《白话汉书》卷24：上食货志第4

《尚书·洪范》列举八项施政要务，第一是食，第二是货。食就是粮食，生产可供人们食用的粮食；货就是人们穿着的布帛，用五金（黄金、白银、赤铜、青铅、黑铁）龟贝制成的货币，有了货币，人们就可以在市场上进行交易，互通有无。这二者，关乎国计民生，从上古神农氏，就已经在人们的生活中发挥重要的作用。《易经·系辞下》讲：“斫木为耜，煣木为耒，耒耨耕种，指导百姓使用。”有了先进农具，就可以生产更多的粮食，满足人们的需要；《易经·系辞下》讲：“日中为市，百姓聚集，交易带来的货物，交易完毕归去，互通有无。”通过货币交换，货物才能流通。有了充足的粮食，又有货物流通，国家才能富强，百姓的生活才能富足，礼仪教化才能发挥作用。黄帝以后，“货物交易更加频繁，人们乐此不倦。”《尚书·尧典》记载，尧帝诏命四个儿子：“按照时令，指导播种与收获。”舜帝诏命后稷：“解决农业歉收，粮食不足。”把这些作为施政的要务。禹率领民众治水，将天下划分为九州，按照土地肥瘠，距离京畿远近，交纳贡赋。商业贸易促进流通，通过贸易，诸侯的联系更加紧密。到了商、周，商业活动愈发活跃，《诗经》《尚书》记载，通过贸易，人们生活富足，安其居，乐其业，有了富裕的生活，再施以教化。《易经》讲：“天地的功德，使万物茁壮生长，圣人享有尊位，如何巩固，在于施以仁政，团结民众，让民众获得财富。”民众拥有财富，帝王才能团结民众，巩固王权，顺应时令变化，治理百姓，这是帝王治国理政的要务。古人讲：“不患寡而患不均，不患贫而患不安；平均财富，减少贫困，百姓和睦，就不会有国家危亡的危险。”圣王治理国家，修建城郭，百姓在城郭里居住，在城郭外修建井田、庐舍。圣王安排集市贸易，通过交易，让百姓互通有无，建立庠序学校，通过教育，让百姓接受教化；士农工商，各行各业都得到发展。读书从政者为士人，种田生产者为农民，以技艺制作者为工人，以货物贸易者为商人。圣王按照能力授予官职，各行各业都有杰出的人才，凭借能力从事本业，朝廷没有无能的官员，城邑没有无业的游民，农村没有闲置的土地。

君王治理百姓，重视土地的产出，丈量田亩，确定井田边界。六尺为一步，百步为一亩，百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井，一井有一里方圆，共有九夫，由八家百姓共有。每家耕种私田一百亩，公田十亩，八家耕种八百八十亩农田，剩余二十亩，用以建造房屋和庐舍。八家农户，出入为邻，相互帮助，家中有病人，相互救助，团结在一起，和睦相处，共同接受教育，共同生产劳动，共同负担国家的赋税徭役。

百姓从国家接受农田，上等农田，每家一百亩，中等农田，每家二百亩，下等农田，每家三百亩。上等农田，毋须休耕；中等农田，须耕种一年，休耕一年；下等农田，须耕种一年，休耕两年，三年轮换耕种，由农民掌握。每户农家有一位户主接受农田，其他男丁按照劳动力接受农田。士工商也接受农田，五户相当于一户农家。平均分配国家资产，用法律形式固定下来。山林、湖沼、土塬、丘陵、盐碱地，按照土地肥瘠划分等级。农民耕种国家的农田，需要缴纳赋税，公田缴纳十分之一，手工业者、商人、经纪人，按照授田亩数缴纳赋税。收缴上来的赋，供养军队，训练士兵，一部分作为政府、国库的物资储备，以及赏赐。税收作为祭祀天地、宗庙、百神的费用，以及天子的花费及百官的俸禄、官府诸项事务的开支。百姓年满二十岁接受国家授田，年满六十岁交还农田。七十岁以上由国家供养；十岁以下的儿童由国家抚养；十一岁以上开始参加农业生产。粮食种植，五谷要交替播种，以预防农作物病虫害发生。农田里不得栽种树木，以免妨害农作物生长。要精耕细作，收获时要快收、快打、快藏。在庐舍周围栽种桑树，菜园畦垄整齐，瓜果蔬菜的种植，要精心料理。按照时令，注重鸡犬猪羊的繁殖，妇女养蚕织布，五十岁穿丝织衣服，七十岁老人可以享受肉食。

