德国高教财政体制研究及改革

德国教育学者福尔指出在高等教育事业领域中，自1969年以来，联邦政府和各州政府之间的权限划分如下：（1）联邦政府负责制定总法；（2）其他的一切都由州政府负责，高等教育举办和组织权、法律监督、财政主权和人事主权均系各州的权限^[1]。就总法的制定和实施而言，虽然德国教育立法也在联邦层面进行，例如《高等教育总纲法》主要关注德国高等教育运行的一般原则，确保全国高等教育财政系统运行的高度一致性，但是高等教育立法和高等教育财政资助也在州层面进行，各州均制定相应的《高等教育法》和其他法律。

德国高等教育主要属于州政府的职责范围，它受州法律的制约。州政府负责维持大学的经常性开支、资助基本设备、任命和监督大学的执法事务和批准大学的学位课程和学位授予。在州的法律框架内，德国高等教育机构是自主管理的机构，其办学章程必须得到州文教部的批准。联邦政府也承担基本建设、科研资助和学生资助方面的部分职责。

从高等学校经常性经费的角度看，高等教育经常性经费完全由州政府负担。通常各个高等学校每年向本州文教部提出经费申请报告，文教部再将经常性经费预算提交给州议会，由州议会审核批准^[2]。

人员经费是高等教育经常性经费的主要部分。高等学校人员的工资支出，除了基金会资助的教授的工资外均由州政府负担。20世纪末，全德国约有3.6万个正教授（C4级别的教授），其中仅有约150个教授职位是由经济界资助的，另外还有40个教授职位是由德国科学捐助者协会资助的^[3]。

新建筑、大型设备和计算机购置的支出属于基本建设支出。联邦政府和州政府共同负担诸如高等学校的新建筑等建设费用，两者出资的比例均为50%；两者共同负担大学生资助的费用，两方负担的比例为65%、35%。高等学校需要向所在的州教育部提出建设经费申请。

根据联邦和州政府权力分工，联邦政府对高等教育进行必要的监管和资助。《高等教育总纲法》确保不同州高等教育系统的一致性。其他联邦法律调节特定领域的事务，诸如薪酬结构、奖学金等。州政府对高等教育部门担负战略性、全面管理的职责，这种管理主要包括三个方面：（1）州议会确定法律框架性条件；（2）州政府为高等教育机构提供必要的经费；（3）州政府为高等教育机构提供现代的、高效的基础设施。在各州，高等教育机构被视为州的法人团体。高等教育机构年度预算成为州预算的一部分，由州议会审议和批准。(www.xing528.com)

在教学和科研方面，高等教育机构是自主管理的主体，它们有权自我管理、实现自治。高等教育机构接受立法部门和州政府的监督。州政府的监督包括对经济事务、预算事务、资金管理和人员事务方面的监督。在大学生入学方面，联邦政府、州政府和其他党派达成了政治方面的共识，即支持德国高等教育的开放入学政策。德国高等教育是一种免费的高等教育，学生只要缴纳少许杂费，这些杂费包括医疗保险费、参加学生会的会费和享受对学生的服务的费用。

在21世纪之前，德国高等教育拨款遵循三条主要原则：（1）预算项目是事先确定的；（2）包括经常性经费和资本支出在内的拨款是指定用途的拨款，它依据专门项目而定，并且只能专门用于这些类别的支出；（3）在一年内未用完或者积余下的资金不能转移到下个年度使用，高等教育机构不被鼓励进行资金积累形成储备资金。

为获得经费，单个高校向州文教部提出详细的经费预算申请书。不同政府部门商议年度经费或者听取议会预算建议时，对每个部的预算进行修改。在不同的后续环节里，高校的经费申请书不断得到修正，这往往意味着数额的减少。州文教部必须在一定经费限度内确保相互竞争的各个高校的经费需求相协调。

一些州尝试依据绩效指标进行拨款，这些指标包括两大类：一类是教学指标，它包括学生数、毕业生数；另一类是型研指标，包括第三方资助（Drittmittel）经费数、授予博士学位的人数。

总的来说，在德国，高等教育机构缺少预算主权，政府管理机构采取一般预算管理规则，对高等教育机构并未给予特殊照顾。政府机构虽然允许依据单个高等教育机构的特殊需要，采取灵活措施。例如，政府可以采取预算备注的方式。预算备注允许在单个项目下的结余可转移到下个年度使用。但是，只有少额资金可转用于下个年度。德国高等教育拨款主要是：教学经费拨款；基本建设拨款；科研经费资助。部分州还收取学费^[4]。