高职教育改革：成本分担与预算拨款现状剖析

一、国外研究现状

（一）发达国家对教育成本分担机制的研究

自20世纪60年代以来，许多经济学家及教育学家致力于高等教育成本及分担问题的研究。国外的教育成本分担研究大多受到美国经济学家Theodore W.Schultz的影响。1963年Schultz出版《教育经济价值》一书，对教育成本的定义、构成要素等问题进行了详细的分析。他在《论人力资本投资》一书中分析了高等教育投资与收益的分析，从教育效率与公平的角度提出高等教育应实行收费制。这一理论使人们开始认识到，经济的增长和转变离不开人力资本的作用，教育是对人力资本的投入。1979年Elchanan Cohn出版了《教育经济学》，他把教育成本分为直接成本和间接成本两大类，并对教育的收益与成本、教育和经济的增长、教育成本函数、教育财政等问题进行分析。D.Bruce Johnston于1984年首次提出了“高等教育成本分担”理论，并不断地完善和发展了该理论。他认为高等教育成本至少包括教学基本成本、研究或特别活动开支、学生生活支出、机会收益四个方面。Johnston认为，高等教育成本理应由政府和作为教育消费者的受教育对象等各方共同负担。近年来，国外学者从实证的角度探讨高等教育投资与经济增长的关系、个人收益率与受教育程度的关系，进一步证明高等教育成本分担的必然性。

纵观世界各国，这些理论研究成果已广泛应用于职业教育领域。例如，德国的创立了“双元制”职业教育模式，已成为职业教育成本分担机制的典范。此外还包括澳大利亚的TAFE模式、美国的“技术准备制”模式、英国的“三明治”教育模式、日本的“产学研合作”模式、韩国合同“订单”培养模式等，对世界职业教育的发展产生了巨大影响，为我国职业教育的发展及成本分担机制的建立提供了有益的思路。

（二）发达国家高等教育预算拨款制度的研究与实践

为充分发挥高等教育财政资金的效应，西方发达国家对高等教育拨款制度进行了较为深入的研究，并相继建立了一系列运行机制。比较有代表性的国家有美国、英国、德国、澳大利亚、日本。这些国家的高等教育拨款制度各有特色，发达国家的高等拨款制度的研究和实践，为我国高等教育预算拨款制度的改革提供了有益的思路，可资借鉴。

1.美国高校拨款模式

美国将高等教育拨款划分为教育经常费拨款、资本性拨款和专项拨款三部分，教育经常费拨款主要采取增量拨款法、公式拨款法、合同拨款法和协商拨款法四种形式。

增量拨款模式也就是“基数加发展”的模式，这种拨款模式假定各高校上一年度所从事的教学、科研等活动以及由此发生的各项费用分配和支出合理，并带来了相应的收益。在新一轮的高校财政拨款中，结合各州高等教育的发展现状以及政府的财政状况，根据各高校规模扩大的部分（如学生人数的增加、新学科专业的成立、科研项目的增设等）制定财政拨款的增长系数，并以增长系数来确定下一年度高校财政拨款额度。增量拨款的核心在于拨款增加额度的确定。在确定增量时，一般有三种方法，分别为按拨款公式测算、简单的增长比例和经验判断。

公式拨款模式建立在对高校成本行为科学分析的基础之上，政府有关部门或负责拨款的机构通过对高校的各种成本行为分析之后，确定高校各项成本行为的拨款公式，并与高校进行协商，征得各校同意后按照公式算出的拨款数额向高校拨款。公式拨款就是通过对影响财政拨款的各因素赋予不同权重，进而建立每组成本行为的一个拨款公式，通过得到的公式计算每个项目的拨款额，各项目拨款数额总数就是高校该年度的财政拨款总额。美国各州公式拨款思想基本一致，但是在公式中考虑的因素以及权重有地方特点。

合同拨款是对高校公式拨款的补充，一般都采用投标-招标的方式，主要用于科研经费拨款和高校专项经费拨付，拨款时在合同中明确经费使用方式和预期要达到的目标等条款，以确保拨款经费使用的质量和效率。