百姓居住的房屋，靠近农田的叫庐舍，住在城邑或聚居地的叫里巷。五家一组，称为邻居，五邻二十五家组成一个里巷，四个里巷组成一个族群，五个族群组成一个乡党，五个乡党组成一州，五州为一乡。一个乡，有一万二千户人家。邻长的职务最低，由此向上推，一级高过一级，到了乡，就是乡卿。每个里设置学校，名字叫“序”，到了乡，名字叫“庠”。序是基础教育，对儿童启蒙，到了庠就要进行礼的训练。在春天，百姓居住在田野旁的庐舍，开始一年的耕作；到了冬天，农事完毕，就回到城邑的家里居住。《诗经》讲：“二月春耕到，我与妻儿，吃饱喝足，准备农耕。”《诗经》还讲：“十月，蟋蟀床下躲藏，迎来年关，我与妻儿，回到旧屋。”官府告诫百姓，顺应时令变化，预防盗贼，学习文化，演习礼仪。在春天的农忙时节，里巷的小官吏一大早就坐在右边的小屋，邻长坐在左边的小屋，等候人们下田，再返回家里，晚上也是如此。收工回来的农民，要带上柴禾，多少不等，头发花白的老人可以不带。到了冬天，百姓回到城邑的家里守冬，同一里巷的妇女，夜里聚集在一起纺线，加上晚上的时间，妇女一个月可以做四十五天工。妇人们聚在一起，不仅节省灯油，还能相互学习技艺，交流民风民俗。没有成家的男女青年，则对唱情歌相互挑逗。

从进入冬季的这个月起，儿童进入序室，接受教育。八岁进入小学，学习简单的算术、地理、方位、识字等基础知识，认识家庭成员、长幼等伦理关系。十五岁进入大学，学习先圣的礼仪、音乐，了解君臣礼仪。优秀的学生，进入乡学（庠校）；在庠校学习优异的学生，进入少学。诸侯每年向天子举办的太学推荐优秀学生，在京畿的太学里深造，这时的学习叫“造士”，培养德才兼备的学生，培养射箭的本领，完成学业，由天子授予官职爵位。

在农历正月，聚居的百姓分散在田间劳动，国君派出使者，摇动木铃，在田野巡视，采集百姓吟唱的诗歌，送交宫里掌管音律的官员，配上动听的乐曲，再呈报天子。君王不必深入民间，就可以了解到民情。

这就是先王制定的土地政策，帮助百姓富裕，再实施教育的大致情况。孔子讲：“治理千乘之国，官员恪尽职守，诚实守信，节省费用，爱护百姓，善用民力，不误农时。”百姓相互勉励，为国家效力，先公后私。《诗经》讲：“凉风习习，小雨绵绵，降落公田，润我私田。”百姓三年耕作，有一年的积蓄。衣食足而知荣辱，谦让生而诉讼息，朝廷规定，每三年考核一次官员的政绩。孔子讲：“如果国君肯用我，一年可以初见成效，三年可以大功告成。”孔子所说的成功，指的就是这个。三年考核，决定官员的去留，有了三年的粮食储备，叫作“登”；再次达到“登”，叫作“平”，这就有了六年储备；三次达到“登”，叫作“太平”，经过二十七年，有九年的储备。帝王的恩德遍布天下，礼仪、教化、礼乐制度，大功告成。孔子说：“如果想要成为圣明的君王，一定要有三十年的仁政，才能达到仁治的效果。”其中的道理就在这里。

周室衰落，诸侯暴君及贪官污吏，抛弃先王的制度，井田制遭到破坏，官员横征暴敛，王室政令不行，欺上瞒下，公田无人管理。鲁宣公实施“初税亩”，《春秋》对此讥讽。此时的国家治理，已经是上贪下怨，灾害频发，祸乱横生。

