西方新公共管理运动：德奥教育管理模式改革研究

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流。20世纪80年代以来，西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映。从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

当代西方以“新公共管理运动”或“管理主义”定向的政府改革，往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德（Hood）所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势^[3]。可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。

组织学者奥斯本在《摒弃官僚制》一书中提出了“再造政府”的五项战略，即核心战略、顾客战略、控制战略、文化战略和结果战略。核心战略主要是确定组织的核心任务；顾客战略是以服务对象为客户；控制战略更多地是减少管制，形成扁平化组织；文化战略更主要的是重组组织文化；结果战略类似于商业管理中的目标管理。核心战略界定公共组织对什么负责任，结果战略确定组织如何负责，控制战略决定由谁负责，而文化战略则有助于将雇员的责任内化，但通过使组织直接对顾客负责，顾客战略成为涉及责任问题最有力的战略。

核心战略主要是确定组织的核心任务，消除那些对有效的公共目标不再起作用的职能以及私人部门或其他层级政府做得更好的职能。每个组织能集中于一个目标，它通过创设新的机制来界定目标和战略以改进政府掌舵的能力。新西兰被公认为是世界上新公共管理改革最为彻底的国家。用奥斯本的话来说，新西兰政府的再造者比世界上其他任何国家的再造者步子更快、更加敢作敢为。因为自始至终，他们都使用了核心战略。新西兰的再造者把那些与政府核心目标不相符的政府职能予以撤销或实行私有化。其次，将与政府目标（如政策、规章制定、服务提供、执行）根本不同的职能彻底分离开来，并将这些职能置于不同的组织当中，因此，每种职能都能有效地达成其目标。最后，国家党认识到，由于工党已经对核心公共部门重新设计，它还没具备对国家这条大船进行掌舵的能力（即确定长期目标并使整个体制致力于达成这些目标）。自1994年起，工党领导得以开始创设有效掌舵的机制。

顾客战略涉及责任的问题。具体来说，就是组织到底对谁负责。大多数公共机构都只是对民选官员负责，因为民选官员创设了公共机构，决定其职能并提供资金。由于民选官员一直处于回应利益集团需求的压力之中，因而他们关心的只是公共资源消费到什么地方，而不是用这些公共资源能购买到什么样的结果。为了防止政治权力滥用，官僚体制的改革者很早以前就建立了一支职业化的文官队伍，使管理免受政治的影响。公共管理者和雇员逐渐只需对遵循公务员规章制度负责。因此，管理者只要求负责遵循这些规章制度，并负责对民选官员所划拨的资金进行开支。几乎没有任何人被要求对结果负责。顾客战略通过将一些责任转向顾客，从而打破了这种模式。它赋予顾客选择公共服务提供者的权力，并为这些组织设置必须达到的顾客服务标准。

控制战略通过等级制将重大的决策权下放，有时甚至将权力外移至社区。它把控制的形式从复杂的规章制度和等级命令转换成共同的使命和承担绩效责任的制度。它通过放松中央控制机构的管制而对组织进行授权；它对雇员进行授权，即通过将决策、回应顾客及解决问题等权力下放至对一线工作了如指掌的人员对雇员进行授权；一些再造者使用第三条途径，即通过授权社区成员和社区组织解决自身问题及自行对机构进行管理，将控制权从公共组织转移至社区组织。(www.xing528.com)

控制战略改变了公共组织决策权所处的位置。它颠覆了官僚制度与集权控制的信条，并将权力交给一线雇员、组织管理者和社区组织。领导者愿意这样做是因为他们越来越希望组织对所出现的问题、机遇和顾客需求等做出迅速、灵活并具创造性的回应——如果要等待来自高层的命令，这些都无法完成。在信息时代要想获得成功，就必须要求最接近问题的人采取行动，而不是坐等来自组织“金字塔”塔顶遥远的最高层的指示。控制战略包括3种途径：组织授权，赋予管理者管理的权力；雇员授权，赋予一线雇员改进结果的权力；社区授权，赋予社区解决自身问题的权力。

结果战略关注绩效问题，关注组织控制的过程。官僚体制使雇员循规蹈矩、埋头苦干。创新只能带来麻烦，维持现状就可以带来稳定的回报；不管结果如何，雇员都可以得到同等工资。而且大多数组织是垄断专权的或者几近垄断专权，它们不受失败的影响。与私人公司不同，即使竞争能取得更好的成效，雇员们也不会因此失去收入或者下岗。

通过为绩效设定结果，政府再造者可以修改遗传密码以改变这种激励机制。在适于设定结果时，可以把公共组织推向市场，并使之依靠顾客取得收入。在不适于设定结果时，可以采用合同制在公共组织与私人组织之间（或者是公共组织与公共组织之间）制造竞争环境，就像英国所采取的市场检验或强制性竞争招标那样。如果两者都不可行，则可以进行绩效评估并创设后果，就像英国的“下一步”行动机构那样，市场和竞争可以形成有力的激励作用，因而可以带来显著的绩效改进，但并非所有的公共活动都能够置于竞争性市场或者竞标之中。

结果战略有三种途径。第一，企业化管理。将公共服务提供组织强行推入私有市场，在此它们必须像企业那样运作，有自身的财政底线。通过将产品出售给顾客，这些组织要么幸免于难并脱颖而出，要么一败涂地而一蹶不振。这是最强有力的途径，但它只适合于可以向顾客收费的那些服务，并不适于政策、管制与执行等职能。第二，有序竞争。这是第二强有力途径。这种途径迫使潜在的服务提供者，无论是私人企业还是公共机构，都基于绩效和成本为赢得合同相互竞争。有序竞争适合于任何服务或执行职能。但如果对安全、国家保障、保密或法定程序的关注使得人们对私人提供者感到不安，则只有公共机构才允许参与竞争。第三，当企业化管理和有序竞争者不适合或不可能时（由于政治原因或其他障碍，或所讨论的行为属于政策与管制职能），再造者可以求助于绩效管理。这种途径利用绩效目标、奖惩来激励公共组织和雇员^[4]。