职业教育成本分担状况分析及原因

综上所述，我国职业教育经费投入不仅投入量严重不足，投入结构不合理，在不同层次、不同属性、不同地区之间存在较大差距。教育资源的非衡性，加上职业教育在校生家庭来源的结构不平衡，导致我国职业教育学生个人及家庭支付能力较差，教育成本分担现状不容乐观。政府对高职教育的投入有限，企业及其他社会力量对高职教育成本分担比例极低，必然导致高职教育的个人负担率较高，教育经费投入不足，高职教育资源严重短缺。同时，我国高职教育现行预算拨款制度的不完善，政策导向不明确，缺乏有效的激励和约束机制，导致高职院校绩效意识不够，资金使用效率低下等诸多问题。

造成这一现状的原因很多，包括职业教育的社会认同度不高、政策与法律环境、教育投入与平衡机制、保障与监督机制、绩效激励与约束机制不完善等多方面的原因。

一、社会对职业教育的重视程度不够

传统的精英教育思想、等级制度和身份观念在中国社会根深蒂固，认同度不高成为当今社会对职业教育的主流思想。特别是高职教育，从一开始就面临着精英教育文化的冲击。在长期的精英教育制度下，形成了普通高等本科教育是主流高等教育的大众观念。职业教育被认为是“次等教育”，职业院校成了学生和家长无奈的选择，职业教育被视为落榜者延缓就业的方式。受到这种思想的影响，政府、个人和社会团体都倾向于投资普通教育，忽视对职业教育的经费投入。大多数地方政府在职业教育的宏观环境及具体政策的制定及实施方面都显得认识不到位、力度不够，使职业教育处于不利地位，客观上必然强化传统的教育偏见。这种观念上的不重视，正是职业教育投入不足的罪魁祸首，也是造成职业教育投入严重失衡的重要原因。

二、相关法律与制度、政策不健全

2012年，中国教育报对来自全国29个省区和数十个地级市的高职院校校长进行了我国职业教育发展的现状、问题与改革方向的调查。在“您认为我国高职院校最大的问题是什么”这个问题的回答中，74.7％的校长选择了“经费问题”，66.7％的校长选择了“政策问题”。除了贫困生资助政策之外，法制化建设、经费投入政策、招生政策、就业制度、评估评价制度、资格证书制度、学校办学自主权、师资培养与选用等政策和制度的满意度都不高。其中，法制化建设、经费投入政策、评估评价制度、学校办学自主权政策等的评价尤其差，好评率均低于15％。可见，政策问题与经费问题一样成为制约职业教育发展的两大突出问题。通过修订和完善各项法律、制度和政策来明确各级政府的职责，规定各类教育的投资标准，才能使教育投入有法可依。

三、缺乏成熟与完善的财政投入机制

1998年我国高职院校在校生117万，1999年开始高校扩招，2010年增长到966万，在校生人数扩大了七倍多，这一时期中等职业教育规模也迅速扩大。政府投入虽有较大幅度增长，但与职业教育规模快速扩张对经费投入的巨大需求相差甚远。现有职业教育财政投入机制已经不适应职业教育发展的需要，这必然要求财政投入机制进行相应变化。

（一）各级政府对职业教育的投入责任不明确

我国的教育投入体制中，缺乏对各级政府公共财政教育投入的强制性约束机制。目前，我国既没有从政策上也没有从法律上规定各级政府对职业教育的投入比例，致使各级政府投入责任不明确。从教育经费投资的分配情况看，我国地方政府投入的财政性教育经费约占全国财政性教育经费的90％，承担了较大的投入责任。但地方政府往往由于财力有限、任期较短，对绩效周期较长的教育投入不积极。各级政府更倾向于为看得见效益的经济项目投资，在教育投资中更倾向于传统的精英教育投资，占据了高等教育半壁江山的高职教育甚至沦为地方的“剩余财政”。