对井田制的破坏，延续至战国，诸侯崇尚的是阴谋诡计，鄙视的是仁义道德，大家首先追求富有，其次才想到礼让。在当时，李悝为魏文侯制定利用地力的政令。李悝认为，方圆百里，共有九万顷面积，除去山丘、湖泊、城邑、住宅，占去三分之一，还剩下六百万亩，可以作为农田。农民精耕细作，每亩地多收获三斗粮食，不能精耕细作，少收获三斗粮食，平均下来，可以收获粟米一百八十万石。李悝说：粮食太贵会伤害市民，粮食太贱会伤害农民。民众受到伤害，买不起粮食，就会逃离国家；农民受到伤害，失去种粮的积极性，国家就会陷入饥困。无论太贵、太贱，都会造成一方面的利益受到损害。善于治理的国君，要让市民不受到伤害，还要兼顾农民种粮的积极性。一个五口之家，种植一百亩农田，每亩地收获一石半，共收获粟米一百五十石，除去十分之一的租税十五石，剩余一百三十五石。全家吃饭，每人每月一石半，五口人一年用去粟米九十石，剩余四十五石。每石三十钱，得到一千三百五十钱，除去祭祀的花费，用去三百钱，还剩一千零五十钱。五口人的穿衣，每人用去三百钱，一年需要一千五百钱，不足部分，还差四百五十钱。如果家里有人患病，或殡殓丧葬，需要额外的费用，国家的赋税，还未计算在内，农民就会感觉到生活艰难。农民不愿意种田，种田的人少了，粮食价格就会昂贵。要平衡粮价，注意收获的丰歉，一般来讲，粮食收获有上中下不同年景。大丰收年的收成，增产四倍，剩余粮食四百石；中等丰收年，增产三倍，剩余粮食三百石；小丰收年，增产一倍，剩余粮食一百石。荒年的收成，只有一百石，中等荒年的收成，只有七十石，大荒年的收成，只有三十石。大的丰收年，官府收购农民手中四分之三的存粮；中等丰收年，官府收购农民手中二分之一的存粮；小丰收年，收购一百石的存粮，农民手中存留适当的余粮，粮食价格稳定。小荒年，官府向市场抛售相当于小丰收年收进的粮食；中等荒年，抛售中等丰收年收进的粮食；大荒年，抛售大丰收年收进的粮食，国家掌握粮价，保证粮食价格稳定。即使遇到水旱灾荒，陷入饥馑，民众也不会因为粮食昂贵而流离失所。这种平抑粮价的政策，叫取有余以补不足。魏国施行这种政策，国家变得富强。

秦孝公重用商鞅，废弃井田制，土地可以自由买卖。秦国鼓励百姓种田，鼓励战士在战场上杀敌立功，虽然不符合古时的农业政策，但仍然以农为本，发展农业的效果，超过其他诸侯，秦国称雄一方。然而，王室制定的礼制已经被彻底破坏，天下诸侯僭越礼制的行为越来越普遍。富裕人家积累万万家产，贫穷百姓只能吃糠咽菜；强大的诸侯兼并弱小的诸侯，跨州连郡，弱小的诸侯失去祖宗的社稷。到了始皇，天下终归统一，始皇大兴土木，对外征伐四夷，对内增加赋税，超过土地收成的一半，征发住在闾左的百姓，到边郡戍边。一年的辛苦，男子不足以交纳赋税；辛勤纺绩，女子不足以穿衣家用。秦廷耗尽天下资财，满足皇帝奢侈的需要，欲壑难填，导致海内怨愤，酿成天下大乱，众叛亲离。

汉室建国，面对秦朝末世的衰败，诸侯并起，民失其业，天下面临大饥馑，米卖到每石五千钱，出现人相食，死者过半，饿殍遍野。高祖命令汉地百姓，可以买卖儿女，遭灾的百姓，迁徙至蜀郡、汉中郡较富裕的地方就食。天下安定后，经过战乱的百姓，家无余财，天子出行乘坐的御驾，四匹驾马颜色不统一，将相或乘坐牛车。高帝简化法律禁令，减少赋税，农民收获的粮食，只须缴纳十五分之一的租赋，官吏的俸禄也相应减少，皇帝减省宫中的花费开支，让百姓休养生息。山川、湖泊、集市贸易租税的收入，作为天子和官员的开支，有封国的诸侯，有汤沐邑的公主，以土地上的收获作为开支，不再收缴国库。崤山以东转运至长安的粮食，供给京师，每年仅需几十万石粟米。孝惠帝、高后时，经济略有好转。文帝即位，率先垂范，躬行节俭，让百姓休养生息。百姓刚刚脱离战乱，很多人抛弃农业，从事获利较快的商业，贾谊向文帝上书：

管仲说：“仓廪实而知礼节。”百姓没有粮食，能把国家治理好，从古至今，从未听说过。古人常说：“一夫不耕种，就会有饥饿的危险；一女不纺绩，就会有受寒的可能。”生产有时令，消费无止境，物资储备必然会消耗殆尽。古人治理天下，考虑得很周到，生产出来的粮食，要留有足够的储备。现在很多人抛弃农业，从事牟利的商业，吃饭的人多，生产的人少，这是国家治理的一大忧患；奢靡的风气天天在滋长，这是国家治理的一大祸患。祸患肆虐，难以制止，国家就会陷入危险。生产的人少，消费的人多，天下的财富怎么能不枯竭！汉立国已有四十几年，国家和私人的财富积累仍然少得可怜。时令到来，久旱无雨，民众担心来年又是荒年；一年收成不好，朝廷又要卖爵筹集钱款，民众又要卖儿鬻女度过荒年。这些流言已经在散布，哪里有国家危险到这种地步，皇上还不着急！

