封国达一百里。”又封赏进献符命的臣子十几人。
王莽说：“在上古时，八家拥有一口庐井，一夫一妻享有一百亩田地，交予政府的租税是收获的十分之一，在当时，国富民足，歌颂之声传颂。从唐尧、虞舜到夏商周三代，施行井田制，秦朝无道，增加赋税以满足皇室奢华的需要，逼得百姓穷困潦倒。为满足皇室欲求，毁弃圣人的制度，取消井田制，因此才有土地兼并，贪得无厌，比比皆是，势力强盛的豪绅占有千顷良田，贫苦无助的百姓无立锥之地。富人在市场上买卖奴婢，与关在栏里饲喂的牛马一样，操控百姓命运，决定生死。奸邪之人从中牟利，甚至抢夺他人的妻子、儿女，违背良心，悖逆人伦，违犯‘天地间，人为贵’的大义。《尚书》讲‘我要奴役你’，只有不尊奉天命的人才会这样做。汉室建政，减轻田租，百姓缴纳三十分之一的赋税，加上兵役更赋，连残疾人也要缴纳，地方豪强侵夺百姓，将土地租赁给穷人，由穷人代缴赋税，外加地租。上缴的赋税名义上是三十分之一，其实多达十分之五。父子夫妇终年在田间劳作，收获的粮食难以温饱。富人养的犬马可以吃菽粟粮食；困苦人家只能以糟糠充饥，被逼无奈，铤而走险。因此，富者、贫者常陷入法网，犯法的人越来越多。予此前在汉朝担任要职，曾经设计将公田改为井田，在当时，嘉禾祥瑞纷纷出现，遭到反贼干扰，只好停止。现在，公田改为‘王田’，奴婢改为‘私属’，不得在市场上买卖。有男子的人家不到八家，耕田数目超过一井者，将多余的土地分予九族乡党或邻里。没有土地的人家接受赐田，作为制度执行。敢于违犯井田制、无视法令、妖言惑众者，流放至遥远的绝域，让他们与魑魅魍魉做伴，就像古时，予的皇始祖考虞舜帝做的那样。”
在当时，百姓习惯于用汉朝的五铢钱，认为王莽铸造的钱太小，两种钱币同时流通，心存疑虑，又担心多次更换，难以取信于民，私下里仍然使用五铢钱，又传言大钱将要废止，不肯使用大钱。王莽为此而焦虑，颁布诏书：“敢于携带五株钱，说大钱要废止者，一旦发现，按照违犯井田制治罪，流放至遥远的绝域。”致使很多农民、商人失业，货币流通陷入混乱，百姓在集市上哭号哀泣，闻之令人心碎。买卖农田、私下里买卖奴婢获罪受到惩治者，盗铸假钱获罪者，从诸侯、公卿、士大夫到平民百姓，被捕的人不计其数。
始建国元年秋天，王莽派遣五威将军王奇等十二人，将颁布的《符命》四十二篇向天下宣示。其中关于德行、祥瑞的有五篇，关于符命的有二十五篇，因祥瑞而有回应的十二篇，共计四十二篇。因德行、祥瑞显现，例子有文帝、宣帝朝黄龙在成纪县、新都县出现，王莽的高祖考王伯墓门前的梓树长出枝叶，诸如此类事情。关于符命，有从地上冒出水井、石头、金柜等。关于福应，有母鸡变成公鸡。这些文章文辞典雅，假托各种异象穿凿附会，加上荒诞的解释，都在为王莽取代汉室找根据。总而言之一句话：“帝王接受天命，一定会有祥瑞，按照五行排序，有符命感应，既而建立巍巍大功，传予子孙，永享祭祀。新朝兴起，是因为祥瑞在汉室三七（二百一十年）、九代帝王后出现。首先在新都县发端肇命，接受黄支国贡献的犀牛，既而在武功县有丹书玉石，梓潼县人哀章献上金柜，受命于天，还有巴郡宕县贡献石牛，先后十二次祥瑞，上天如此眷顾，可谓恩德深厚，新朝的江山牢不可破！武功县的丹书石头，是在汉朝平帝末年出土，这些征兆显示，汉室火德耗尽，应由土德代替，皇天眷顾，将汉室天下传于新室，用丹书石头授命予新朝皇帝。皇帝谦让，居摄政位，没有接受上天授命，上天又在当年秋天七月，以三台星宿及文马予以警示。皇帝再次谦让，没有即位，上天第三次以铁券提醒，第四次以石龟、第五次以虞舜帝的符信、第六次以有文饰的玉圭、第七次以黑色玉印、第八次以茂陵县的石书、第九次以黑色龙石、第十次以神井、第十一次以雍县的神石、第十二次以铜符帛图，宣示天命祥瑞，越来越明显。前后十二次，昭告新朝皇帝。皇帝感到上天的神威不可违抗，才去掉摄政，先称假皇帝，改纪元为初始，欲以此搪塞天命，满足上帝的迫切心情。仍然不能阻止皇天郑重授予符命，上天决定以金策图书诏命。侍郎王盱看到一位穿着白布单衣的人，方领上绘有火红彩画，戴着一顶小冠，站立在王路殿前，对王盱说：‘今日五方天神有想法，欲把天下、人民托付于皇帝。’王盱感到奇怪，走了十几步，此人突然消失。到了丙寅晚上，汉室高庙就有了金柜图策：‘高帝奉承天命，将国家传授予新朝皇帝。’第二天早上，宗伯忠孝侯刘宏报告消息，假皇帝召集公卿廷议，还未做出决定，石头神人突然讲话：‘让新朝皇帝到高庙受命，不要停留！’新朝皇帝只好登上车子，来到汉室高庙受命。受命这一天，是丁卯，丁，就是火，代表汉室火德；卯，刘氏以此为姓氏偏旁，明确表明汉室火德已经告罄，现在要传于新朝。皇帝仍然谦逊，多次谦让，十二符效应不容停留，天命不可违抗，在诚惶诚恐中，皇帝不胜畏惧，哀怜汉室江山终于不能延续，只好战战兢兢，接受天命，为此，三个夜晚睡不着觉，三个白天吃不好饭，又问了公卿、列侯、士大夫。他们都说：应该按照上天威命去做。’于是改纪元、定国号，与海内万民重新开始。新朝建国，神祇喜欢，马上降下福瑞，吉祥的符命应接不暇。《诗经》讲：‘对人民有益的人，会受福于天；上天护佑，接受福运。’讲的就是这个道理。”五威将军带着《符命》，捧着印绶，王侯以下百官按照新朝官名更改，域外的匈奴、西域诸国、蛮夷，都接受新朝颁发的印绶，收回原汉室颁发的印绶，赐予官吏每人爵位两级，百姓每人爵位一级，女子每百户赏赐羊酒，赏赐蛮夷的钱币、丝帛多少不等。大赦天下。
