美国与德国：实践现状与职业培训策略

由于世界各国教育事业发展水平不一，区域文化也存在一定的差异，导致各国劳动者终身职业培训体系建设路径、模式、进程等也不尽相同，呈现出各具特色和多样化发展的特点。

（一）美国

美国是世界上学校教育（正规的）普及率最高的国家之一，发达的国民教育体系成为经济社会发展的重要依托。以往学界研究，多将美国经济的快速发展归结于学校教育，实际上劳动者职业培训体系建设也对美国经济的快速发展发挥了重要的促进作用。

在法律体系构建方面，美国依据不同时期劳动者终身职业培训体系构建的需要，先后颁布或修订了一系列法律法规，为构建劳动者终身培训体系提供了法律保障。1962年，为适应工业化社会对人力资源的需求，制定了《人力开发与培训法》。1963年，针对劳动者提升技术技能的需求，制定了《职业教育法》，并于1990年进行了再次修订。1965年，针对国民就业歧视问题，制定了《公平就业机会法》。1974年，针对青年就业问题，制定了《青年就业与示范教育计划法》。1983年，为应对职业培训和促进就业的双重需求，制定了《就业培训合作法》。1976年，适应终身学习的浪潮，制定了《终身学习法》。此后，为加快劳动者终身教育体系进程，相继制定了《目标2000：美国教育法案》（1994）、《成人教育法》（1996）、《劳动力投资法》（1998）等。

在培训内容设置方面，美国教育部1990年制定的《美国成人和继续教育手册》规定了13类培训内容，涵盖成人和继续教育的各个方面。社区学院还开设了许多具体项目，如社会关系教育、跨文化教育、住房修建教育、消防教育以及园艺课程、戒毒课程、防暴课程、旅游课程等。这些项目突出了与工作相关的职业培训和个人发展培训，受到企业界的大力支持。有研究资料表明，有21%的美国成年人（16周岁以上）均在一年内参加过职业培训，而同期参加学历教育的成年人只有6%，具有大学以上文化参加职业培训的成年人达到38%（桑光淇等，2007）^[47]。1990年后基于产业结构和生产方式的变化，美国多数企业开始对不符合要求的劳动力进行了“补充性培训”，帮助其提升职业能力。全美制造业协会（1998）提供的数据表明，在1993—1997年5年间，美国有34%的企业实施了雇员专业技能培训，34%的企业实施了雇员工作技能培训，23%的企业实施了雇员职业能力培训。研究发现，劳动者的学历越高，参与职业培训率越高^[48]。

在实施主体建设方面，美国在全国建立了2000多所融职业培训和就业服务于一体的“一站式服务中心”，面向全体劳动者开展核心服务、密集服务和培训服务。核心服务主要指面向劳动者提供就业能力测试、进行资格审核等服务，便于劳动者了解自身，充分挖掘自己潜能，实现高质量学习、高质量就业；密集服务包括鉴定考试、设计短期就业计划等，服务对象是低收入者、失业需要就业者等，提升其就业能力；培训服务则是根据劳动者的实际需要，有针对性地推荐劳动者到相关培训机构接受职业培训。

在培训市场建设方面，1979年美国开始建立州（省）级“电子化职业信息库”，取得了重大成效。在此基础上，1990年开始将各州“职业信息库（AJB）”和“人才信息库（ATB）”联网，形成了全国范围内的服务能力，对美国社会产生了广泛的影响。仅以美国职业信息库为例，每天可向民众发布各类职业空缺信息多达1000万条，有效促进了民众就业。立足劳动者终身职业培训体系构建的需要，近年来美国又开发了“职业生涯信息库（ACINET）”和“学习介绍信息库（ALX）”，为劳动者提供就业趋势、工资变化以及就业需求预测等方面的信息，介绍各级各类职业培训机构的基本情况及其开设的课程等，极大地促进了劳动者终身学习目标的实现。

在培训服务对象方面，美国立足不同社会群体的需要，实现了分类服务。第一类为初次求职或自愿转换工作的劳动者，其就业能力较强，可通过使用AJB、ATB等实现自我服务；第二类为需要基本服务的人员，“一站式服务中心”可提供基本职业能力测试、指导AJB与ATB的使用方法以及求职技巧等；第三类为需要提供重点帮助的对象，如长期失业人员、困难群体等，“一站式服务中心”可提供职业咨询、职业培训等方面的服务。