农业生产有丰歉，自古以来如此，上古时的圣贤大禹、商汤，也经历过水灾、旱灾。如果今天不幸遭遇大旱，赤地千里，国家拿什么赈济百姓？如果边境出现紧急情况，需要调动几十万军队，国家能否供给所需的军饷？天灾、战祸同时发生，国家的粮食储备匮乏，不法之徒就会聚众抢劫，贫弱百姓就会易子而食。国家政令未必能控制住局面，远方诸侯一旦造反，与朝廷对抗，再想去安定国家，还来得及吗？

粮食储备，是国家稳定的命脉。粮食丰收，国家财政有余，还有什么事情办不成？攻必取，守必固，战必胜。招抚敌寇，让远方的敌人归附，还用发愁吗？而今要做的，是劝说农民回到土地上，加强国家对粮食的控制，让民众的粮食充足，让从事商业的游民回到生产上去，增加国家的粮食储备，只有这样，才能让人民安居乐业。本来可以使得国家粮食储备充足，人民生活安乐，现在落到如此岌岌可危的地步，臣实在为陛下感到惋惜！

文帝深感贾谊的谏言有道理，于是率先垂范，亲自耕种籍田，以劝导百姓务农稼穑。晁错又向文帝谏言：

贤明的君王在上，百姓不应该挨冻受饿，这并非君王能为百姓提供粮食，以供百姓消费，或纺织布匹，以供百姓着装，而是因为君王为百姓创造积累财富的机会。在上古，尧帝、禹帝遇到九年的大水灾，商汤遇到七年的大旱灾，百姓并没有因为冻饿而死，人民并没有被国家抛弃，这是因为有足够的粮食储备。现在海内统一，土地、人民不比商汤、大禹时少，也没有遇到长时间的水旱灾害，国家却不能及时储备粮食，为什么？土地仍然有潜力，民众也有种田的积极性，可以种植的土地，还有很多没有开垦，山林、河川、湖泊的产出，还有很多没有利用，从事商业、无业的游民，还有很多没有回到生产上去。百姓贫困，奸邪就会产生。贫困来自财富不足；财富不足，在于从事生产的人太少；从事生产的人少，在于乡间依靠土地生活的人少。农民离开土地，抛弃家乡，像鸟兽一样，即使筑有高高的城墙、深深的壕沟，严厉的法律也难以禁止他们迁徙流动。(www.xing528.com)

人冷了要穿衣，不会等到有了衣服才穿；人饿了要吃饭，不会等到有了佳肴才吃；饥寒加在身上，就会不顾廉耻。懂得这些道理，人一天少吃一顿饭，就会感到饿；终年不添置衣服，在冷风中就会受冻。肚子饿了没有东西吃，身上冷了没有衣服穿，就是慈母也难以保护好孩子，君王还怎么留得住百姓！圣明的君王懂得这些道理，所以要鼓励百姓生产，栽桑养蚕，减少赋税，增加储备，充实粮仓，为水旱灾害做好准备，只有这样，君王才能得到百姓拥护。

国家，在于君王如何治理，人都有追逐利益的想法，就像水的流动，由高处向低处流动，流向四面八方，不会选择。金珠宝玉，饥不可食，寒不可衣，然而这些东西珍贵，是君王喜欢的东西。这些东西重量轻、体积小，容易携带，带在身上，周游四方，有了这些，可以免除饥寒的烦恼。同时，这些东西也让臣下轻易背叛君王，让百姓轻易抛弃故乡，让盗贼以身试法，让逃犯带在身上，作为流窜时的资财。粮食布帛生长在田间，要经过长时间的管护，花费的人力物力很多，还不能通过一天的劳动就收获到手；数石的重量，一般人还难以搬动，奸邪也难以从中获利，然而，一天不吃饭就会挨饿，少穿一件衣服就会受寒。所以，圣明的君王应该重视粮食，而不是金珠宝玉。