全国人大代表、广东省教育厅厅长罗伟其指出，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》应当明确中央和地方政府教育投入的责任，地方政府本级财政支出中教育支出应不低于20％。关于各级政府的教育投入分配比例的合理性，一直是各国政府探讨的重要课题，但各国对此都有严密而明确的法律规定。比如德国法律规定，教育投入中，联邦政府应占10％左右，州政府应占65％以上，州以下政府占20％左右。相比之下，我国既没有从政策上也没有从法律上规定各级政府的教育投入比例，体制的漏洞致使各级政府投入责任模糊、无法可依。

（二）预算拨款制度亟待改进

目前，政府对职业教育经费投入的主要目标是覆盖面大，保证了教育在一定程度上的公平，但缺乏相应的激励机制。为保证经费投入目标的实现，会通过行政手段直接干预职业教育的内部事务，会对教育机构的经营者产生非生产性激励效应，导致教育机构效率低下。经费投入及使用效率的绩效评价尚处于起步阶段，对学校经费使用的监督和控制不够，这也在一定程度上降低了职业教育经费使用的效率。伴随着我国职业教育从规模发展到质量发展理念的转变，“综合定额＋专项补助”和“基本支出预算＋项目支出预算”的拨款模式及其影响而带来的问题已经越来越突出，单一导向的拨款机制，加剧了我国不同属性、不同层级、不同省区高职院校间的经费投入的不平衡，客观上导致了职业院校盲目扩大规模，甚至出现高职招生地方保护主义、虚假宣传、变相诋毁兄弟院校等恶性竞争现象。现行拨款制度缺乏有效分类和合理差异，各专业拨款系数的确定受人为因素影响较大，无法科学地体现不同专业的办学成本，无法发挥专业设置导向作用。

虽然近几年我国高职教育预算拨款制度的不断完善，促进了办学质量的提升，增强了社会服务能力，在一定程度上解决了“上学难”的问题。但现行高职教育预算拨款依然存在不同地区、不同属性、不同层次院校的差异较大等问题，粗糙的资金分配方式导致资源分配不公平、不合理；投入型拨款机制导致高职成本意识缺乏、绩效意识不够，高职教育财政投入整体绩效不高；缺乏多元化拨款导向、绩效激励机制和动态调整机制，拨款政策导向不明确，对高职教育内涵建设的引导不足，不利于高职教育领域的综合改革与长远发展。

目前，各省区均已按照中央要求建立以绩效为导向的高职生均拨款制度，提出2017年高职生均财政拨款不低于12000元的标准，但由于各地财政投入绩效评价、资金管理办法或实施细则、财政拨款制度的推进与建设工作相对滞后，导致现行高职教育财政拨款缺乏科学有效的分配与激励机制。

（三）缺乏必要的财政性教育经费平衡与协调机制

由于在财政体制改革和教育体制改革的过程中，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡与协调机制，导致不同地区、不同属性的职业院校之间教育经费差异更显突出。从2013年的分地区高职教育生均公共财政预算教育经费支出数据来分析，最高与高低省区的生均指标之比达到6.7∶1，中等职业教育这一指标的最高与最低省份之比也高达4.3∶1，远远超出经济发展水平、教育成本等方面的差距。

事实上，这种差距还广泛存在于本科与高职院校、中央与地方院校、示范与非示范院校之间。我国教育投入上一直存在“锦上添花”和“形象工程”的问题，而职业教育发展需要的是“雪中送炭”，需要在满足学校基本运转的基础上，提高教育质量，进行内涵建设。可见，我国财政部门和职业教育管理部门急需创建有效的教育经费平衡机制。

（四）绩效考评制度与监督机制不健全

我国现行的职业教育财政投入机制中，对于财政投入绩效的考评还未形成有效、健全的评价和监督机制，职业业教育经费绩效管理的基础薄弱。一是缺乏对地方政府财政投入监督检查与考核评价与奖惩机制，导致地方政府对职业教育的投入力度不足，监督乏力。二是对拨款效益的分析评价制度不健全，不能准确地反映财政性教育经费使用的经济性、效率性和有效性，缺乏有效的考核监督。(www.xing528.com)