美国职业培训投资主体实现了多元化，以企业为主，其他为辅。除企业外，联邦政府、地方政府、受训者本人（或家庭）、私人机构以及各种各样的慈善机构等都是职业培训投资的主体。联邦政府和地方政府对市场紧缺劳动力以及就业弱势群体的职业培训给予补贴，企业或培训机构举办政府指定的培训项目才能获得政府补助。相关法律严格明确了各级政府职业培训管理机构的权利和责任，地方劳动力投资委员会对区域内“一站式服务中心”实施统筹管理，“一站式服务中心”具体负责指导区域内职业培训机构业务工作，并对区域内劳动者参加职业培训实施有效激励，确保职业培训投资的使用效率和效益。

（二）德国

德国职业教育发展历史久远，其“双元制”职业教育人才培养方式被学界称为德国经济崛起的“秘密武器”。与其他国家不同，德国将“劳动者终身职业培训”称为“职业继续教育”，并以构建职前教育与职后教育相衔接的职业继续教育体系为重点，引发了世界各国的高度关注。

在政策措施方面，为强化劳动者终身职业培训体系建设，联邦政府教育与研究部于1997年将职业继续教育纳入国民教育体系，激励与支持每一位社会民众参与终身学习。2001年，德国发布《职业教育报告》，提出致力于建立一个专业化、个性化、面向未来、机会均等、体制灵活而且相互协调的高质量职业培训体系。2005年，德国修订《联邦职业教育法》，提出实行跨地区校企合作，加速职业培训现代化进程，努力实现职业培训机会均等，体现终身职业培训的多元性、延续性和民主性。

在职前教育方面，德国不再视“双元制”职业教育为教育的结束，而是将其视为有能力的毕业生上后续学校直至进入高等学校学习的基础。为提高职业培训的吸引力，德国将“双元制”教育模式引入职业培训活动，企业及专科大学承认采用“双元制”培训模式获得的相关资格证书与职业学院文凭等。许多州政府为高级技工和技术员提供了进入专科学校或大学深造的机会，进一步加强了职业培训与普通教育的贯通性和等值性，在更为广泛的领域内为全体劳动者提供了终身学习的机会。

在职后教育方面，德国政府引导广大民众不断强化对职业培训的认知，在职（培训）学习和在岗（培训）学习越来越受到重视，并在劳动者职业生涯发展过程中表现出了多重作用。职业继续教育不仅办学形式多样，还能够提供多种学习类型，满足不同劳动者群体职后培训需求。“培训—就业—再培训—再就业”模式成为每一名劳动者所接受的、完备的、延续的职业教育。

在法律保障方面，德国于1996年颁布《晋升进修教育促进法》，决定实施“带薪教育休假制度”，每年给劳动者10天左右的教育假期，方便劳动者接受各种形式的职业培训，极大地调动了劳动者终身学习的积极性。1998年，联邦政府对地区行业协会编制的900个继续教育培训规章进行了筛选和综合，形成了15个覆盖面更广的职业培训法规，使职业培训充分体现了终身性，促进了劳动者职业的延续（刘颖，2008）^[49]。

在主体建设方面，德国职业培训的实施主体包括企业或企业联合会举办的继续教育机构，国家、社会团体和大学主办的继续教育机构，教会举办的继续教育机构等，类型多样。其中，公民学校为地方政府和公益注册协会举办的非营利性、非政治性、非学历性、开放性的培训机构，遍布全国。除在各大城市设立总部外，还在中小城市设立了若干分支机构和教学点，方便广大市民就近入学，在实施劳动者终身职业培训过程中发挥了重要作用，目前，德国有980所公民学校，极大地方便了劳动者实现终身学习的目标^[50]。

（三）英国

英国是世界上第一个提出实施“终身教育”的国家，但由于该国学术氛围浓厚，民众重学术轻技术、重学位轻职业资格观念强烈，导致劳动者终身职业培训体系建设滞后于经济社会发展需求。20世纪40年代，迫于经济社会发展压力以及民众就业需求，英国也开始效仿其他国家改革教育体制和就业制度。

在职业培训面向方面，英国早期的职业培训主要面向青年职前准备和退役安置人员。政府实施了“职业培训计划（Vocational Training Scheme）”，重点解决了青年就业及“不易安置”退役人员的就业问题。20世纪70年代以后，职业培训开始面向全体劳动者拓展，并逐步形成以促进就业为目的的劳动者终身职业培训体系。