一个五口之家，有两人为官府服徭役，能够耕种的农田不过一百亩，一百亩只能收获一百石粮食。春天耕种，夏天耘草，秋天收获，冬天贮藏，还要伐薪烧炭，为官府修建房屋，为国家服徭役；春天不避风寒，夏天冒着酷热，秋天淋着细雨，冬天迎着风雪，一年四季得不到休息；还要有私人间的迎送往来，吊唁问丧，慰问病人，养育孩子，所有的花费，都包括在农业收获中。一年到头如此辛苦，一旦遭遇水旱灾害，加上官府的横征暴敛，收缴赋税不顾农时，早上催缴，晚上就要备齐，有产业的人家半价贱卖，没有产业的只好借贷两倍的高利贷，迫使农民卖掉田宅、卖掉孩子，偿还债务。富商大贾囤积居奇，获取成倍的利润，小商贩守着摊子摆卖，掌握一些短缺物资，在都市里游走，一旦官府需要，也能赚得成倍的利润。商贾小贩，男的不用耕种收获，女的不用养蚕织帛，穿的却是锦衣罗衫，吃的是大鱼大肉；他们没有农民辛苦，却能获得农业生产带来的利益，有些因经商而致富，可与王侯相比，其势力压倒官吏，可以用钱摆平一切；商人出行千里，在官道上络绎不绝，乘好车，骑大马，身上穿着绫罗绸缎，衣摆拖曳在地上。这就是商人为什么能占有农民的利益，农民为什么就要流离失所的原因。

朝廷制定法律，轻贱商人，但商人仍然富有；重视农民，可农民依然贫困。民间看重的，正是陛下轻贱的；官吏鄙视的，正是朝廷重视的。上下相反，好恶相背，要想国家富强，法律得到尊重，很难获得成功。现在要做的，务必让民众回到农业生产。让民众回到农业生产，就要重视粮食；制定相应的政策，让民众感觉到，粮食可以成为赏罚的手段。把天下的粮食上缴到官府的仓廪，按缴纳粮食多少，可以拜爵，可以赎罪。这样做，富人得到爵位，农民得到利益，政府掌握粮食。通过上缴粮食得到爵位者，都是家中有余粮的人；把多余的粮食收缴上来，以供政府调剂，贫苦百姓缴纳的赋税可以相应减少，这是所谓损有余以补不足，政策一旦实施，百姓从中获得利益，这是顺应民心的好事。它有三大好处：第一，政府充实粮食储备；第二，农民减少赋税；第三，农民生产的积极性得到鼓励。朝廷诏令，百姓提供一匹装备齐全的战马，免除三人的赋税或兵役。战马是国家的战备物资，所以要施行免税、免兵役的政策，鼓励参与。在上古，神农氏强调：“有高达十仞的石头城，宽达百步的护城河，一百万穿着盔甲的战士，没有粮食，也难以守得住。”这样看来，粮食同样是君王治理国家的重要物资，是国家安定的法宝。朝廷诏令百姓缴纳粮食，封赏五大夫以上爵位，免除一个人的徭役，这和提供一匹战马受到的优待还有差距。爵位是皇帝掌握的，一开口，就可以拿出很多；粮食是农民种植的，在田里生长；愿意享有高爵、免除罪责，是人们向往的。让百姓缴纳粮食，支援边郡，可以得到封爵、赎罪，不用三年，塞下的粮食储备就会多起来。

文帝采纳晁错的建议，诏令民众向边郡输送粮食，输送六百石，授予上造爵，后来改为输送四千石，授予五大夫爵，输送一万二千石，授予大庶长爵，按照输送粮食的数量，确定爵位的高低。晁错再次上奏：“陛下鼓励民众向边郡输送粮食，赏赐爵位，这是很好的惠民政策。臣担心，边郡储备的粮食，还不足以分散私人手里的存粮。边郡的粮食足够食用五年后，可以将粮食输送至郡县的国库；国库的粮食能满足一年的消费，国家应及时减免租税，免除部分田赋。这样，皇帝的恩泽，就会惠及天下民众，民众会更加重视农业生产。一旦战争爆发，或国家遇到水旱灾害，民众的生活不会因粮食匮乏陷入困窘，国家就有了安定的社会基础；遇上风调雨顺，粮食丰收，民众的生活还会变得富裕。”文帝再次接受晁错的谏言，前元十二年，文帝下诏，减少田赋一半。第二年，免除全国的田赋。