绩效拨款模式主要是通过高校绩效指标和权重的确定，对各高校进行绩效评价，根据评价结果对高校进行经费拨付。美国各州绩效指标大致相同，主要包括教学及学生指标、科研指标、财务及资源管理指标。教学及学生指标主要包括生师比、学生成绩、学生课程完成情况、学生就业率、学生获得学位的年限等指标；科研指标主要包括科研项目数量及完成率、科研成果、科研经费额度等指标；财务及资源管理指标主要包括行政人员比例、校园生活质量、经费来源结构、基础设施建设与利用等指标。这些绩效指标中，更多的是关注产出型指标，如毕业生率、学位获得率、毕业生的安置率等。

2.英国高校拨款模式

英国高校财政拨款是最具有特色的模式之一，英国政府通过基金制即成立中介机构来行使对高校的财政拨款，充分发挥中介机构职能，在高校发展与国家需要之间寻求平衡，这种中介机构拨款模式不仅引起了世界上许多国家的关注，也为英国带来高等教育事业的快速发展。

英国高校则扮演着独立法人实体的角色，其高校拥有更多的办学自主权，可自主从各种渠道筹集资金。政府高等教育公共支出对高等学校的资助是通过政府资助或者政府购买的合同制形式实现的，对高等学校的拨款也不是政府直接拨款，而是通过具有中介机构性质的专门拨款机构对资金进行合理分配。

在英国由第三方独立机构拨款委员会来主导完成经费分配的高校财政拨款模式中，政府、议会、第三方独立机构各司其职。拨款资金总额由英国中央政府决定，资金分配的总体原则和比例由议会提出，但资金分配则是拨款机构的独立责任。

目前，英国高校财政拨款主要由教学拨款和科研拨款两部分组成。教学拨款按公平原则，按照基础培养成本和办学规模，并参考原拨款基数确定，满足高校日常运转的基本需要，主要根据学生数、办学成本等确定。科研拨款则根据科研水平，以竞争方式拨款，分为经常性科研拨款和项目拨款两大部分。经常性科研拨款主要由高等教育基金会负责，包括科研质量拨款、科研发展拨款和科研合同附加拨款。科研项目拨款主要是研究基金会对高校科研的资助。

这种独立第三方机构参与的拨款模式，不仅为政府对高校的管理提供了帮助，促进了各类高校的共同发展和公平竞争，也在一定程度上提高了财政支出绩效，保证了其高等教育教学与科研质量的稳定性和长期性。

3.德国财政拨款模式

德国是联邦制国家，其高等教育财政拨款由联邦政府和州政府共同承担，财政拨款权也由官方按照相关协议实施。高等教育机构的最主要收入来源是基本经费，其次是额外的研究经费和行政管理经费。州政府负责高等教育的日常性基本经费，联邦与州政府共同负责高等教育的基本建设费、科研费、学生资助等拨款。对于基本建设费，政府采取直接拨付建筑商的方法，而不经过高等学校。

4.澳大利亚财政拨款模式

澳大利亚的高等教育财政拨款以联邦政府为主，州政府负责立法管理和少量拨款，主要采用的公式拨款法。联邦政府对高校的拨款主要通过下属的教育、科学与训练部门来执行，主要包括教学拨款、一部分科研拨款和学生贡献计划拨款三部分。

5.日本财政拨款模式

日本高等教育实行中央和地方的两级管理体制，国立大学经费来自于中央政府，公立大学的经费来源由政府政府负责。日本公立高校拨款项目主要包括教育事业费、基本建设费和科研经费三种，私立学校拨款则主要涉及部分教育事业费补助、学生资助经费拨款等，具体拨款程度很多通过具有缓冲性质的中介机构间接地进行分配。

日本主要采用“三位一体”式财政拨款机制，其高等教育财政分配主要有两种方式：一种是定量分配方式，主要以师生比为依据，以保障高等正常稳定运行为原则；另一种是倾斜分配方式，主要以业绩评估为标准，强调资金的使用效率。