五威将军乘坐绘有天文图像的乾王车，驾着六匹坤马，背负锦鸡彩色羽毛，服饰庄严华丽。每一位五威将军有前后左右中五位统帅，驾车的马匹、穿戴的服饰各有差别，颜色不同。五威将军持有符节，叫太一使者；统帅举着旗幡，叫五帝使者。王莽颁发策命：“普天之下，直至遥远的四方，无所不至。”向东方派出的使者抵达玄菟郡、乐浪郡、高句丽、夫余；向南方派出的使者抵达域外，经过益州郡，贬句町王为“侯”；向西方派出的使者抵达西域，贬西域诸国王为“侯”；向北派出的使者抵达匈奴王庭，授予单于印章，更换汉室授予的印玺，改变印文，将‘玺’改为‘章’。单于仍希望持有汉室授予的旧印玺，陈饶将汉室授予的印玺砸碎，详情记载在《匈奴传》。单于心怀怨恨，句町国、西域诸国因此相继叛离。陈饶返回，王莽任命为大将军，封为威德子爵。
始建国元年冬天，天上响雷，桐树开花。
王莽设置五威司命，中城及四关（函谷关、武关、萧关、大散关）将军，司命管理上公以下官员，中城将军负责十二个长安城门的守卫。王莽在策命中对统睦侯陈崇讲：“告诉你陈崇，不能尽职用命者是祸乱的肇始；奸猾不道是谋逆的祸端；盗铸假钱，妨碍货币流通，骄奢淫靡僭越制度，是祸害的元凶；泄露宫中机密，尚书不负责任，‘机密的事情外泄，则会贻害无穷’。在宫中接受爵位，再到私门谢恩，任命官员，不由朝廷决定，朝廷的大权旁落。以上六条罪行，为国家纲纪严厉禁止，你要负责监察。‘柔亦不欺，刚亦不屈，不侮鳏寡，不畏强权。’皇帝诏命你依法办事，监察朝廷百官。”王莽又诏命悦符侯崔发：“‘巡逻警戒，防备盗贼。’你作为五威中城将军，确保京城治安，天下太平无事。”王莽诏命明威侯王级：“峣关稳固，向南面对荆楚。你作为五威前关将军，要耀武扬威，谨防盗贼。”王莽诏命尉睦侯王嘉：“羊头险关，向北面对燕赵。你作为五威后关将军，在壶口险要地带扼守，以确保后关安全。”又诏命掌威侯王奇：“崤山渑池险固，向东抵挡郑卫。你作为五威左关将军，把守函谷关通道，向东展示军威。”又诏命怀羌子爵王福：“汧山陇山险阻，向西面对戎狄。你作为五威右关将军，驻军在成固县扼守要塞，在西面防止羌人作乱。”
王莽派出五十位谏议大夫，在郡国分头铸造钱币。这一年，长安街头有一位叫碧的疯癫女子，在街头高喊：“高皇帝发脾气，派我回国。敢有抗命者，九月等着杀头吧！”王莽即刻派人将疯女子收捕诛杀。负责治安的掌寇大夫陈成为此丢了官。真定郡刘都等举兵谋反，被发觉，王莽将叛乱者全部斩首。真定郡、常山郡大雨滂沱。
始建国二年二月，大赦天下。
五威将帅七十二人返回长安，汇报此行的结果：汉朝诸侯王改为“公”者，上缴了汉朝授予的印绶，成为平民百姓，没有抗命者。王莽封将军为子爵，封将帅为男爵。
王莽设置六管令，由政府负责酒类专卖，盐、铁专卖，负责铸造钱币，诏命采伐山中的植物、树木，捕捞湖沼的水产，要向政府缴纳赋税，又诏命市场官员低买高卖，平抑物价，向百姓赊贷资金，每月收取百分之三的利息。羲和下面有酒士，每个郡安排一人负责，乘着专车到地方督察卖酒的收益。禁止百姓携带弓弩铠甲，违法者被流放至西海郡。
匈奴乌珠留单于请求拥有汉朝授予的旧印，王莽置之不理，匈奴派兵在边郡骚扰，杀害掳掠边郡的吏、民。
始建国二年十一月，立国将军孙建上奏：“西域将军但钦报告，九月辛巳日，戊己校尉史陈良、终带合谋杀害校尉刁护，劫持西域的屯田将士，自称废汉大将军，逃入匈奴。这个月癸酉日，不知道何处来的男子挡在臣车前，自称‘我是汉室刘子舆，是成帝嫔妃生的儿子。刘氏应当复国，赶快把宫殿让出来’。臣将这名男子逮捕，是一位常（长）安人，姓武名仲。这些贼人违逆天命，大逆不道。臣奏请收捕武仲及陈良的家属，判家属连坐罪。”奏请得到批准。孙建又报告：“汉高帝近来告诫，撤销守护高庙的吏卒，汉室作为新朝驾宾，享受祭祀，顺应天心，为的是保全子孙，高祖的宗庙不应该设在常（长）安城，刘氏诸侯，应该与汉朝一起废黜。陛下宽仁，迟迟未做决定。此前安众侯刘崇、徐乡侯刘快、陵乡侯刘曾、扶恩侯刘贵等乘机谋反。现在一些奸猾不法之徒，或妄称前汉将军，或自称成帝儿子刘子舆，犯下大逆罪，禁而不绝，这些都是因为圣恩没有阻断逆贼的妄想。臣愚以为，汉高帝已经是新朝嘉宾，在明堂享受祭祀。成帝是皇上的异姓兄弟，平帝是皇上的女婿，不应该再为他们设立祠庙。元帝与皇太后是夫妇，受圣恩眷顾，礼制允许。臣奏请，汉室皇帝凡在京师有祠庙者，一律拆毁。刘氏为诸侯者，按照封国大小，封为五等爵位；在新朝担任官吏者，一律罢免，在家中等候恩赏。这样，上符合天心，满足汉高帝神灵的愿望，下能阻断奸猾逆贼的妄想。”王莽说：“可以。嘉新公国师刘歆按照符命担任四辅。明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等三十二人，顺应天命，献上符瑞，或为新朝提出谏言，或参与捕获反贼，建立功劳。刘氏与此三十二人同宗共祖者，不要罢免，赐他们姓‘王’。”只有国师公刘歆的女儿，因为嫁给王莽的儿子，没有赐姓，把定安太后改为黄皇室主，表明与汉室已经断绝关系。