又经过十三年，景帝二年，景帝诏令全国，田赋再减少一半，每年的田赋，确定为三十分之一。这以后，上郡以西发生旱灾，朝廷重新实施卖爵令，降低卖爵的价钱，鼓励民众缴纳粮食；犯罪的刑徒，可以向官府交纳粮食抵罪。朝廷开始建造军马场，以满足军队战备的需要，增加宫殿、行宫、车马。景帝向有关部门下诏，要重视农业，民众也乐于从事农业。武帝即位，距离汉建国已有七十余年，国家没有大事，没有大的水旱灾害，民众的生活富裕，基本达到丰衣足食，国家的大小仓库堆满粮食，国库里有充足的余财。京师库藏的铜钱，累积达数百万万，串铜钱的绳子朽烂，钱多得无法计算。太仓里的粮食每年不断更新，有些暴露在外，因腐败而不能食用。民间街巷有游走的马匹，农村田野有成群结队的马匹，有人骑着母马，还不好意思去见亲戚朋友。看守里巷大门的小吏，每天也能吃到上等精米、肉食；有的官员在任上时间太久，孙子可以在当地长大成人，有的家族以官职作为姓氏。人人自爱，不愿意触犯法律，把道义放在首位，不肯做有失体面的事情。在当时，法网疏阔，犯罪的人很少，民众普遍富裕。有的地方，豪强恃财凌弱，乘势兼并他人的土地，豪强的徒众在乡村横行不法。皇室宗亲有自己的封国，公卿大夫以下，争相奢侈，居住的房屋，乘坐的车骑，僭越礼制的行为，开始普遍，由盛而衰，这也是事物发展的规律。

接下来，武帝对外用兵，对内推行新政，民众的徭役大量增加，大量的民众脱离生产。董仲舒向武帝上书：“《春秋》记载其他粮食作物不多，但是对于麦子、谷类作物的收成，却有详细记载，从中可以看出，圣人对麦子和谷子的重视。现在，关中的风俗，不喜欢种麦，每年缺少《春秋》里重视的麦子，影响到民众的吃饭问题。臣奏请陛下诏命大司农，要求关中农民多种些冬小麦，不要错过农时。”又说：“上古时，国家向农民征缴的田赋不过十分之一，这样的赋税，民众还负担得起；每年役使民众不过三天，民众也能够接受，仍有足够的财力养老尽孝，娶妻生子，尽到爱护的责任，民众乐意听从国家召唤。秦国不同，秦国施行商鞅的法家治理，改变先王的制度，废除井田制，民众可以自由买卖土地，富有人家田地连阡接陌，贫穷人家没有立锥之地，政府控制山川、湖泊的收益，掌握山林的出产，荒淫无度，奢侈淫靡；城邑里有像国君那样的贵人，里巷里有像公侯那样的富翁，这样，平民百姓还能不贫穷？民众每年要为官府服徭役一个月，除此以外，还要服兵役一年，在边郡戍守一年，把这些加起来，已经是古时徭役的三十倍；田赋及人头税、盐铁支出，是古代赋税的二十倍。如果种的是豪绅的土地，还要负担十分之五的田租。贫苦农民穿着牛马衣，吃着猪狗食，受着贪官污吏的压迫，民众的愁怨无处申诉，只好逃进山林，落草为寇，罪犯充斥着道路，每年犯罪的案件上万。汉建国后，这种情况依然存在。古代的井田制已经难以维系，朝廷应该限制民众拥有过多的农田，取有余以补不足，制止豪强兼并土地，把盐铁利益返还给百姓。释放豪门里的奴婢，废除贵族可以擅自处死奴婢的法令。减少赋税，减省徭役，让民众有一个宽松的环境，加强国家治理。”董仲舒死后，国家的赋税、徭役仍然很多，国库财政空虚，甚至出现人相食。