在法律规制建设方面，英国逐步认识到构建劳动者终身培训体系的重要性，1948年颁布了《就业培训法》（Employment and Training Act），要求各地建立“青年就业服务”（Juvenile Employment Service）机构，为青年人提供就业前的全面培训。1962年英国发布了政府白皮书《工业培训：政府建议》（Industrial Training：Government Proposal），两年后又通过了《工业培训法》（Industrial Training Act），使劳动者职业培训最终成为国家战略。但是，由于当时的《工业培训法》仅限于工业行业，缺乏对其他各行业培训的统一规划，引发了社会各界的批评。1973年英国再次通过了《就业与培训法》及《面向21世纪：技能策略》白皮书，1982年通过了《新培训方案》（New Training Initiative）、《技术职业教育方案》（Technical and Vocational Training Initiative），从法律上确认了职业培训的地位和作用。1983年政府再次实施了“青年培训计划”（Youth Training Scheme），1988年再次实施了“就业培训计划”（Employment Training）等（李宜芯等，2011）^[51]，取得了明显效果。1998年英国实施了建立“产业大学”和“个人账户”的措施，引领民众积极参与终身培训。2000年又建立了国家资格框架（National Qualifications Framework，NQF），形成了包括职业培训在内的职业教育与普通教育的等值体系，有效地提升了职业培训的社会地位。2003年，英国再次颁布《技能策略》（The Skills Strategy）白皮书，确认不同年龄的人都有接受职业培训的机会，使自己的潜能得以充分挖掘，在构建劳动者终身培训体系方面迈出了关键的一步。2011年英国从劳动者职业能力出发，以职业资格证书体系为基础，推出了职业资格与学分框架，建立了学分转换体系，促使不同级别的职业资格相互衔接、职业培训和普通教育实现了相互融合，满足了劳动者知识更新以及就业、再就业对职业培训的需求。(www.xing528.com)

在体系建设方面，英国在建立学习资格与学分框架的同时，开设了“学分银行”以及终身学习的“个人账户”，使劳动者终身职业培训体系建设展现出“双维、全纳、评估、记录”等特点^[52]。所谓“双维”，就是劳动者终身职业培训体系具有“学分”和“资格”两个维度。在学分设置上，课程单元为学习者最小的学习单位，并包含相应的学分和级别。根据国际行业技能委员会制定的规则，劳动者可通过任何形式学习任何单元、取得相应学分，各单元学分积累在一起，完成某一技能的学习。在资格维度上，就是依据职业资格框架规定，劳动者通过学习量考核后，可以获得相应的职业资格。所谓“全纳”，就是劳动者职业培训延续了国家职业资格证书体系与职业教育、普通教育和高等教育的衔接，相应或相近的学习单元、学分和等级等，均可纳入职业培训框架体系之内。所谓“评估”，指劳动者参与各级各类职业培训的效果均需要以学分的形式进行评估，按证明、证书和文凭三个等级进行认定。所谓“记录”，指所有参加职业培训的劳动者均需要对其学习成果进行记录，相当于一个“学分银行”的“个人账户”。适应劳动力市场的变化，英国劳动者资格框架的建立与完善，成为劳动者终身职业培训体系建设的重要成就。

（四）澳大利亚

澳大利亚劳动者终身教育体系建设处于国际领先水平（徐中意，2010）^[53]。1994年以来，澳大利亚逐步建立和完善了内含资格框架（Australian Qualifications Framework，AQF）、“培训包”（Training Package，TP）和培训质量框架（Australian Quality Training Framework，AQTF）等三项主要内容的国家培训框架（National Training Framework，NTF）制度，其中，资格框架（AQF）统一了学历认证与发展机制，质量框架（AQTF）明确了教学效果评估机制，“培训包”（TP）规定了各职业、工种需要掌握的主要内容，劳动者可根据自身实际，按需选择，为劳动者在不同教育与培训系统之间的转学或继续深造提供了制度保障（侯威，2013），激发了劳动者终身学习的热情^[54]。

与之相对应的是，澳大利亚于1995年建立了学历资格框架，2000年正式实施，实现了中学教育、职业教育（含职业培训）和高等教育资格的一体化，构建了普通教育与职业教育沟通的“立交桥”，促进了劳动者的终身学习。为强化实施效果，澳大利亚于2008年成立了“国家资格框架委员会”，具体负责监督和保障学历资格框架的运行管理工作。“国家资格框架委员会”于2009年对学历资格框架进行了再次修订，进一步完善了框架核心结构以及等级标准，按证书、文凭和高级文凭等三类认证方式，确定了各类方式的等级属性与等级标准，规定获得高一级资格等级，必须具备前一资格等级；等级标准从知识、技能及其运用等层面进行了描述，确定了各职业的任职资格，确保了资格许可的准确性，有效地化解了部门框架分割、资格等级规定不尽明确等问题（江彬等，2016）^[55]。

