高职教育成本分担机制与预算拨款制度改革

一、从战略高度认识职业教育投入的重要性

从现实来看，职业教育仍然是我国教育发展的薄弱环节，不适应社会发展的需要。职业教育被认为是“次等教育”，是学生“无奈的选择”，许多地方政府对职业教育不重视，投入严重不足。导致这一现象的原因很多，职业教育的社会认同度不高是其深层次原因。

因此，国家应加大宣传力度，同时完善岗位准入制、学历学位制、高考招生等相关制度，提高职业教育的社会认同度。各级政府要从现代化建设、小康社会建设的大局出发，深刻认识加强职业教育的重要性和紧迫性。日本、德国、美国之所以成为世界工业强国，与其对职业教育的高度重视是分不开的。可以说，职业教育的成败决定了国家工业的未来，是将人口压力转化为人力资源优势的重要途径，是促进三农问题解决的必然选择。

我们必须转变观念，不能将职业教育支出仅仅看作一项消费性支出，而应将其作为事关国力强弱、民族兴衰、地区发展的基础性、战略性、资本性投资。各地政府应优化财政支出结构，统筹各项收入，将职业教育作为财政支出重点领域予以保障。

二、完善法律法规与制度建设，保证职业教育经费投入

（一）加快立法，理顺政府间财政与教育事权关系

虽然按照我国现行的财政体制和职业教育“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，已明确地方是建立、完善所属公办职业院校的责任主体，负有落实相关经费的主体责任，但我国并未从政策或法律上规定地方政府或部门对所属职业院校的投入比例，缺乏刚性约束，致使各级政府的教育投入责任模糊、无法可依。

因此，必须加强对各级政府间教育事权、财政关系的立法工作，确定不同级别间财政关系应具有的基本框架和应该遵循的一般原则，规范支出、税收和财政责任的划分，以法律形式界定各级政府对教育投入的职责，才能使职业教育投入有法可依。

（二）完善职业教育经费保障方面的法律法规

制定职业教育投资的相关法律法规，规定职业教育经费的来源、筹措、分配、使用、管理、监督等，保障职业教育的经费投入。制定职业教育经费保障相关的法律法规，将教育财政投入的分配比例、数额等内容上升到法律的层次，为各级政府职业教育投入提供法律依据和基础。不仅让各级政府拨款成为职业教育经费的主要来源，而且要保证职业教育在生均财政拨款方面至少与同一阶段普通教育水平相当。

三、加快教育体制改革，提高教育经费的使用效率

完善财政投入机制、加大教育经费投入的同时，必须加快教育体制的改革，进一步提高教育经费的使用效率。主要从以下几个方面入手：

（1）加快教育人事制度改革。教育部门现行人事管理制度落后，人员结构和布局不理想，教师编制脱离事业发展的实际需要。有必要改革教师管理体制，实行教师动态管理，合理调配教师；同时，引入竞争体制，让优秀人才从事教育事业。

（2）加快教育系统内部结构调整，统筹推进体制机制改革，增强改革的系统性协同性。一是加快高等教育分类管理体系建设，推进分类管理、分类评价，引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色争创一流。二是调整各地区的高职院校、学科、专业的整体布局，改变教育资源大量重复配置、结构性短缺等不合理的状况，提高教育经费的使用效率。三是根据社会发展的需要，对各地各校专业招生计划进行动态调整，大力支持社会效益好的学科和专业，大力支持社会经济发展急需的学科和专业的快速发展。

（3）加快教育部门财务管理制度改革，加强对财政教育资金使用的绩效考核，减少和杜绝教育经费使用过程中的漏洞和浪费，以提高教育资金使用效益。

四、改革教育投入机制促进高职教育公平

在进行政府间财政关系立法的基础上，从财政拨款制度、经费投入平衡机制、绩效考评与监督机制等方面着手进行财政投入机制的完善。

（一）改进财政拨款制度

伴随着我国职业教育从规模发展到内涵建设理念的转变，必须改革完善现有“综合定额＋专项补助”和“基本支出预算＋项目支出预算”的财政拨款制度，按照科学化、精细化管理要求构建内容更加齐全、导向更加明确、结构更加合理、核定更加科学的高职教育拨款机制。