始建国二年冬天十二月，天上打雷。
王莽将匈奴乌珠留单于改为降奴服于。王莽说：“降奴乌珠留服于知（囊知牙斯）侮辱国家，背叛与新朝的四条约定，屡次侵犯西域，寇略边郡，已经成为大害，其罪恶应予以严惩。诏命立国将军孙建等十二位将军，分十路出击，昭示皇天武威，惩罚囊知牙斯。予认为，原呼韩邪单于稽侯 （shān）的后代，几代单于忠孝，为汉朝守护边塞，不忍心因为囊知牙斯一人获罪，灭掉稽侯
的后人。现在将匈奴国土，包括土地上的人民，分为十五部，立稽侯
的十五位子孙为单于。派中郎将蔺苞、戴级飞马前往边塞，召稽侯
的子孙拜为单于。其他匈奴人，知道犯法连坐，不敢违法者，一律赦免。”王莽派五威将军苗、虎贲将军王况从五原郡出兵，派厌难将军陈钦、震狄将军王巡从云中郡出兵，派振武将军王嘉、平狄将军王萌从代郡出兵，派相威将军李棽、镇远将军李翁从西河郡出兵，派诛貊将军阳俊、讨秽将军严尤从渔阳郡出兵，派奋武将军王骏、走胡将军王晏从张掖郡出兵，还有偏将、俾将一百八十人。招募天下刑徒、丁男、士卒三十万，传令各郡为五位大夫运送裘皮衣服、兵器、粮食，由地方县长、县吏负责押送，从沿海、长江、淮河一带输送至北部边郡，使者在路上骑马传令、督促，以军兴法惩治贻误军机的官吏，天下为之扰动。先抵达边郡的人员，要等待军队会齐才能出击。
因为钱币流通不畅，王莽又颁发诏书：“民以食为天，以货币为流通媒介，《尚书·洪范》八政，以食货为首。钱币的币值过大会影响商品流通，钱币的币值过小又携带不便，轻重大小要适度，百姓才乐意接受。”王莽铸造五种钱币，详情记载在《食货志》中。百姓不愿意使用，王莽改为小钱、大钱两种钱币同时流通。盗铸假钱者仍然难以禁绝。王莽加重惩罚，一家盗铸假钱，五家连坐，将犯罪的人家罚没为官府奴婢。官吏百姓出外或返回，在途中要携带布币，与通行证明（符传）同时使用，如果没有携带，旅馆、饭店不能提供食宿，关津守卫不能放行。公卿上朝也要随身携带，才能进入宫门，以此推行布币的使用。
在当时，有人争着向王莽献上符命，以求得封侯，没有这样做的人，相互间开玩笑，问：“你还没有拿到天帝的任命吗？”五威司命陈崇奏报王莽：“这是在大开奸贼巧取富贵之门，亵渎天命，应该杜绝。”王莽对符命过多过滥也烦不胜烦，遂派尚书大夫赵并核查，不是五威将军认可的符命，一经发现，逮捕入狱。
当初，甄丰、刘歆、王舜是王莽的心腹，首先拥护王莽在朝中窃取尊位，极力吹捧王莽的功德；为王莽设计“安汉公”“宰衡”等封号，还上奏朝廷，封了王莽的母亲、两个儿子及王莽哥哥的儿子，所有这些，都是甄丰等在下面密谋策划的结果，甄丰、王舜、刘歆也因此得到王莽封赏，在朝廷享受殊荣，当时并未想到，王莽会担任摄政。王莽担任摄政的想法，来自泉陵侯刘庆、前辉光谢嚣、长安令田终术。王莽的羽翼丰满，欲向前再跨出一步。甄丰等顺着王莽的想法，王莽继续封赏王舜、刘歆的两个儿子及甄丰的孙子。甄丰等人已经得到爵位，心满意足，又开始担心汉朝的宗室、天下的豪杰。那些远离朝堂、急欲进身之徒，在此时争先恐后制作符命，王莽还会将符命作为依据，以假求真，王舜、刘歆惶恐起来。甄丰一向刚强，王莽知道会遭到众人反对，甄丰担任太阿、右弼、大司空，王莽伪托符命，改任甄丰为更始将军，与卖烧饼的王盛同列。甄丰父子对此默然接受。在当时，甄丰的儿子甄寻担任侍中，兼任京兆大尹，受封为茂德侯，也制作符命，说新朝应该将陕地分为两部分，封立两位伯爵，以甄丰为右伯爵，太傅平晏为左伯爵，就像周公、召公那样。王莽答应了，封甄丰为右伯爵。甄丰将要履行职务西行，还未走，甄寻又制作符命，说原汉室平帝的皇后、黄皇室主应该成为甄寻的妻子。王莽以欺诈篡夺皇位，心里常怀疑大臣怨恨、诽谤自己，遂借此机会大发雷霆，以震慑臣下：“黄皇室主是天下母后，你竟敢讲出这样悖逆的话！”欲逮捕甄寻。甄寻潜逃，甄丰自杀。甄寻跟随方士来到华山，一年后被捕，在供词中，牵扯出国师公刘歆的儿子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯刘棻，刘棻的弟弟右曹长水校尉伐虏侯刘泳，大司空王邑的弟弟左关将军掌威侯王奇，还有刘歆的学生侍中骑都尉丁隆等公卿、亲属、列侯以下多人，被杀害者有几百人。甄寻的手掌有纹理，纹理显示“天子”二字，王莽让人将甄寻的手臂砍下来，带到宫中检查，王莽说：“这只是一个‘大子’，或是一个‘六子’，‘六’者，与戮同音，这表明甄寻父子应该受戮而死。”接下来，王莽将刘棻流放至幽州，将甄寻的儿子流放至敦煌郡的三危山，将丁隆杀死在羽山，用驿车载着尸体传示各地。
王莽长着大嘴巴、短下颏，两眼外凸，布满血丝，声音嘶哑，身高七尺五寸，喜欢穿厚底靴，戴高冠，外面披上翻毛大氅，挺胸昂首，左右环顾。在当时，有一位通过技艺在黄门任待诏的官员，有人询问王莽的相貌，待诏回答：“王莽是人们常讲的，猫头鹰眼、老虎嘴、豺狼声，这种人会吃人，最后也会被人吃掉。”问话者报告王莽，王莽杀了这位待诏，赏赐告发者。再后来，王莽用云母做成一面遮脸的面具，不是亲近者难以看到王莽的真面目。
始建国二年，王莽任命初睦侯姚恂为宁始将军。