在“培训包”开发方面：1997年，澳大利亚国家培训局提供经费支持，委托行业培训委员会负责开发了第一个“培训包”，成为全国资格认证的具体标准，用以评估某一职业所需的技能和知识。2003—2005年，联邦政府将原来的行业培训委员会整合为国家行业技能委员会，具体负责“培训包”开发工作。到目前，澳大利亚已经批准和公布的“培训包”达200多个，广泛运用于职业培训工作。各级各类职业培训机构可依据行业与企业需求进行细化，将“培训包”转化为能够实际操作的培训内容。

在培训质量框架方面：2001年，澳大利亚国家培训质量委员会联合各州政府职业培训管理机构、行业协会、企业、职业培训机构等相关方面，将原有认证框架修订为质量培训框架，形成了全国统一的质量管理体系，统一职业教育与培训质量标准，构建了职业培训质量评估指标体系。国家培训质量委员会在规定时间组织质量评估机构对辖区内职业培训机构进行办学质量检查和评估，评估结果在国家教育行政部门官网进行公布。对质量不达标的职业培训机构及时取缔或者要求其按期进行整改，相关机构对整改结果进行再次评估。

（五）加拿大

加拿大劳动者职业培训与就业服务实行自上而下的垂直领导，运转经费由联邦政府拨付（马永堂，2003）^[56]。联邦政府人力资源部具体负责职业培训与就业服务工作，并在全国设有9个职业培训与就业服务中心、600多家分支机构。除大专院校、社区学院和私立职业学校外，雇主组织、行业协会以及行业企业工会等组织均可以开展职业培训工作，为劳动者终身学习提供了选择的机会。职业培训分为入职前的从业能力培训和入职后的能力提高培训两种类型，既有针对行业技能的培训，也有应对某一个技能环节的单科培训，旨在培养具有行业技能的劳动者或特殊技能的行业紧缺人才，同时也为失业、转岗、再就业等人员提供获得生存技能和进修提升的机会。

为满足就业和保持社会稳定的需要，加拿大各级政府对失业、转岗、再就业等人员采取政府补贴、优先培训的方法。由于劳动者终身职业培训体系完善，劳动者可随时随地到某一职业培训机构学习，使自身掌握多种生存技能，提升了岗位技能转换的适应性（齐智鑫，2014）^[57]。各级各类培训机构依据人力资源市场需求设置培训课程，与用人单位联系紧密。适应社会进步需求，加拿大职业培训课程的形式从以前以CBE（Competency-based Education）为主逐步转向了CBE与OBE（Outcomes-based Education）结合，并最终向OBE迈进，适应了劳动者和雇主两方面要求。

与美国不同的是，加拿大除法律支撑、多元参与以及设置“就业指导中心”等常规措施外，还在社区学院等职业培训机构建设了“培训超市”，提供多种培训项目供广大民众选择，成为加拿大劳动者终身培训体系建设的一个重要特色。如卑诗理工学院的职业培训体制灵活、多样，且与其他教育形式相互衔接，学院犹如一个可以提供各种职业培训“产品”的超市，由劳动者根据自身实际需求自由选择。横向看，当地所需要的各种文、理、工、商、贸、农、医等职业培训“超市”中均有“货物”可供。纵向看，“超市”适应了不同劳动者不同学习层次的需求，包括学士学位、高职文凭、技术资格证书等一应俱全。“超市”虽大，但“货物”标准与其他职业培训机构或同类培训机构完全一致。入门资格、课程目标、学时分配、评价标准等都与其他职业培训机构相同，甚至收费标准也完全一致。所有课程均强调以职业能力和工作场所为基础，以工作绩效为目标，使来自各层次、各个年龄段具有各种需求的劳动者都能找到合适的培训项目（王文瑾，2003）^[58]。如果“超市”某一培训项目处于“缺货”状态，则由“营业员”及时反馈给学院相关机构，以最快的速度统筹解决。为体现劳动者终身职业培训特色，加拿大很多职业培训机构将入学年龄延长到了100周岁。为帮助那些有一些学习、工作背景的人实现过去学习成果与现在学习过程及成果的衔接和沟通，加拿大各类职业培训机构与各类学校教育机构之间建立了完善的学分转移体系，构建了实用型人才培养的“立交桥”。