（1）改变过去以在编教职工人数为依据的高职教育拨款方式，增加高职院校基本科研业务预算和绩效评价预算，建立“基本支出预算＋项目支出预算＋基本科研业务预算＋改革和绩效支出预算”的拨款制度。其中，基本支出预算应以生均标准成本作为基本依据，项目支出预算应按照事业发展的实际需要，结合项目投资申报及评审情况核定，并根据教育改革成效、教育经费应用的绩效评价及结果，作为高职教育财政拨款分配的重要依据。

（2）建立财政拨款动态调整机制，根据当年经济增长情况、政府财力状况，以及学生人数、物价水平等因素引起的变化，进行财政拨款的动态调整。中央和省级财政分配对下转移支付的职业教育质量提升计划专项资金时，应充分考虑各地职业教育基础因素、财政投入、教育改革成效、资金使用绩效等情况，并按各地人均财力、学生人数等作为调整因素，合理确定财政资金的分配方案。

（3）合理确定公用经费生均拨款标准，并按学科设置折算系数，以体现不同科类、不同专业办学成本的差异及国家宏观政策的导向。确定各专业系数时，应以专业培养成本为依据，减少个人专业感情等因素。(www.xing528.com)

在以往的预算拨款制度设计中，一般仅仅考虑了分学科、分专业的办学成本。在分配财政资金时，所有学校的同一专业的调节系数相同，没有考虑到各个学校的办学水平和投入成本。因此，在财政资金分配时建议先按专业大类设置专业调节系数，在一般专业调节系数的基础上，再设置一个品牌、特色或重点专业的调整系数，通过建立机制来补偿这些品牌、特色或重点专业专业在办学成本上的投入，以鼓励和引导高职院校积极进行“一流学科、一流专业”的建设，引导高职院校品牌、特色或重点专业的建设。

（二）完善教育经费财政投入的平衡机制

近几年，国家大幅增加了对职业教育的投入总量，并通过财政转移支付等方式对教育经费的省区差异进行了宏观调控，但区域不平衡现象依然严重。因此，必须尽快完善我国高职财政性教育经费投入的平衡机制，促进教育公平。

1.合理确定生均标准成本，科学制定生均拨款标准

制定职业教育生均拨款标准，是保证接受高职教育的学生获得公平教育资源的基本条件。不少学者提出职业教育生均经费应达到本科教育标准，不失为一种教育公平理念的回归。根据高职院校各专业的性质、特点，测算不同类型的专业生均培养成本之间的差异，以形成生均拨款基本标准及不同专业折算系统，确定全国统一的高职教育生均拨款最低标准。各省区政府根据相关法律规定，考虑区域经济发展情况、财政收支的总量及增长情况等相关因素，综合确定本地区高职教育生均拨款标准。

2.实行“均等化财政转移支付制度”，减小高职教育投入的地区差异

职业教育学生获得的教育投资主要来自家庭、政府两个方面。我国各省区经济发展水平明显不平衡，导致了地方政府和学生家庭在教育投资方面的区域不平衡。一方面，经济落后地区的学生从家庭获得的教育投资相对较少，这就要求对来自政府和社会的教育资源不能平均分配，而应向经济不发达省区倾斜，以减少省区间的教育投资差距，满足教育公平的基本要求。另一方面，落后地区政府的财政收入较少，无法为本地区学生提供全国平均水平的教育资源；而发达省区在更大程度上受益于职业教育带来的经济与社会效益，经济发展的非衡性及人力资源的流动性让发达地区实际分享了落后地区的教育成果。因此，无论是从“谁受益谁支付”的成本分担原则，还是从教育公平、支付能力的角度来看，发达省区均应当通过财政转移支付的形式对落后地区的职业教育进行补偿。但这种转移支付不是“友好城市”性质的省对省、市对市的援助，而是由国家政府进行统筹的制度化的“均等化财政转移支付制度”。这里所说的“均等化财政转移支付制度”主要包括以下三个层次：

（1）加强中央财政资金对各省区转移支付的力度，使转移支付的资金落实到教育财政中来，使经济发展相对滞后、财力较为薄弱的地区获得较为充足的教育经费，以保证“三个增长”的顺利实施；中央财政支出结构中，对各省区职业教育的投入应将教育经费均等化作为重要依据。