近几年，英、美等发达国家在高校财政拨款中逐步引入绩效拨款机制，对高等教育进行教学、科研、社会服务等方面进行评估，评估结果作为拨款的重要依据之一，与财政拨款紧密结合。例如，美国的高校质量评估结果会间接影响拨款，各高校通过非官方机构的认证和评估结果来申请政府拨款；英国的高等教育评估与拨款联系紧密，主要涉及科研拨款，由独立于政府和高校的第三方——大学拨款委员会负责评估与拨款；日本的科研经费也采取竞争性拨款，充分体现了绩效理念。

纵观各国高等教育财政拨款模式的发展，虽然各具特色，但有其共同的变化趋势，一是更加注重拨款的透明和公平，二是在以往单一的投入型拨款模式中，引入了绩效（产出）拨款模式。英、美、德、日等发达国家的高校预算拨款模式，均强调拨款的公开竞争，引入绩效拨款概念，通过竞争方式激发高校之间提高资金使用效率。为了提高财政拨款支出的效率，优化教育资源的配置，各国普遍将绩效评价作为有效措施，在预算资金的分配上，越来越强调拨款的竞争性、择优性以及效益性，使得绩效评价结果对科研拨款和专项拨款的影响越来越大。对财政支出进行绩效评价，并将结果与财政拨款挂钩，将逐渐成为未来高职教育预算拨款制度改革的趋势。

二、国内研究现状

（一）教育成本分担机制的理论研究(www.xing528.com)

国内对高等教育成本的分担及相关问题的研究始于20世纪80年代，累计已有超过3000篇的论文公开发表。代表性著作主要包括阎达五等的《教育成本研究》、王善迈的《论高等教育的学费》、曾贱吉的《论高等教育成本分担与补偿的主体》等。

从研究对象来看，大多数研究集中于高等教育成本的分担，对职业教育成本及分担机制的研究较少，目前尚处于探索阶段。国内学者对于职业教育成本的研究，与我国职业教育的改革发展历程息息相关，具有鲜明的中国特色及时代烙印。1999年以前，国内学者对教育成本的研究内容主要为教育成本的基本问题，如教育成本的概念、意义、成本项目等；1999—2006年，其研究内容侧重于教育成本的分担与补偿方式等问题；2006年以来，研究重点主要指向教育分担机制、生均教育成本测算和计量、学费确定等方面。我国对职业教育成本的研究存在研究范围较窄、研究内容重复、研究方法比较单一等问题。职业教育在经费投入现状、成本的分担及补偿、成本构成等方面与普通高等教育有较大差别，有必要对我国职业教育成本分担机制进行专门研究。

（二）国内高等教育拨款制度的研究与实践

新中国成立以来，随着国家财政管理和税务体制的改革与发展，我国高等教育预算拨款模式主要经历了三个阶段：一是1949—1984年的“基数＋增长”模式，二是1985年提出的“综合定额＋专项补助”模式；三是2002年至今的“基本支出预算＋项目支出预算”模式。

我国学术界对高等拨款模式的选择、高等教育拨款的影响因素及拨款公式、生均拨款标准制定、绩效拨款等方面进行了研究，取得了诸多成果。主要分为两个阶段：2000年之前，研究内容主要集中于拨款模式、影响因素、与发达国家高等拨款模式的对比等；2000年以来，研究内容更加丰富，更多的学者开始研究财政拨款的公平与效率、支出的绩效评价，一些学者对绩效拨款进行了研究。

1994年，王善迈教授从提高教育资源配置效率的角度提出了“多重目标合理组合”拨款模式。官风华、魏新（1995）提出了“公式拨款”模式。李文利、魏新（1997）认为我国高校拨款应该采用“普通基金加专项基金”模式；侯瑞山、杨树林（1999）提出我国高等教育财政拨款应实行“基本拨款加专项基金”的拨款模式。