2012年以来，我国财政性教育投入连年超过GDP的4％，但对于增加的教育投入能否使用到位，达到预期的目标与效果，公众一直心存疑虑。公众关注问题是，投入到某一项目、领域的经费可能会存在跑冒滴漏、挤占侵吞，或者资金使用效果不好、效率不高等现象。近几年，基础教育出现的学生“营养餐”问题、盗版《新华字典》、“照片补助”等类似问题，不管是企业或学校良心缺失，还是政府及相关部门监管不力，都说明有必要完善财政教育投入及财政资金应用的检查、评价与监督机制。

只有通过建立地方政府职业教育经费财政投入及教育机构应用财政经费的监督检查与相应的考核评价奖惩机制，将教育经费的财政投入与使用效益纳入地方政府及教育机构的业绩考核体系，让地方政府和相关机构对教育经费投入不足、被挤占、被挪用、效益低下等行为承担相应责任，才能确保地方政府财政教育投入及时足额到位，并高效地发挥作用。

在新的形势下，建立完善以改革和绩效为导向的职业教育生均拨款制度，进一步加大职业教育投入，逐步健全多渠道筹措职业教育经费的机制，鼓励引导社会社会力量举办职业教育，有利于推动职业深化改革，整体提高现代职业教育办学水平和人才培养质量。

四、生均财政拨款与学费制定缺乏科学依据

财政性教育经费和学费收入是我国职业教育经费的主要来源。目前，我国职业教育财政拨款和学费都没有统一标准，名义上受国家宏观调控，财政拨款和学费的制定权实际上掌握在地方政府手中。1999年，《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》规定高职教育的年生均学费水平最高不得超过年生均教育成本的25％。但人才培养过程有其特殊性，生均教育成本很难量化，目前我国还没有统一量化的职业教育标准成本，导致职业教育的生均财政拨款及学费制定缺乏科学依据。

生均财政拨款标准是公共财政向职业教育投入的基本依据，也是建立职业教育成本分担机制和经费稳定增长机制的制度基础。1996年《职业教育法》规定，各省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准，国务院应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》强调，省级政府应当制定本地区职业院校学生人数平均经费标准。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次强调，各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本要求，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。

近几年，各级财政加大了对职业教育的投入。2012年，已有辽宁、上海、江苏、浙江、福建、河南、湖南、重庆、新疆等省（区、市）出台相关文件，制定了职业业教育生均拨款标准，为职业教育发展提供了有力保障。教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯指出：高职院校生均拨款全面实施将是大势所趋。

2013年，湖北省教育厅、财政厅印发了《关于进一步提高公办高职院校生均财政拨款水平的通知》（鄂教财〔2013〕14号），明确提出2014年全日制公办高职院校生均拨款水平达到5000元。2014年，财政部、教育部印发《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高职教育的意见》（财教〔2014〕352号），明确规定2017年各地高职生均拨款不低于12000元。尽快建立职业教育的生均拨款机制，对职业教育的发展具有十分重要的意义。截至2015年12月，全国31个省份已经全部建立高职院校生均拨款制度。

五、社会捐赠意识缺失与捐赠机制不完善

在发达国家，社会捐赠文化氛围较浓，捐赠资金已成为筹集教育经费的主要渠道。20世纪90年代以来，美国高教成本分担主体中，政府投入、社会捐赠和社会服务收入、学费已呈现出“三足鼎立”之势。美国的社区学院捐赠资金在10％左右，并且趋势稳定。日本公立高职院校的私人捐赠占学校总收入的15％，而私立高职院校则超过50％。英国高职院校经费中，私人捐赠一般占7％左右。此外，法国、韩国的高职院校每年也可获得一定的捐赠资金。

目前，我国职业教育经费中，社会捐赠所占比例极低。高职教育经费总收入中，来自社会捐赠的份额不足0.3％，中等职业教育社会捐赠收入所占比例略高，但也只有1％左右。可见，我国的社会捐赠尚处于起步阶段，社会捐赠意识薄弱，相关法制和管理体制有待进一步完善。