武帝末年，终于幡然醒悟，痛悔此前执行的征伐政策，封丞相田千秋为富民侯。武帝下诏：“现在重要的事情，是发展农业。”武帝任命赵过为搜粟都尉。赵过大力推行“代田法”，在农田里分出三个田垄，在垄沟中，每年交替播种粮食作物，这是远古传下来的方法。在上古后稷时，就已经开始利用垄、沟种田，两个耜交叉使用，犁出一尺深、一尺宽的垄、沟，一直犁到地头。每一亩犁出三个垄、沟，一个农民种植一百亩土地，犁出三百条垄、沟，种子播撒在沟中，当苗长出三个叶子时，锄去垄上的草，用垄上的土培植苗根。《诗经》讲：“或耘或芓，黍稷儗之。”（锄草培土辛苦忙，小米高粱长势旺。）耘，就是除草。芓（zǐ），就是为苗根培土，让禾苗生长茁壮。除草的同时，为苗根培土，到了盛夏，垄上的土已经全部培到根部，沟垄填平，此时的植物，根深茁壮，抗倒伏、耐干旱，庄稼长得郁郁葱葱。政府推广的耕田、耘草、播种农具，都非常灵巧好用。十二个农民，耕种一千二百亩土地，一口水井，一座庐舍，折合成汉亩五百亩，用改良过的双铧犁，驾上两头耕牛，由三人协调犁地，一年的收获，比较没有进行垄沟精耕细作的农田，可以多生产十斗粮食，种得好的，还要加倍。赵过派人到太常负责的郡、三辅，指导用代田法实施耕种，大司农也安排农技高超的官奴参与推广，包括改良农具。二千石郡府官员派遣县令、县长、三老、乡官及里巷里的父老、种田能人帮助推广，掌握新农具，学习耕种保苗技术。百姓贫困没有耕牛者，平都县令光协助赵过指导农民用人力拉犁。赵过向武帝推荐光担任搜粟都尉丞，指导农民换工拉犁、精耕细作。在人多的情况下，每天可以深耕三十亩，少的也有十三亩，农田大多得到深耕。赵过在离宫指导负责护卫的卫兵，耕种宫殿周围的空地，每亩地比周围的农田多产一斛（十斗）粮食。武帝诏令，三辅有爵位者可以耕种公田，赵过又在边郡及居延城周边指导新方法。再后来，边郡、河东郡、弘农郡、三辅、太常掌握的郡，民众实施代田法，用力少，收获的粮食多。

到了昭帝朝，在外流浪的民众陆续返回家乡，大量开垦农田，国家的粮食储备不断增加。宣帝即位，朝廷选用的官吏，大多比较能干，百姓安居乐业，加上连年丰收，谷米的价钱降至每石五个钱，谷贱伤农，农民的利益受到影响。在当时，大司农中丞耿寿昌精于计算，对商业利益、经济效益颇有研究，受到宣帝重用，五凤年间，耿寿昌向宣帝谏言：“按照惯例，每年从崤山以东漕运粮食四百万斛，供京师食用，需要民工六万人，改在三辅、弘农郡、河东郡、上党郡、太原郡征集粮食，可以减少崤山以东一半的运粮人员。”又建议增加捕捞海鱼的税收，宣帝采纳耿寿昌的建议。御史大夫萧望之上奏：“御史大夫府掾史徐宫的家乡在东莱郡，他说往年增加海鱼的捕捞税，海鱼的产量减少。老人们说，在武帝朝，官营海鱼捕捞，海鱼的产量大为减少，后来恢复由渔民自主捕鱼，鱼的产量才增加。阴阳感应，物以类推，世间的事情相通。寿昌谏言就近采购粮食，需要修建粮仓，还要造船，花费达二万万钱，这需要动用很多民工，一旦有旱灾，民众又会遭受饥困。寿昌熟悉商业利益，只会在辎铢小利上算计，缺乏长远考虑，难以托付重任，应该按照过去的政策执行。”宣帝没有理睬他。运粮改变了路线，果然方便许多。耿寿昌又建议在边郡修建粮仓，谷贱时，提高收购价格，大量买进农民的余粮，让农民获利；谷贵时，低价售出储备粮，平抑谷价，把这种措施称为“常平仓”。民众极力称赞这种惠民政策。宣帝下诏，赐耿寿昌爵关内侯。当时，蔡癸也熟悉农业，被派下去指导郡国的农业生产，成为朝廷的重要大臣。

元帝即位，全国有许多地方发生水灾，崤山以东有十一个郡国被水淹。第二年，齐地发生饥荒，粮食每石卖到三百余钱，很多民众饿死，琅琊郡出现人相食。担任重要职务的儒生，都说应该撤销盐、铁官营及北假地区的田官、常平仓，政府不应该与民争利，元帝采纳建议，撤销相关机构和官员。又撤销建章宫和甘泉宫的卫士、表演角抵戏的武士，撤销齐国三服官，缩小皇室苑囿，将皇家掌握的公田交予贫民耕种，减少诸侯国宗庙一半的守护人员，减少关中驻军五百人，让他们转运粮食，以赈济受灾的贫民。由于财政困难，后来只恢复了盐、铁专营。

在成帝朝，国家没有战争，太平无事，民众奢侈的现象日益普遍，不把粮食储备当回事。成帝永始二年，梁国、平原郡发生水灾，百姓饥困，出现人相食，州部刺史、郡太守、诸侯国相被免职。