（2）省级政府采取适当措施，加强省级对下转移支付的力度，分配省级统筹的高职教育经费时，对所辖区域的教育财力、在校生人数等产生的地区差异进行必要调节，兼顾高职教育财政资金分配的公平与效率。

可行的办法是，比照中央对各省区的转移支付办法，在对下转移支付财政资金分配时，以各地人均财力、在校学生数为调节因素，完善高职教育省对下转移支付制度，确保所辖区域的高职院校合理的、基本的需要。2017年初，湖北省分配中央提前下达的“现代职业教育质量提升计划专项资金”时，不仅引入了绩效拨款理念，还参考所属各地市州的人均可用财力、各地供养高职学生人数等因素，设置调节系数对各地高职教育综合奖补资金进行了调整。

（3）中央财政通过协调省际的财政转移支付，从发达地区调整一部分财政资源投入到落后地区，以缩小两者在教育资源分配上的差异，即为省区间的横向财政转移支付。

横向财政转移支付的实现，需要中央政府的统筹与协调作为保证，同时也需要转移支付的相关制度保障。例如，德国是横向转移支付较为成功的国家，它以各州人均税收额与全国人均税收额之间的差异作为基础，确定哪些州应向哪些州进行转移支付。通过纵向转移支付和州际横向转移支付制度，德国有效地实现了上下级政府之间、各个地区之间的均衡发展目标。我国地域辽阔，地区之间的发展极不平衡，贫富差距较大，可以借鉴德国的成功经验，进行高职教育横向转移支付的试点及推广，促进我国高职的均衡发展，实现教育公平。

规范各级政府间的高职教育财政转移支付，实行“均等化财政转移支付制度”，将高职教育财政投入的地区差异控制在可接受的范围之内，不仅可以促进职业教育公平，也是促进我国公共资源合理配置的必然选择。

3.加强省级协调与管理促进省区内职业教育均衡发展

我国职业教育经费投入的地区不平衡现象，不仅存在于省区之间，也表现在省内不同地区之间。目前，设在地（市、州）的高职院校占相当大的比例，由于省区内不同地区的经济发展存在一定差距，加上各级地方政府对职业教育的重视程度不同，导致省区内职业教育投入也存在较大差距。为实行教育公平，建议省级政府及教育、财政等相关部门加大高职教育的统筹及管理力度，统一制定生均拨款标准制度、细化高职教育财政资金管理办法，明确高职教育财政资金的分配方案，并建立省级政府对下级政府的高职教育财政转移支付制度。

（三）引入高职教育财政投入考评与监督机制

我国职业教育经费投入不足，与各级政府的教育投入缺乏相应的监督和法律的硬性约束直接相关，因此在职业教育的投入制度中引入评价与监督机制显得尤为重要。

（1）建立各级党委和政府对高职教育经费财政投入的考核评价与奖惩惩机制，引入生均教育经费指数（生均公共财政教育经费与人均GDP之比）以考核地方政府对职业教育的投入情况。将教育经费投入纳入地方政府的政绩考核指标体系，使各级党政领导充分认识到职业教育的战略性地位，优先保证对教育经费投入；地方党政领导对地方教育经费投入不足、不到位、被挤占、被挪用等行为应承担相应责任，确保地方政府及时足额地进行职业教育财政投入。

（2）建立高职院校财政经费使用绩效的考评与监督检查机制，结合近几年人才和教学评估的指标评价结果，对高职院校办学质量和支出绩效进行评价，开展地区和职业院校财政投入整体绩效和项目支出绩效评价，并将绩效评价考核结果作为追加绩效拨款的重要依据。将教育经费支出绩效纳入职业院校的考核体系，提高经费使用绩效。

（3）发挥宪法赋予人民的重要职权，加强各级人民代表大会对同级政府各类教育经费投入的监督。同时，可借鉴发达国家经验建立公众参与的教育拨款委员会，监督教育拨款预算的制定与执行。

只有完善职业教育财政投入机制，才能确保我国职业教育财政投入稳步增加，并将教育经费投入用到刀刃上，促进我国职业教育稳定、健康、可持续的发展。