1999年公布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规范了社会捐赠人对非营利事业单位捐赠的具体办法、捐赠和受赠范围、优惠措施和法律责任。没有针对职业教育捐赠的法律法规或相关条文，也没有明确捐赠者享有的具体优惠政策。捐赠资金由财政等部门统一管理，经过二次分配划拨到各级教育机构，最终划拨到高职教育院校的捐赠资金极少。教育部门和教育机构被动等待社会捐赠的分配，获得捐赠的主动权缺失，使我国职业教育乃至整个教育系统难以真正实现多元化的筹资渠道。一般来说，办学质量和知名度是赢得社会捐赠的重要因素，这也成为职业教育极少获得社会捐赠的原因。但近几年统计数据显示，办学质量和知名度较高的中央属职业院校连续三年未获得任何捐赠资金。这一现象从侧面反映出职业院校接受捐赠的意识淡薄，对捐赠筹资的重视程度不够；对自身的宣传不到位，难以引起企业、社会团体和个人关注；未充分利用政策支持开展各种筹资活动，导致我国职业教育吸引社会捐赠的能力较弱。

我国职业教育难以获得社会捐赠资金，主要原因可归纳为四个方面：一是法律法规不完善，管理制度不健全；二是社会各界对职业教育认同度不高，难以引起捐赠者关注；三是职业教育毕业生所处的社会层次相对较低，导致职业院校很难获得校友捐赠；四是捐赠事业公信力不足，如捐赠资金分配不透明、捐赠组织监督不力、受赠资金使用问题等。可见，发展规范化、系统化的社会捐赠事业是职业教育乃至整个教育界的当务之急。

六、社会服务能力较弱，学校自身成本分担能力不足

在职业教育社会服务和校办产业发展方面，澳大利亚和美国有其成功经验。澳大利亚TAFE学院通过社会服务和海外培训等方式自身筹集的教育经费约占教育总经费的25％～30％，美国社区学院在校办产业和社会服务收入也超过其教育经费总收入的20％。

2007年以来，我国高职教育校办产业及社会服务收入仅占财政性教育经费收入的0.2％～0.4％，占整个高职教育经费总收入的份额徘徊在0.08％～0.17％，中等职业教育校办产业和社会服务收入占其总收入的比例也在0.1％左右[1]。可见，我国职业教育校办产业和社会服务用于教育的经费所占比例极小。每年教育部、科技部公布的数据表明，校办产业日常经营范围中大多数项目与学校科研和社会服务无关，所获利润中用于高职教育的份额也逐渐减少。因此，加强对职业院校校办产业和社会服务收入的管理显得尤为重要。政府应鼓励职业院校积极结合自身特点，发挥人才与技术优势，开展社会服务，鼓励职业院校将校办产业及社会服务收入用于教育事业，拓展教育经费来源渠道，以弥补其教育经费的不足。

总之，随着职业教育财政投入的增加，政府已成为我国中等职业教育成本的最大分担主体，学生个人和家庭分担比例较小，但仍然处于整体投入水平不足，中等职业教育办学条件及办学水平有待进一步提升。而高职教育成本分担结构中，财政性教育经费较少，个人和家庭承担的学杂费比重较高，学生个人及家庭负担较大，企业等其他社会力量对职业教育投入较低。职业教育生均经费均低于相应阶段普通教育经费生均指标，教育资源严重短缺；同时，教育系统内部财政教育经费分配失衡，职业教育经费投入的地区不平衡等现象依然存在。

造成这一现状的原因是多方面的，主要包括社会对职业教育的认知度不够，相关法律与制度、政策不健全，缺乏成熟与完善的财政投入机制，生均财政拨款与学费制定缺乏科学依据，社会捐赠意识缺失与捐赠机制不完善，社会服务能力极弱，学校自身成本分担能力不足等。因此，建立适合我国国情的职业教育成本分担机制应充分考虑这些因素。

[1] 数据根据2008—2014年《中国教育经费统计年鉴》全国教育经费收入相关数据计算而来，具体见表2-5。