始建国三年，王莽说：“百官更改名称，担负的责任也要改，法律条令、礼仪制度还没有修订，暂且按照汉室礼仪。诏令公卿大夫诸侯二千石官员，举荐吏民中有德行、有行政能力、擅长辞令、通晓经学者各一人，到王路四门报到。”
王莽派尚书大夫赵并出使、慰劳北部边郡，赵并返回，奏报五原郡北假地区土壤肥沃，适宜种植谷物，在汉朝不同时期都安排有田官管理。应该在该地设置田禾将军，安排士卒屯垦，可以弥补军粮不足。
在当时，诸位将军驻扎在边郡，等待大军会齐再进攻匈奴，官吏士卒放纵。内地郡县为征调军粮发愁，百姓逃离城郭沦为盗贼，并州、平州的盗贼尤为猖獗。王莽诏令七公六卿，全部兼任将军，派著武将军逯并等在主要城镇驻扎，安排中郎将、绣衣执法使者各五十五人在靠近边境的大郡镇守，负责镇压、监察武装盗贼。这些盗贼四处流窜，烧杀抢掠州郡，欺行霸市，鱼肉百姓。王莽颁布诏书：“匈奴囊知牙斯罪恶滔天，罪不容诛，因此，朝廷派遣猛将，分为十二路同时出击，欲一举剿灭匈奴。朝廷设置司命军正，在军中设置司命军监十二人，设置这些官员负责军中执法，惩治抗命不遵守法纪者。有些官员没有奉法守职，却倚仗权势横生事端，恐吓良民百姓，用铁链拘押，收受钱款，贪赃枉法，迫使农民逃离家园。官员如此行政，还算得上称职吗？从今以后，再有违法者，即刻逮捕，向朝廷报上名字。”违法的官员仍然屡禁不止。
蔺苞、戴级到了塞下，引诱乌珠留单于的弟弟左犁汗王咸及咸的儿子登入塞，胁迫咸接受新朝任命，担任孝单于，赐予黄金一千斤，赏赐的锦绣也很多，把咸放回去，把咸的儿子登带回长安。王莽封登为顺单于，羁押在长安官邸。
自从王莽篡汉，太师王舜就称心脏有病，病情越来越严重，最终病逝。王莽说：“在古时，姜太公以品德优秀成为太师，世代受到人们称颂，应该借鉴。诏命王舜的儿子王延继承爵位，封为安新公，拜王延的弟弟褒新侯王匡为太师，兼任将军，做新朝的辅政大臣。”
王莽为太子安排老师及侍读，各安排四人，官职与大夫一样，以原大司徒马宫为师疑，以原少府宗伯凤为傅丞，以博士袁圣为阿辅，以京兆大尹王嘉为保弼，这四人是四师；以原尚书令唐林为胥附，以博士李充为奔走，以谏议大夫赵襄为先后，以中郎将廉丹为御侮，这四人是四友。又安排师友祭酒及侍中、谏议、《六经》祭酒各一人，一共九位祭酒，官职都是上卿。琅琊郡人左咸为太子讲授《春秋》，颍川郡人满昌为太子讲授《诗经》，长安人国由为太子讲授《易经》，平阳县人唐昌为太子讲授《尚书》，沛郡人陈咸为太子讲授《礼经》、崔发为太子讲授《乐经》，他们都是太子祭酒。王莽又派遣谒者带着安车、印绶，拜楚国人龚胜为太子师友兼祭酒。龚胜拒绝，绝食而死。
宁始将军姚恂被免官，侍中崇禄侯孔永担任宁始将军。
王莽始建国三年，池阳县出现许多小人，有一尺多高，有些乘着车马，有些步行，手里还拿着各种器物，器物大小与小人身高比例相一致，过了三天，又消失不见。
靠近黄河的郡县发生蝗灾。
黄河在魏郡决口，大水泛滥，殃及清河郡以东几个郡。在早些时，王莽担心黄河决口，会冲毁元城的王氏墓地。此次黄河决口，大水向东流去，元城没有受灾，王莽对堵塞决口并不十分用心。
始建国四年二月，大赦天下。(www.xing528.com)
始建国四年夏天，有一股赤气从东南方冒出，遮盖天空。
厌难将军陈钦讲，擒获匈奴的俘虏，招供侵犯边郡的匈奴，是孝单于咸的儿子角所为。王莽大怒，将羁押在长安——咸的儿子登诛杀，以警告住在长安的蛮夷。
大司马甄邯去世，宁始将军孔永担任大司马，侍中大赘侯辅担任宁始将军。
王莽每次出行，都要在城中先布置搜查，名称叫“横搜”。这个月，横搜五天。
王莽来到明堂，授予诸侯象征封国的茅土，颁发诏书：“予以不德继承圣祖，作为万国君主，安抚百姓，封侯建国，分出州域疆界，推行风俗教化。借鉴前代经验，按照纲纪施行。《尧典》记载，天下划分十二州，王畿以外为五服。《诗经》里的十五国风，囊括九州。《殷颂》有‘覆盖九州’的诗句。《禹贡》记载，九州并未包括并州、幽州，《周礼·司马》记载，九州并未包括徐州、梁州。历代帝王沿袭制度，略有更改，都有解释，目的是为了昭显功德、扩大影响，道理相同。在周代，文王、武王接受天命，建立东都洛邑、西都镐京。我接受天命，也要这样做。以洛阳为新朝东都，以常（长）安为新朝西都。王畿连在一起，受封的诸侯拥有采邑。按照《禹贡》记载，划分九州；按照周室分封，分出五等爵位。接受封赏的诸侯有一千八百，附庸（附城）的数量也有这么多，论功行赏。封国方圆为一同，享有食邑一万户，土地方圆一百里。侯、伯的封国享有食邑五千户，土地方圆七十里。子爵、男爵的封国享有一则的封地，享受食邑两千五百户，土地方圆五十里。附庸（附城）的封国，享有封赏九成，享受食邑九百户，土地方圆三十里。从九往下，每一级下降两成，最低一级享受封赏一成。划分五个等级，合为封地一则。接受茅土受封者，有十四个公爵，九十三个侯爵，二十一个伯爵，一百七十一个子爵，四百九十七个男爵，共有七百九十六人。附庸有一千五百一十一人。王氏九族的女儿封为任爵，有八十三人。汉室女儿，中山国的承礼君、遵德君、修义君改为任爵。有十一个公爵，九个公卿，十二个大夫，二十四元士。为诸侯划定采邑，由侍中讲礼大夫孔秉等，与州郡通晓地理的官员，在寿成宫朱鸟堂核对。予多次与公卿、祭酒、上卿一起听取汇报，亲自检查，已经有了定论。褒赏有德之人，奖赏有功之臣，彰显仁义道德；九族和睦，亲戚亲密无间。予不敢懈怠，考察前人的做法，按照功劳大小给予封赏，安抚黎民。”王莽以地图尚未确定为借口，没有将封国分下去，只是让受封者在京城享受俸禄，每月几千钱。受封的诸侯日子很难过，有些诸侯生活拮据，不得不为人打工，养家活口。