哀帝即位，师丹作为辅弼大臣，提出谏言：“上古时，圣王制定井田制，国家太平祥和。孝文帝总结周室的衰亡及秦末的战乱，国家疲敝，国库空虚，鼓励农民发展农业，栽桑养蚕，文帝率先垂范，厉行节俭。民众的生活变得富裕，没有出现土地兼并的现象，国家并未限制民众占田的数量，或家中蓄养奴婢的数量。经过数代皇帝，二百年太平盛世，如今，地方豪强家产动辄数万万，贫弱百姓日益贫困。君王执政，重视过往的制度及经验教训，不轻易改动，一定要改，也是因为必须改，也不是全改，只是做出调整。”哀帝将师丹的奏议交予朝廷大臣廷议。丞相孔光、大司空（御史大夫）何武上奏：“诸侯王、列侯在封国内享有土地，长安的列侯、公主在县里、道里享有土地。除此以外，从关内侯到吏民，占有田地一律不准超过三十顷。诸侯王只能拥有二百位奴婢，列侯、公主拥有一百位奴婢，关内侯、吏民，只能拥有三十位奴婢。以三年为限，过期不遵照诏令执行者，多出来的田地、奴婢，由国家没收。”一时间，买卖田宅、奴婢的价钱锐减，外戚丁氏、傅氏掌握朝政，董贤受到哀帝宠幸，纷纷提出反对意见，阻碍诏令的执行。哀帝将执行的时间延期，最终不了了之。皇帝的宫殿、苑囿、府库里的宝藏极其丰富，百姓家里的财产，虽然不能与文帝、景帝朝相比，但人口数量已达到汉建国以来的最高峰。

平帝驾崩，王莽摄政，乘机篡汉。王莽继承汉室十几代皇帝二百年来的财富积累，匈奴向朝廷称臣，成为藩国，边疆少数民族也臣服于中原，交通便利、舟车能到达的地方，一律向朝廷称臣，国库充盈，百姓富足，天下一片升平景象。王莽一朝拥有，仍然不知足，鄙视汉廷制定的制度，以为不完备，过于疏阔。从宣帝朝，就开始赐予匈奴单于印玺，与汉天子一样，西南地区，武帝封夷人君长为钩町王。王莽却派出使臣，更换单于的王印，贬钩町王为侯，致使夷狄怨恨，从此后，夷狄频繁袭扰边郡。王莽调动三十万大军，十路并进，欲一举灭亡匈奴；征发全国的男丁、武士、囚徒，输送兵器及战争物资，从沿海到江淮，一直运送至北部边郡，还派出朝廷使臣沿路督查，全国为之扰动。王莽欲模仿上古时的礼制，不考虑是否适宜，重新划分州郡，改动官职名称，王莽颁发诏令：“汉代减轻田赋，农民向国家缴纳三十分之一，附带兵役赋，连身有残疾者也要缴纳。地方豪强仗势欺人，将田地租给贫民，名义上田赋是三十分之一，到了农民手里，已经是十分之五。有钱人骄横不法，贫民被逼无奈，触犯法律，遭受刑罚。现在，将全国的农田收归国有，名称改为‘王田’，奴婢改为‘私属’，一律不许买卖。一家不满八口人，农田超过九百亩，将多余的田产分予亲属九族及同乡。”有抗命不遵的百姓，重的判处死刑。制度完全不具有操作性，官吏乘机大肆舞弊。王莽频繁改制，天下一片哗然，受到惩治的人很多。

改革三年，再也难以推行，王莽又下诏，王田及家中奴婢，可以买卖，不作违法处理。然而，刑罚严酷，王莽颁布的政令又相互抵触，错缪百出。守卫边郡的士兵有二十余万，需要国家供给衣食，用度不足，王莽遂在国内横征暴敛，民众变得愈发贫困，再加上大旱，粮食达不到正常年份的收成，谷价暴涨。

王莽末年，盗贼蜂起，王莽派出大军镇压，将军大权在握，在京师外为非作歹。北部边郡及青州、徐州出现人相食，洛阳以东，米价贵至每石两千钱。王莽派遣三公、将军打开崤山以东的粮仓，赈济贫困百姓，又分头派遣大夫、谒者，指导百姓用木头煮粥吃；这样的粥根本不能吃，更增加百姓的怨恨。崤山以东的流民，拥入关中数十万，朝廷只好安排养赡官开仓放粮，放粮的官吏乘机舞弊，饿死的百姓达十分之七八。王莽不敢承认这是改革失误招致的恶果，下诏：“我遭遇阳九的厄运，又碰到一百零六年一遇的灾祸，旱灾、霜灾、蝗灾，饥馑接踵而至，夷狄袭扰中原，盗贼乘机作乱，百姓流离失所，我很难过，这些灾难很快就会过去。”说完此话当年，王莽灭亡。