万历新政：张居正的改革与土地丈量

万历朝既是有明一代最为繁荣昌盛的一段时光，同时，也堪称明朝的多事之秋。这期间有万历初年影响至深的“万历新政”，有被视为显示明王朝国力强盛、重振天朝雄风之慨并多受后人赞许的“万历三大征”，还有万历后期折射着宫廷内外相互勾结、尔虞我诈，给朝政带来严重负面影响的“梃击案”、“移宫案”，更有被视为明政府与建州女真势力此消彼长的战争转折点—万历四十七年的萨尔浒之战，等等。而这中间，万历初年，由张居正纵横捭阖而劳瘁心力主持的万历新政，无疑是最为值得关注的事情之一。

万历帝朱翊钧像

张居正亲眼目睹嘉靖、隆庆时期的混乱政局，指出了其时的五大弊端：皇室骄恣，庶官渎职，吏治因循，边备松弛，财用大匮。因此，在万历帝继位的头十年，他力主改革，其中，整顿吏治、边防和赋役改革成为其首要任务。

万历元年（1573）张居正提出了“考成法”。他认为，天下的事情，其难不在于立法，而在于有法必行；不是难于听其言，而是难于言必有效。当时明朝的吏治，各衙门因循敷衍，各级官吏唯唯诺诺，尸位素餐，早已没有洪武时期雷厉风行的办事效率。因此，在考成法里，他着重解决有法必依、言出必效的问题。他规定，各衙门除例行公事外，立文册两本，一本送六部备注，公事办完一件，便注销一件；一本送内阁备考。他以内阁督察六科，又以六科监督六部，各项公务按轻重缓急及道里远近定有期限，层层考核，月有小考，年有大考，办事不力者则受到处罚。这样一来，各级官吏相应紧张起来，对中央发布的政令，再也不敢敷衍塞责。同时，使建言立法者也要考虑到政令的可行性，不敢随意指手画脚、发号施令了。[56]

这样，没有新增机构，也不另选官吏，更没有大的制度变更，仅通过几本公事登记簿，就集中了行政大权，一变姑息委徇而为雷厉风行，大大提高了办事效率。使得中央一声号令，虽万里之外，也能达到朝令夕行的效果。整顿吏治过程中，针对各级官吏“毁誉失实”、“名与实爽”等弊病，提出了“综核名实”的整顿原则，尤强调“用人唯才”的准则，主张官吏的取舍任免，一切以实绩为准。据此，张居正裁撤了一批冗员，奖励了一批勤政能干的官员，在一定程度上改变了嘉靖以来的冗官冗员的现象，为他推行其他各项改革奠定了基础。

整饬边防是张居正改革的另一重要内容。隆庆时，张居正就是戚继光整顿蓟镇防务的重要支持者，他也是王崇古处理“俺答封贡”的支持者，从而使得四境得以暂时的安宁。万历年间，张居正仍不断加强对北边的防御工作。蓟州为华北重镇，嘉靖年间的庚戌之变，俺答兵就是从此地入关直抵北京。因此，张居正将戚继光调至蓟州，任命他为总理练兵事兼镇守，以区别于一般总兵，同时，将浙江的三千戚家军北调，作为守边的骨干。他积极支持戚继光的整顿防务计划，戚继光镇守蓟州十五年，北边得以安宁无事。经隆庆议和后，俺答部基本不再为害，但其他部落如小王子部仍率众十余万，不断骚扰辽东地区。张居正便调李成梁镇守辽东。李成梁师出必捷，威震辽东。明朝四边暂得安宁，对安定北方人民的生活和保障社会生产的发展起到了积极的作用。