中郎官区博向王莽谏言：“井田制是古时圣王的做法，但已经废弃很久。周室衰落，民众抛弃井田。秦国懂得顺应民心，取消井田，制定阡陌制，百姓自由买卖土地，秦国统一天下，海内至今没有人说这种做法不对。现在要违逆民心，恢复已经废弃的井田制，即使尧舜再生，没有上百年的探索也难以行得通。现在天下初定，百姓刚刚归附，最好不要贸然行事。”王莽知道民众怨恨，又颁布诏书：“那些占有王田，或因赏赐得到田地者可以买卖，不再按照违法论处。有私自买卖奴婢者，不以违法论处。”
当初，五威将帅奉命出使，贬句町王为侯。句町王邯怨恨，不再亲附新朝。王莽暗示牂柯郡大尹周歆诱骗句町王邯，杀了邯。邯的弟弟起兵斩杀周歆。此前，王莽征发高句丽军队讨伐匈奴，高句丽不愿意出兵，郡府大尹强迫出兵，高句丽人纷纷逃到塞外，有些沦为盗贼。辽西郡大尹田谭追杀盗贼，很多人被杀。州郡将责任归咎于高句丽侯驺。严尤上奏：“貊人犯法，没有裹胁驺造反。如果驺有不臣之心，应该让州郡加以安抚，以打消其反叛的念头。现在以大罪恐吓，我担心会因此而激起民变，夫余也会乘机联合。匈奴的问题还未解决，夫余、秽貊又相继造反，这些不能不引起警惕。”王莽不予理睬，秽貊遂起兵造反，王莽下诏将其剿灭。严尤引诱高句丽侯驺前来，将驺杀害，将驺的首级送往长安。王莽大喜过望，颁发诏书：“此前，予派遣猛将实施惩罚，剿灭匈奴单于囊知牙斯，将匈奴分为十二部，或断其右臂，或斩其左股，或刺其胸腹，或抽其肋骨。今年的惩罚放在东部，先从秽貊开刀。斩杀驺虏，平定东部，囊知牙斯很快就会灭亡，弹指间灰飞烟灭。这是天地群神宗庙社稷护佑的结果，是公卿、士大夫、百姓同心协力，将帅奋力杀戮的结果。予甚为嘉赏。贬高句丽为下句丽，布告天下，让百姓知晓。”此后貊人更加肆意袭扰边郡，东北秽貊与西南夷造反愈演愈烈。
王莽志得意满，认为四夷已经不足挂虑，开始考虑复古，王莽颁发诏书：“予怀念皇始祖考虞舜帝，予在文祖庙接受王位禅让，以璇玑玉衡处理政务，祭祀上天，祭祀万方神灵，遥祭名山大川。予祭拜群神，巡狩五岳，会见四方诸侯，听取意见，监察官员。予接受禅让，即位为真皇帝，到始建国五年，已经过去五年。阳九厄运已经过去，一百零六年一遇的灾厄已经渡过。木星在寿星区，土星在明堂区，太岁在癸酉，德星处于中宫。从卦象上看，观卦、晋卦是这一年的主卦，用龟甲占卜，今年二月建寅，予要到东部巡狩，按照礼仪做出安排。”朝中公卿奏请，皇帝诏命吏民，准备车马，还有需用的布、帛、绵，又奏请在内地十二个郡国购买马匹，征发丝帛四十五万匹，运送到常长安，不必等待筹备完毕，边筹集边运输。运抵长安的物资达到一半，王莽又颁发诏书：“文母太后身体欠佳，暂且停止运输。”
始建国四年，王莽更改十一位公爵的封号，将“新”改为“心”，又将“心”改为“信”。
王莽始建国五年二月，文母皇太后驾崩，葬在渭陵，与元帝合葬，用一条沟隔开。王莽在长安为文母皇太后建立祠庙，新朝世代祭祀，元帝配享祭祀，元帝的神位在太后神位下面。王莽为太后服丧三年。
大司马孔永乞骸骨，请求退休，王莽赐予安车驷马，享受特进礼遇，参加朝会。同风侯逯并继任大司马。
长安的百姓听说王莽要将国都迁往洛阳，不愿意再修缮房屋，有的人家还拆了一些房子。王莽说：“玄龙石上刻的文辞讲：‘帝王有德，定都洛阳。’符命已经讲得很清楚，谁敢不服从！到了始建国八年，木星位于星纪宫，在洛阳定都。对常（长）安都城要加以修缮，不要让城池颓败。敢有违法抗命者，报上名字，按照法律治罪。”
王莽始建国五年，乌孙国大、小昆弥派使者前来长安贡献。大昆弥是中原的外孙，前代昆弥娶的匈奴妻子生的儿子是小昆弥，乌孙人愿意归附小昆弥。王莽看到匈奴屡次侵犯边郡，欲拉拢乌孙，于是令使者把小昆弥的位置安排在大昆弥上方。保成师友祭酒满昌上奏，弹劾安排昆弥座位的使者：“因为中原是礼义之邦，夷狄才愿意归附中原。大昆弥是乌孙的国君，现在使者安排座位，却将座位安排在乌孙臣子下面，这不是在团结夷狄。使者这样做，大不敬！”王莽大怒，免去满昌的官职。
西域诸国因为王莽不再施予恩信，焉耆国首先反叛，杀了西域都护但钦。
始建国五年十一月，彗星在天空出现，一连二十几日，才消失。
始建国五年，家中存有铜、炭，触犯禁令的人很多，王莽不得不取消禁令。
接下来一年，王莽更改纪元为天凤。
天凤元年正月，大赦天下。
