德国和奥地利高等教育管理模式改革研究：联邦与州的博弈

1949年，联邦德国通过《基本法》（宪法），成立了10个州和一个特别市（西柏林）。《基本法》并未赋予联邦政府教育主管权限，教育事务一概属于联邦内各州的权限。1969年，联邦德国的《基本法》重新修正，在联邦（中央）和联邦州（地方）的博弈中，基本法补充了几项由州政府和联邦政府共同承担的任务，赋予联邦政府制定高等教育一般性原则的立法权。联邦（中央）终于有了插手教育事务的合法性基础。1969年，原来的联邦德国原子能部（1955年成立）依据新的基本法，获得了教育规划和资助研究活动的职能，因此改名为联邦教育和科学部。这是继纳粹德国以来，在国家层面首次成立教育主管机构。从此，德国高等教育的行为者，不再仅仅是各州的教育主管部门，联邦介入了高等教育事业。

随着德国经济的起飞，人民对于教育的需求日增；到了20世纪60年代，由于各邦的教育经费节节高升与财政支出日巨，造成各邦财政困难；因此在1969年，《基本法》作了大幅度的修正，进行所谓的《基本法》之“财政改革”。在该次《基本法》修正中，联邦政府大大地扩大其权限（尤其是立法权限）。在《基本法》第一百零四之一条［10］增订条文中，确立联邦和各邦“各负担执行其任务所发生之支出”的“共同出资”制度，在一定程度上削弱各邦原有的自主地位。而且该条文第二款规定：“各邦受托处理联邦之事务时，由联邦负担因此而生之支出。”即联邦政府支付各州执行委办事项之相关费用；第四款规定，若这些投资对于“消除对整体经济均势之障碍，平衡联邦领域内不同之经济力量或促进经济成长所必要者”，联邦得对各州及乡镇之重大投资提供财务协助。凡此种种，皆显示联邦政府经由对于各邦财政的支持与补助，某种程度上也参与或干预过去专属于各邦的自治事项。在此趋势下，各州政府为了维护其权力，会倾向于拒绝联邦的财政支持，但对于该州的选民来说，接受联邦的资助无疑符合其利益，因此人民不会赞成州政府拒绝联邦的财政支持。为了避免选举不利，州政府只好接受联邦政府的财政支持，更何况没有任何州政府不希望自己的财政更充裕的。

联邦政府通过各邦执行委办事项经费的支付，以及通过“共同出资人”制度，参与各邦的重要投资（《基本法》第一百零四之一条），以此对各邦发挥一定的影响力，从而获得一些传统上由各邦独自享有的职权。联邦政府权限的扩大不仅表现在财政支持的角色，还具现于修正条文中的第九十一之一条［12］与之二条［13］。在这二条文中，确立大学与大学医院的扩建和新增、教育计划、研究补助等为联邦和各邦的“共同任务”，而这些领域原来都是属于各邦的职权范围。至此，传统的联邦制演变为合作的联邦制。尤有甚者，《基本法》第七十五条［14］规定，联邦关于“高等教育之一般基本原则”有颁布通则的权力，由此赋予联邦议会制定《高等学校基准法》的宪法依据^[2]。

20世纪60年代，由于各州政府的财政负担过重，1969年《基本法》进行“财政改革”，联邦政府通过对于各邦政府委办事项之支付，对重大地方建设“共同出资”，以及分担大学基本建设费、扩建与新建大学及其附属医院“共同任务”等制度，逐渐介入过去专属于各邦的自治事项，这使得传统的联邦体制演变为合作的联邦制。且基于《基本法》所明定，联邦有颁布“高等教育之一般基本原则”通则之权限，而赋予联邦议会制定《高等学校基准法》的宪法依据^[3]。(www.xing528.com)

联邦教育部成立以后，积极开展活动，尝试通过立法的形式介入原本是各个联邦州内部事务的教育场域。例如1969年通过的一项宪法修正案，授权联邦政府决定“高等教育的总原则”，这促使联邦教育和科学部于1970年决定起草一项《高等教育总纲法》（又译为高等教育总法）。历经六年国内党派及其各方力量关于高等教育政策的争论之后，最终达成的协议于1976年1月成为法律，它确定了国家高等教育发展的总体框架。在这部总纲性质的法律范围内，各州相继调整了自己的高教法。联邦政府可以通过“共同任务”与州进行合作。联邦教育与研究部就是代表联邦政府行使教育权力的机构。联邦教育与研究部在高等教育方面主要有如下三项重要任务：第一，学生资助。首先是低收入家庭的学生资助，目前约有四分之一的大学生可根据《联邦教育促进法》领取助学金，资助额度与学生父母或配偶的收入有关；其次是支持有天赋的学生和受训者，支持青年科学家。第二，建设和扩建大学。联邦教育与研究部与16个州长每年开一次会，确定建设方案，由联邦和州各出50%的经费。第三，教育政策和立法工作。包括教育规划、高等教育政策、校外职业培训和继续教育立法、培训援助立法及其资助、促进国际交流等。

大学和和研究所被看作是州的机构，州政府的权力影响就通过在大学一级负责事务管理的官员扩及作为公务人员和研究所负责人的教授身上。各州政府部门是大学外部事务的管理者，包括各种经费预算、人员和一般性工作。任命教授也是州政府教育部门的权责范围。首先，大学将一份三人候选人名单直接送交教育部，然后教育部官员与未来的讲座教授就有关问题进行磋商，内容包括他的薪水、研究所配备的人员、设备及其研究经费等。

联邦德国是一个政党组阁的国家，不同政党对于高等教育有着不同的政策。因此在不同历史时期，联邦同联邦州的博弈一直未停，在形式上形成了法律主义的模式。联邦通过立法介入大学的各个领域，而州则在具体执行方面有着自己的权力。大学和其他教育机构无疑也成为这两级政府颁布的法令加以规定的对象。另一方面，学生运动和骚乱开启了人们对传统大学教育的质疑，力求强化对于高等教育的管理和控制。鉴于此，州和国家一级的各个党派以及大学的管理者和决策者，开始了大学结构立法改革。从1968年开始，立法的范围进一步扩大。各州也开始立法，1968至1971年，共9个州立法强调大学应享有更大程度的自主权，学生和非教授人员要能在更大程度上参与学校事务的决策和管理；1972年之后，改革派乐观氛围衰退，谨慎作风兴起。1973到1974年，实施的第二批立法措施减少了学生和非教授人员的参与程度，并重新确立了州政府对大学的主要监督权。在这种合作联邦主义下，高等教育成为各州和联邦政府的共同事务^[4]。