《平番得胜图》（局部）。反映了万历三年（1575）明政府出兵西部的情况。

“国用不足”、“府藏空虚”是张居正上台后所面临的严峻的财政形势，而明政府的财用匮乏，在嘉靖后期就日显危机。如嘉靖三十一年（1552），京边岁用之数为五百三十一万，嘉靖三十二年（1553）为五百七十三万，均超过府库收入（岁入二百万两）三百多万。隆庆年间危机更甚。隆庆元年十二月，隆庆帝命户部盘查库内太仓粮银出入数，结果令隆庆帝大吃一惊。当时库内所存库银只能支撑三个月，存粮尚不足维持二年。而按当时一般的积贮标准，若无三年之蓄，则曰“国非其国”，隆庆帝在位的六年，反映当时政府财政紧张的记载年年都有。由此可见，明政府的财政可谓匮乏到极点，几乎到了山穷水尽的地步。(www.xing528.com)

万历九年清丈鱼鳞清册

面对这种情况，理财也就自然而然成为张居正改革的重点。他提出了“量入为出”、“痛加节省”的原则，抑制国家财政和宫廷财政的支出，其中包括削减官员编制和宫廷织造项目，节约宫廷节庆、宴会开支，抑制大规模工程、营造，以及强化边镇的钱粮与屯田的管理、强化户部的财政事务管理机能等。张居正还以廉洁爱民作为确定官吏升黜的标准，尽量节缩开支，杜绝官吏扰民之弊。

明中叶财政危机的产生，除却边防用兵、皇室无度的原因，国家赋税征收的严重混乱和不均，也是其重要原因。由于贵族、官僚和地主隐瞒其所兼并的土地，拒不纳税，经常出现小民田产已失而赋税照纳，而大户田产增多却无税粮的局面。要想解决这一问题，就必须清丈土地和改革赋役制度。万历五年（1577），张居正提议清丈全国土地，第二年，正式下令清丈。这次清丈土地，查出了部分官豪势家隐匿的土地，对他们起到了抑制作用，故而遭到豪强势家的反对。但张居正以事关社稷、不惧生死的决心，坚持进行。到万历九年，土地丈量结束，全国共查出七百多万顷土地，大大超过了明前期全国的税田总数，使明政府控制的纳税田地面积有了大幅度的增长。这对于改变“小民税存而产去，大户有田而无粮”的不均状况，具有一定的积极作用，同时也为一条鞭法的推行奠定了基础。

万历十六年（1588）的“金花银”

万历九年（1581），张居正在清丈土地的基础上，结合嘉靖、隆庆年间桂萼、庞尚鹏和海瑞等人的赋役改革经验，在全国范围内推行了一条鞭法的赋役制度。其主要内容有：（1）赋役合并。将田赋和各种名目的徭役合在一起征收，并将部分丁役负担摊入田亩。过去按户丁出办的徭役，现改为据丁数和田粮摊派。摊派的比例各地不一，有的地方以田为主，以丁为辅；有的地方以丁为主，以田为辅。但总的摊丁入地的倾向是一致的，减少了无地或少地者的负担。（2）农民可以出钱代役，力差由官府雇人承应。（3）田赋征银。田赋中除政府需要征收的米麦以外，其余所有实物都改为用银折纳。（4）赋役征收由地方官吏直接办理，废除了原来通过粮长、里长办理征解赋役的办法。

一条鞭法的实行，简化了赋役的征收手续，它将过去单项分征的田赋、劳役和各种杂税都归并为一，“计亩征银”，用货币税制代替了行之久远的劳役、实物税制，使税制由“度人而税”向“度地而税”的演变前进了一大步，是我国赋役制度史上的重大改革。徭役征银的办法，使农民对国家的人身依附关系有所松弛，比较容易离开土地，为城镇手工业提供了更多的劳动力。而赋税征银，则对货币地租的产生和部分农产品的商品化起到了一定的促进作用。[57]

张居正掌权时期的十年改革，应该说是卓有成效的。经过清查土地和赋役改革制度，明政府的财政收入大有好转，从历年的严重亏空，变为绰有剩余。以隆庆元年（1567）为基数来衡量，万历五年（1577），太仓银库岁入数是隆庆元年的2.17倍，万历九年（1581）是其1.85倍，万历十四年（1586）是其1.95倍。此外，吏治腐败现象有所遏制，边疆防御也大有改观。这些都是改革所带来的引人瞩目的变化。