王莽说：“予将在二月建寅，举行巡狩大礼，太官携带干肉及其他食品，宫内宦官安排坐卧的帐篷，所经过地方不再安排。予将向东巡狩，要亲自春耕，经过每个县都要春耕，以劝诱百姓发展农业。予要向南巡狩，要亲自下田插秧，在每个县都要插秧，以引导农民加强田间管理。予要向西巡狩，要亲自下田收割，在每个县到田间与农民一起收获，以劝导农民将收获的粮食颗粒归仓。予要向北巡狩，带上农具，在每个县帮助收获粟米，以劝导农民注意收藏。在北方完成巡狩，予要在中原洛阳建设国都。敢有喧哗抗法者，按照军法治罪。”朝廷公卿上奏：“皇帝仁孝，在往年，文母太后身体欠佳，皇帝亲自伺候，衣不解带。现在太后驾崩，群臣悲悼，皇帝哀伤的心情还未平复，饮食减少。又要在一年内，向四个方向巡狩，经过万里跋涉，皇帝的身体要紧，仅带一些干肉，很难保证身体健康。请暂且放下巡狩，等待服丧结束，看身体情况再做出决定。臣等在下面尽力安抚百姓，按照诏命处理政务。”王莽说：“公卿、州牧、诸位大臣、诸侯、百官，你们愿意尽心竭力，代表朝廷安抚百姓，以达到予施政的要求，予采纳你们的意见，大家努力吧！一定要做到言而有信。予的巡狩改在天凤七年，木星在大梁宫，太岁在庚辰，予要举行巡狩大礼。接下来一年，木星在实沈宫，太岁在辛巳，予要到洛阳建都。”王莽派太傅平晏、大司空王邑先到洛阳，为建都选址，勘察宗庙、社稷坛、祭祀天地的位置。
天凤元年三月三十日，天上出现日食，大赦天下。王莽赐予大司马逯并策书：“天上太阳无光，战事不止，交回你的大司马印绶，回到侯爵位上。太傅平晏不再负责尚书，取消侍中诸曹兼任职务。任命利苗男爵苗为大司马。”
王莽做了真皇帝，心中忌惮大臣会阴谋夺权，一旦有人弹劾大臣有过失，王莽就会将弹劾者提拔。孔仁、赵博、费兴等以敢于弹劾受到信任，王莽将他们安排在重要位置。朝廷公卿入宫，随从官吏有一定限制，太傅平晏的随从超过限制，掖廷仆射呵止，出言不逊，太傅府戊曹士逮捕仆射。王莽知道后大怒，派执法官吏率领几百名车兵、骑兵包围太傅府，抓住戊曹士，当场诛杀。大司空属吏夜晚经过奉常亭，亭长呵止，属吏向亭长报上官名，亭长当时喝醉了酒，说：“有什么证明？”属吏气急了，用马鞭抽打亭长，亭长将这位属吏斩杀，而后逃亡，郡县追捕亭长。亭长家人上书，说明杀人原因，王莽说：“亭长奉公执法，不要追究。”大司空王邑只好斥责属吏，向王莽认罪。国将哀章行为不端，王莽为哀章选了和叔，安排在身边，颁发敕文：“你不但要保护国将哀章的妻儿老小，还要保护哀章在广汉郡的亲属。”朝廷公卿看不起哀章，哀章在朝中飞扬跋扈。
天凤元年四月，出现霜冻，冻死庄稼及草木，海滨的情况尤为严重。六月，沙尘暴遮天蔽日。七月，大风吹倒树木，北阙直城门上的屋瓦被吹落。发生雹灾，落下的冰雹砸死牛羊。
王莽按照《周官》《王制》记载，设置卒正、连率、大尹，职务相当于太守；设置属令、属长，职务相当于都尉。设置州部监二十五人，他们在朝见皇帝时，享受与三公一样的礼遇，职务属于上大夫，每人负责五个郡。公爵可以担任州牧，侯爵可以担任卒正，伯爵可以担任连率，子爵可以担任属令，男爵可以担任属长，都是世袭爵位。没有爵位的就是大尹。王莽将长安郊区划出六个乡，每个乡设置一个乡率。将三辅划为六个尉郡，将河东郡、河内郡、弘农郡、河南郡、颍川郡、南阳郡划为六队郡，郡的官员为大夫，职务等同于太守；还有属正，职务等同于郡都尉。更改河南郡大尹为保忠信卿，为河南郡增加属县，达到三十个县。又设置六个郊州长，每州一人，每人负责五个县，还有其他官名。王莽随意改动官职名称，较大的郡一分为五，县以亭为名称，有三百六十个，以此对应符命。王莽又在边郡设置境尉，以男爵充任。诸侯国有闲置土地，拿出来赏赐官员。王莽颁发诏书：“常（长）安作为西都，郊区有六乡，属下县官叫六尉。义阳（洛阳）作为东都，郊区有六州，属下县官叫六队。向都城交纳粟米的郡，叫内郡，内郡以外的郡叫近郡，有险关要塞的郡叫边郡，合起来共计一百二十五个郡。九州之内，共计有二千二百零三个县。公爵的封国叫甸服，这是王畿的护城；受封在侯服的诸侯，是王畿的依靠；受封在采服、任服的诸侯，是王畿的支柱；受封在宾服的诸侯，是王畿的屏障；受封在揆文教、奋武卫的诸侯，是王畿的墙垣；受封在九州以外的诸侯，是王畿的外藩。按照方位，总括起来，就是万国。”再以后，每年有些改动，一个郡至少要改五次名字，有些又恢复原来的名字。官吏百姓难以记得清楚，每次王莽颁发诏书，要附带曾经叫过的地名，再加以说明，譬如：“制诏书予陈留郡大尹、太尉：诏令将益岁以南的土地划归新平郡。新平郡，就是原来的淮阳郡。将雍丘以东的土地划归陈定郡。陈定郡，就是原来的梁郡。将封丘以东的土地划归治亭郡。治亭郡，就是原来的东郡。将陈留郡以西划归祈隧郡。祈隧郡，就是原来的荥阳郡。陈留郡已经不再是郡。大尹、太尉，到皇帝的行宫来报到。”王莽更改地名，就是这样随意、任性。
王莽诏令，全国的小学，以戊子代替甲子，作为六十轮回初始。将戊子作为男子行加冠礼的首日，婚丧嫁娶，将戊寅开头的十天作为忌日。百姓大多不愿意改变旧习俗，拒绝按照新规定处理自己的日常事务。
匈奴乌珠留单于囊知牙斯去世，弟弟咸继承单于位，号称乌累单于，请求与新朝和亲。王莽派出使者，用厚礼拉拢匈奴，又欺骗乌累单于咸说，他的儿子还活着，要将乌累单于的儿子登送回，同时要求乌累单于咸把叛将陈良、终带等人交还朝廷。乌累单于将陈良等人绑缚交予使者，用槛车押送至长安。王莽用火刑将陈良等在长安城北活活烧死，还诏令官吏百姓前去观看。