自2000年以来，国内对高等教育预算拨款制度的研究内容有了较大变化，更多地关注支出的绩效评价，研究高等教育拨款的公平与效率。王雪峰（2002）提出构建“产出型”拨款机制；夏建刚（2002）提出“公式拨款＋绩效拨款＋合同拨款”模式；王寰安、张兴、包海芹（2003）指出中国应建立专门的拨款和评价机构，实现以成本和绩效为基础的拨款方式；付雪、朱为英（2004）提出“一般拨款＋专项拨款”模式；马陆亭（2006）提出“教学拨款＋科研平台建设拨款”模式；张炜（2008）提出“层次定额＋专业补贴＋绩效拨款”模式。

目前，我国对高职教育预算拨款制度的研究成果很少，存在研究范围较窄、研究内容重复、研究方法相对单一等问题。由于高职教育有其自身发展规律和特点，不可能完全照抄照搬普通高等教育预算拨款制度，因此有必要对我国高职教育预算拨款制度进行专门研究。

三、基础理论综述

（一）公共产品理论

美国经济学家Paul A.Samuelson于1954年发表了《公共支出的纯理论》，提出公共产品理论。该理论认为，公共产品的定义是“每个人对这种产品或劳务的消费，都不会减少其他人对它的消费”。例如，国防、外交、治安是典型的公共产品。它与私人产品或劳务有显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。一般意义上，公共产品为社会共同享有而不为任何一个人单独享有其利益，其成本难以通过市场机制得到补偿，只能通过财政收支手段来配置资源，因此应由政府提供。私人产品的消费则具有竞争性和排他性，只能为消费者独享，不产生外部经济效益，因此应由消费者个人承担其成本。准公共物品，一方面可为社会共同享有，产生外部经济社会利益，同时在消费上又具有排他性，如公立医院、高等教育等。

从产品属性上看，高职教育属于准公共产品，这一特点是高职教育实行成本分担的最主要的理论依据。一方面，由于受到教育资源、招生规模等限制，每增加一个人接受高职教育，就会相应减少其他人消费职业教育的机会，具有排他性和竞争性。另一方面，职业教育又具有公共性，个人不能独占。因此，职业教育属于典型的准公共产品，其成本应由政府、个人等各方共同承担。

（二）成本分担理论与利益获得原则

1984年，美国纽约大学校长D.Bruce Johnston提出了教育成本分担理论。该理论认为，根据“谁受益谁付费”的原则，职业教育的成本应当由政府、学生个人及其家庭、企业及其他社会力量共同承担。

利益获得原则——“谁受益谁分担”的原则，即根据主体收益的大小确定各自分担的成本。根据这一原则，教育受益各方都应该负担成本，支付教育费用。收益大的主体应多分担成本，收益少的主体应少分担成本。职业教育的收益并非受教育者独自占有，其巨大的外部社会与经济效应由整个社会共同享有，其个人收益远不如普通高等教育收益，而企业则成为现在职业教育的最大受益者。国家、社会、企业及其他社会力量、个人及家庭都获得了相应利益，因此职业教育成本理应由各受益方共同分担，这是提高职业教育资源配置的有效手段。

（三）教育公平理论与能力支付原则

教育公平是重要的社会公平，公平理论是职业教育成本分担的社会学基础，教育的公平属性是职业教育实行成本分担的必然要求。教育公平是国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则。教育公平是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。职业教育公平一般包括职业教育机会均等性、公共教育资源分布均等性、居民收入分配结构中的公平性等方面。随着教育体制的改革和高等教育大众化发展，我国职业教育的机会均等已基本实现，而公共教育资源分布均等性、居民支付能力成为影响职业教育公平性实现的重要因素。

教育的能力支付原则是指所有从教育中获得利益的主体都应按其能力大小补偿教育成本，即支付费用要根据主体的分担能力来确定。支付能力大则多分担教育成本，能力小则少分担。从财富的边际效用递减规律来看，支付能力较强者多分担教育成本是公平的，而且其支付能力也决定了分担教育成本的可能性。我国区域经济发展不平衡、社会贫富不均现象突出，在经济发展水平低的地区，个人对教育成本分担能力普遍较差，农村家庭的支付能力明显不足。2008年全球金融危机导致国内通货膨胀，家庭教育支出总成本和受教育的机会成本上升，部分受教育者放弃上学机会，必然形成马太效应，这与社会公平的基本原则相去甚远。如何解决这个问题，成为了摆在我们面前的一个重要课题。为保证高职教育公平性，确定高职教育成本分担政策时必须考虑居民的支付能力。能力支付原则有助于促进教育公平，是社会公平与和谐的内在要求。

