新公共管理运动背景和特点

“新公共管理运动”的兴起以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。这一运动不同于以前的行政管理活动。在学术界看来，存在着两类行政管理的模式：公共行政模式（在1970年之前）和公共管理模式（在1970年之后）。

伴随着英国、美国等西方国家文官制度改革的进行，同时也由于19世纪八九十年代西方正处于迅速工业化和城市化进程，城市管理的任务非常突出。学者们主张行政与政治应该分开。如古德诺认为，政治就是国家意志的表达，会涉及政党的活动；行政就是国家意志的执行，应该是中立的。两者应该分开，当然两者也需要协调。但是在20世纪40年代以后，受“罗斯福新政”与“二战”的影响，加上行政权的扩张及行政国家的出现，原本只负责国家意志执行的政府行政机构却拥有了越来越多的部门立法和国家政策的制定权以及对议会立法的影响权，人们几乎很难再把价值中立的原则运用于政府管理。从1960到1980年，西方社会经历了一次对于传统公共行政模式的反思，是为新公共行政学：抛弃政治与行政二分论；更多地关注社会公平问题和有关的价值问题；研究重点由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面^[1]。

1980年至今为公共管理时期。这一时期的总体特征在于：逐渐打破公共行政学的局限，重新认识政治与行政的关系；更多地接受经济学等多学科的综合影响；逐渐摆脱官僚制模式，倡导企业型政府；更重视管理主义导向等等。具体表现如下：

首先，20世纪80年代以后，英国、美国、新西兰等西方国家先后进行了大规模的政府改革，包括放权分权、政府服务外包、政府组织内的企业化改革。这一实践自然为管理主义大行其道提供了很大的方便条件。到了90年代以后，新公共管理有明显的去政治化倾向。(www.xing528.com)

其次，从20世纪70年代末期开始，由于受公共政策学院背景和工商管理学院背景的影响，公共管理（Public Management）理论范式逐步形成。美国学者博兹曼（Bozeman）曾经概括分析过两种背景取向的异同。它们的共同点在于：关心超出机构内部管理以外的部门间的关系问题；依旧重视政治在管理中的作用；关心管理有效性的提高；因受公共管理案例教学的影响而偏爱实证研究。它们的区别在于：受公共政策学院背景影响的公共管理研究，能认识到政策分析对于公共管理的重要性，其研究会更多地基于实践者的经验，注意一些重要的实际教训并能以一种通俗易懂的方式来表达，注意推动高层公共管理者或政治官员与公共管理学者之间的对话和沟通；受工商管理学院背景影响的公共管理研究，会更多地倾向于研究理论，重视适应能力和从广泛的学科中找出适当的具体方法、技术和理论，重视在对公共管理与私域管理进行实证比较的基础上，实现两者的有机结合，更倾向于战略管理，关注公共管理过程问题，会更多地集中于职业公共管理者，而非政治性官员等。

然后，在20世纪80年代末特别是90年代初，新公共管理崭露头角（New Public Management，NPM）。对于这一理论，人们存在很大争议。其核心理念是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中；其目标不只是在公共行政部门内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门转换机制并改变以往政府与社会之间的关系，最终取代传统的官僚制模式。对其主要理论内容，美国学者胡德（Hood）曾于1991年进行过专门概括：公共政策领域的专业化管理；明确的绩效标准和测量；格外重视产出控制；公共部门内部由聚合转向分化；公共部门走向更具竞争性（合同、公开招标）；重视运用私营部门的管理方式；资源利用上注重更大的强制性和节约性。1992年另有学者详细论述了如何用企业精神改革公营部门^[2]。