边郡发生大饥荒，出现人相食。谏议大夫如普在边郡巡视驻军，返回后报告：“军队驻扎在边郡要塞，士卒的生活很苦，边郡没有基本的生活设施。现在，新单于请求和亲，应该将边郡的士卒减少一部分。”校尉韩威谏言：“以新朝的军威，吞灭胡虏，就像一口吞下一只虱子。臣愿意率领五千勇士，不需要带太多粮食，饥餐胡虏肉，渴饮胡虏血，在匈奴中横行。”王莽很欣赏韩威的豪言壮语，拜韩威为将军。但还是采纳如普的谏言，将驻守边郡的部队撤回。免去陈钦等十八人的职务，又撤销四个边镇都尉，撤回驻军。出使长安的匈奴使者返回，乌累单于知道留在新朝的儿子登已经被王莽杀害，于是又调动大军进攻边郡，王莽只好在边郡再次派驻军队。边郡的百姓大批拥入内地、沦为流民，有些人靠给人家做奴婢活命，王莽又颁发诏命，官吏百姓敢收留边郡百姓为奴婢者，斩首示众。
益州郡的蛮夷杀害郡大尹程隆，三面边郡的蛮夷先后造反。王莽派平蛮将军冯茂前去镇压。
宁始将军侯辅被免官，侍讲《易经》的祭酒戴参担任宁始将军。
天凤二年二月，王莽在王路堂摆设酒宴，朝廷公卿大夫全部出席，大家尽情欢宴。大赦天下。
此时，在白日可以看见天上的星星。
大司马苗被贬为司命，王莽拜延德侯陈茂为大司马。
有谣言传闻，说有一条黄龙在黄山宫坠落而死，百姓奔走相告，前往观看的人成千上万。王莽心中厌恶，逮捕传播谣言的人，询问谣言的来历，没有找到制造谣言的人。
乌累单于咸欲与新朝和亲，又请求王莽送回儿子登的尸体，王莽派使者专程送回登的尸体，又担心乌累单于咸怨恨，杀害使者，将此前怂恿杀害乌累单于儿子的将军陈钦，以其他罪名逮捕入狱。陈钦说：“这是要杀我来讨好匈奴。”随即自杀。王莽挑选能言善辩的儒生济南郡人王咸作为特使，五威将军琅琊郡人伏黯等作为武官，护送登的尸体回匈奴，敕令乌累单于咸将前匈奴乌珠留单于囊知牙斯的坟墓挖开，用荆棘做成的鞭子抽打尸体，还诏令匈奴人离开塞下，回到大漠以北，责令匈奴乌累单于向新朝上缴一万匹马、三万头牛、十万头羊，还要将掳掠去的边郡百姓送还新朝。王莽喜欢颁发一些不切实际的诏令。王咸来到匈奴乌累单于的王庭，向乌累单于宣示王莽的威风、圣德，指责乌累单于忘恩负义，与乌累单于唇枪舌剑一番，乌累单于难以辩驳。使者宣读完王莽的诏命，随即返回，入塞不久，病死，王莽封王咸的儿子为伯爵，封伏黯等人为子爵。
王莽自以为制度确定后，天下就会太平安宁，于是开始精心研究地理，制作礼乐，从《六经》寻找制定礼乐的依据。朝廷公卿早出晚归，反复讨论，一连几年定不下来，无暇顾及冤狱诉讼等关乎百姓切身利益的事务，有些县、道，长期没有官员治理，连续几年要由郡太守兼任，官员贪赃枉法日甚一日。中郎将、绣衣执法在郡国监察，仗着手中握有权力，肆意妄为。王莽安排十一个公爵属下官吏，分布在全国劝农稼穑，种植桑树，按照节气时令颁布政令，监督制度的执行，路上官员的车辆往来不断，冠盖相望。这些派出去的朝廷官员，召见地方官员及百姓，逮捕审案，郡府、县衙贿赂公行，上下贪污，搜刮财物，应该审理的案件被不法官吏颠倒黑白，为此而赴京告状、守在阙门下申诉冤情的百姓络绎不绝。王莽认为，自己在前朝垄断朝廷权力，最终获取天下，担心臣下也会有人效法，于是将大权包揽，有关官员对负责的政务只求免责，敷衍了事。主管中枢机要、国库、钱粮的官员，全部由宦官担任，官员百姓密封上奏的书信，宦官要先拆开来阅读，宫中尚书却不了解下情。王莽害怕臣下篡权，已经到了疑神疑鬼的程度，又喜欢更改制度，政令繁多，应该执行的政策，执行人须反复询问才能搞清楚，在具体执行时又相互矛盾，以至于连王莽本人都昏聩不清。王莽常常在宫中秉烛办公，灯火通明，直至清晨，案牍上需要处理的公文堆积如山。尚书因此也拖延政务，或者隐瞒不报，递上去等候批复的奏章甚至长达几年没有下文。羁押在郡县监狱的犯人，碰上大赦令应该回家，服役的卫兵因为无人交代，已经过去三年，囚犯仍然关押在狱中，得不到释放。粮食流通不畅，谷物腾贵，驻守在边郡的二十几万士卒啼饥号寒，具体负责官员一筹莫展。五原郡、代郡的情况尤为严重，以至于民众造反，沦为盗贼，几千人结伙成群，在郡县四处流窜。王莽派捕盗将军孔仁率领军队，与郡县驻军联合围剿，过了一年多，才将盗贼平息下去，边郡已经被掳掠殆尽，残破不堪。
邯郸县以北下暴雨，雨后浓雾弥漫，水得不到排泄，深者达数丈，淹死数千人。
立国将军孙建去世，王莽任命司命赵闳为立国将军。宁始将军戴参恢复职务，南城将军廉丹改任宁始将军。
天凤三年二月乙酉，发生地震，天上下大雪，崤山以东情况尤为严重，雪深达一丈，竹子、柏树因受灾枯死。大司空王邑上书：“臣在任上八年，工作成绩欠佳，司空职务形同虚设，现在又有地震发生。请求乞骸骨，退休回家。”王莽说：“地震分为地动、地震，地震有害，地动无害。《春秋》记录地震，《易经》坤辞记录地动，地动时，地面开裂、合拢，万物因此而产生。灾异的出现另有原因。天地震动，以显示天威，以警示予躬，公有什么责任？现在要乞骸骨，退休回家，这不是让予难堪吗？派诸吏散骑司禄大卫脩宁男遵传达予的旨意。”