（四）人力资本理论

20世纪60年代，美国著名经济学家Theodore W.Schultz提出了著名的人力资本理论。他认为高等教育对提高个人生产效率和收入有巨大作用。他对美国教育进行了实证研究，指出教育对经济的贡献达到30％以上，而高等教育对经济的贡献则成倍增加。可见，教育不仅是一种消费，更是一种能带来巨大收益的投资。人力资本理论指出人在社会生产中起到决定性作用，诠释了教育在经济发展中的重要作用，它是高职教育成本分担机制的重要经济学基础。个人是否需要和愿意为教育付费，首先要看所接受的教育是否一种投资行为。很长时间以来，人们把接受教育视为一种消费行为，认为教育是一种非生产性投资，不会获得实质性经济利益。但随着社会的进步，高职教育在各国经济发展中发挥着越来越重要的作用，人们开始意识到，高职教育成果是一种人力资本，其投资属性是高职教育实行成本分担的重要原因。职业教育在我国经济发展、产业升级中具有重要的战略地位，给企业、社会和国家带来巨大效益，其个人收益率却远远小于普通高等教育。因此，高职教育成本分担政策时应考虑各主体投资及收益情况，建立科学合理的成本分担机制。

（五）高职教育财政投入的公平与效率

效率是一个经济学范畴，是指资源的有效配置与使用。在经济领域，任何资源总是有限的，只有配置得当，有限的资源才可以发挥更大的作用。教育财政投入的效率，在本质上也是一种生产效率，是指将有限的财政资金投入到教育领域，如何运用这些资金“生产”出更多更优质的学生和社会效益，以最大限度地利用教育财政资金。换句话说，就是如何以最少的投入获得最大的回报，这是教育财政投入效率的关键。

公平则是一个伦理学概念，是指一个社会在尊重人的基本权利、满足人的基本需要、促进人的共同发展方面所达到的水平。一种观点认为，公平是指分配的公平，另一种观点认为公平即指机会的均等，后者是被多数人接受的观点，即认为机会均等是衡量公平的标准。教育公平是社会公平的重要基础，是社会公平正义程度的重要体现。

高职教育财政公平是指在高职教育领域内对财政资源的公平分配，一方面指公共财政教育资源分配的公平性，另一方面指公共财政教育资源分配的补偿性。

高职教育的效率是指高职教育财政资源在现行体制下的有效配置，宏观上表现为财政资源在各高职院校之间的有效配置，从微观角度来看，效率表现为各高职院校教育和管理效能的充分发挥。衡量高职教育财政效率的高低，主要看投入与产出的比率，即如何以最小的财政投入换取最大的高职教育效益。高职教育的产出，主要是指培养的学生的数量和质量，其产生的社会效益是高职教育财政投入最重要的成果。但由于人才质量和社会效益难以量化，缺乏可操作性的教育绩效评价的指标和标准体系，高职教育财政投入的绩效评价是一个现实的难点。

公平与效率是相互对立又相互依存的有机统一体。高职教育的财政投入，既要重视教育公平，又要充分发挥财政资金的效率，做到公平与效率兼顾。在财政资源有限的情况下，公平与效率两者的矛盾是真实存在的。如何加大薄弱地区与薄弱院校的投入、缩小地区与院校差距、促进教育公平的同时，加大“双一流”建设，促进一流院校、重点学科的水平提高，如何兼顾公平与效率，确实是需要我们认真思考和解决的问题。

上述理论均从某一个角度说明了高职教育成本分担、预算拨款制度改革的必要性，但仅仅说明高职教育成本分担和拨款制度改革的必要性和合理性。至于如何分担、如何改革完善现有预算拨款制度，则应取决于教育成本、财政拨款、学费及配套政策等多种因素，是各种主体力量博弈与平衡的结果。