天凤三年五月，王莽又制定官吏俸禄制度，王莽说：“予遭遇阳九厄运，一百零六年一遇的灾难周期，国家财政困难，用度不足，人民骚动，从公卿以下官员，一个月的俸禄只有二匹十緵（zōng）布，或者一匹丝帛。每当想起这些，予心中常有悲凉之感。现在厄运、灾难周期已经过去，国库虽然还未充盈，也略有盈余，从六月初一庚寅日开始，按照制度发放官吏俸禄。”从朝中四辅、公卿、士大夫，到普通官员，分为十五等。最低的俸禄，一年六十六斛，按照级别递增，四辅为最上等，一年一万斛。王莽又说：“‘普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣。’官吏需要天下的资财供养。《周礼》有膳食、珍馐一百二十味，现在，诸侯的俸禄来源，享用封同、封国、封则；辟爵、任爵、附城（附庸）的俸禄，来自食邑；公、卿、大夫、元士的俸禄来自采邑。多少不等，有制度规定。一年的收成好，向朝廷贡献礼物；收成不好，酌量减少，与百姓同喜、同忧。每年向朝廷上缴计簿时统计，当年的收成没有遭遇灾害，太官贡献的珍馐美味，按照规定多享受一些；如果遭遇荒年，按百分之十的比例递减。东岳太师及立国将军负责东方三州（豫州、徐州、青州）一部二十五郡；南岳太傅及前将军负责南方二州（扬州、荆州）一部二十五郡；西岳国师及宁始将军负责西方二州（梁州、雍州）一部二十五郡；北岳国将及卫将军负责北方二州（冀州、兖州）一部二十五郡；大司马负责纳卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆队、右队、中部、左部至前部，共计十个郡；大司徒负责乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部、右部，共计五个郡；大司空负责予卿、虞卿、龚卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部、后部，共计十个郡；六司、六卿所属公爵，按照受灾情况，一年的丰歉，以百分之十的比例递减俸禄。郎官、从官、京城官吏的俸禄，从国库中支取，以太官供应的膳食为标准，加以增减。诸侯、辟爵、任爵、附城（附庸）、官吏，要注意灾害及粮食收成。只有这样，才能上下同心，农业才能发展，百姓才能过上富足的生活。”王莽制定的制度如此烦琐，每年地方郡县在上缴计簿时，很难保证统计准确，官吏也始终难以拿到制度规定的全俸，官员更加肆无忌惮地收受贿赂，中饱私囊。
天凤三年五月戊辰日，长平馆旁边的泾水西岸崩塌，堵塞泾河向下流动，河堤决口，大水向北漫出。王莽派大司空王邑前去巡察，回来后报告。朝廷群臣向王莽敬酒祝贺，说这是《河图》所讲，“以土镇水”，是匈奴将要灭亡的征兆。王莽派并州牧宋弘、游击都尉任萌率领军队进攻匈奴，大军走到边郡，驻留下来。
天凤三年七月辛酉日，霸城门遭遇火灾。霸城门，即所谓“青门”。
天凤三年七月戊子是一个月的最后一天，天上出现日食。大赦天下。王莽诏令，朝廷公卿、大夫、诸侯、二千石官员举荐四种品行（有德行、通政事、能言语、明文学）的优秀人才，每种人才举荐一人。因为天上出现日食，大司马陈茂遭到免职，王莽拜武建伯严尤为大司马。
天凤三年十月戊辰日，王路朱雀门平白无故地呜响，昼夜不停。崔发等上奏：“虞舜帝开启四门，听取四方谏言。朱雀门鸣响，是在表明继承先圣之礼制，招徕四方士人。”王莽诏令群臣祝贺，被举荐的四种士人从朱雀门进入，到朝廷回答策问。
平蛮将军冯茂进攻句町，带去的士卒很多人患病，病死的士卒有十分之七，地方官府收取赋敛，达到百姓财产的十分之五。益州民生凋敝，战事久拖不决。王莽调回冯茂，逮捕入狱，冯茂死在狱中。王莽又派宁始将军廉丹及庸州牧史熊进攻句町，大有斩获，大军取得初步胜利。王莽欲召回廉丹、史熊，廉丹、史熊要求增加军队和物资，决心将蛮夷彻底剿灭，再班师回京。王莽同意增加赋敛，就都（广汉郡）大尹冯英不肯增加百姓的赋敛，上奏朝廷：“自从越巂郡遂久县仇牛蛮夷、同亭郡（牂柯郡）邪豆蛮夷反叛，前后十几年，郡县征剿从未停止。此前冯茂率领军队征剿，可谓不择手段，也用了一些权宜之计。僰道以南，山高沟险，冯茂将蛮夷驱赶至荒无人烟的地域，花费上亿的军费，官兵因为瘴气，有十分之七患病而死。现在，廉丹和史熊担心不能完成征剿，强行向郡县征调兵源、钱谷，为此而搜刮百姓手中的财物，强取豪夺达到百姓家产的十分之四，梁州破败，战事迟迟不能结束。奏请朝廷撤回大军，让留守的军队就地屯田，采用奖赏政策，招降叛乱的蛮夷。”王莽读了奏书，大怒，免去冯英的职务。又过了一段时间，王莽觉得奏书还有些合理之处，又说：“冯英的话也无可厚非。”又任命冯英为长沙郡连帅。
与翟义一起谋反的同党王孙庆被抓获，王莽派太医、药师及屠夫把王孙庆解剖，详细测量五脏六腑，用竹枝贯通血管、脉络，通过这些了解人体构造以及脉理、血管的走向，说这样做可以了解治病的原理。
天凤三年，王莽派五威将军王骏、西域都护李崇率领戊己校尉统领的屯田军队出使西域，西域诸国到郊外迎接，贡献礼物。西域诸国此前杀害西域都护但钦，王骏欲借此机会报仇，突袭西域国王，王莽命令佐帅何封、戊己校尉郭钦分路出击。焉耆国诈降，在半路上伏击王骏等，王骏遭到伏击，被杀。郭钦、何封随后赶到，将焉耆国留在国内的妇孺老弱斩杀殆尽，从车师撤军入塞。王莽任命郭钦为镇外将军，封郭钦为劋胡子爵，封何封为集胡男爵。从此后，西域与内地断绝联系。
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