（六）日本

长期以来，日本一直非常重视劳动者终身职业培训工作，这也是该国工业产品质量位居世界前列的根本原因。通过构建劳动者终身职业培训体系，为企业源源不断地输送了大批技能型人才，同时也为劳动者实施职业能力开发、迅速适应社会经济环境发挥了重要作用。

与其他发达国家一样，日本也为劳动者终身职业培训体系建设提供了法律保障。早在1958年，日本就制定了《职业培训法》，依法投入了大量的资金兴办公立职业培训机构。该法将职业培训分为两类，一类是由公共职业机构提供，针对学校毕业生等求职者、职业转换者和在职雇员实施的职业培训，另一类是企业招募新员工或者为提高员工绩效实施的职业培训。1969年日本再次修订《职业培训法》，将公共职业培训机构实施的培训种类扩展为基础培训、提高培训、能力再开发培训、再培训、培训教师的培训5种类型。1971年日本中央教育审议会发表了《关于适应社会结构急剧变化的社会教育》报告，向国民发出了终身学习的号召。1981年日本中央教育审议会再次发表《关于终身教育的报告》，确认“终身教育是为全体国民充实人生而开展的一种教育活动”。1985年，日本大幅度修订《职业培训法》，将其更名为《职业能力开发促进法》，将职业培训任务与目标逐步转向职业能力开发。1988年日本文部省设立“终身教育局”，具体负责劳动者终身职业培训体系建设工作。1990年日本颁布《生涯学习振兴推进整备法》，成立了民间组织“终身学习理事会”。此后，《职业能力开发促进法》历经1992年、1997年和2001年的三次修订，使其更趋完善和实用（刘瑜澍，2010）^[59]。

目前，日本已初步构建起包括高度集中的公共职业培训体系和灵活多样的企业内部培训体系两部分组成的劳动者终身职业培训体系。其中：公共职业培训体系由国家直接设立的职业培训机构和地方政府（都、道、府、县）设立的培训机构两个层次构成，包括职业能力开发大学、职业能力开发中心、职业能力短期开发学校、职业博物馆和由雇佣能力开发机构举办的地方职业培训中心等。企业内部培训体系主要为雇佣员工提供“入门（入职）培训”，也为员工提供继续教育培训。多数大型企业在内部设立了独立运行的职业培训体系，不仅培训员工的技术技能，也为员工提供企业精神培训等；小型企业则多依赖于母公司、当地的行业协会或社会培训机构对雇佣员工实施职业培训，主要有在职培训和脱产培训两种形式，以在职培训为主、脱产培训为辅。从培训效果看，马玮（2008）测定，日本非正式的在职培训比正式的脱产培训发挥了更大的作用，非正式的在职培训成为员工获得高级技能的有效形式^[60]。

（七）韩国

韩国职业培训系统与职业教育系统分开管理，前者归属于劳工部管理，属于非正规教育；后者归属于教育部和人力资源开发部门管理，属于正规教育（马仁听等，2015）^[61]。1967年韩国制定并实施了《职业培训法》，建立了大量的公办职业培训机构，使有就业愿望并准备就业的准劳动者或在职劳动者均能够通过参加培训熟练地掌握工作技能，并在知识、态度以及环境适应能力等各个方面实现持续增进。为适应世界经济一体化的要求，提升本国产业的国际竞争力，1997年韩国重新制定了《劳动者职业培训促进法》，在全国范围内建立了“产业人力公团”和职业能力发展制度。“产业人力公团”为韩国劳动部直接管理的事业性团体，现有职工3500名，主要负责指导和管理韩国技术工团和21所职业技术学校及19所技能大学，负责研究和组织职业培训、技术资格鉴定和技能奖励等，促进国民经济的发展和社会福利的提高。

韩国劳动者终身职业培训体系由公共职业培训体系、企业内部职业培训体系和认定职业培训体系等组成，目前企业内部职业培训机构、认定职业培训机构、公共职业培训机构分别达到242个、139个、95个。韩国高度重视劳动者认定职业培训体系，该体系包括了公共职业培训、企业内职业培训以外的所有培训，由劳动部部长认可的社会职业培训机构实施。培训课程的种类包括在职培训、中小企业定制培训、失业群体培训和战略领域培训4种类型（韩舒静，2015）^[62]。

面对世界经济一体化的挑战，韩国借助外力修正和完善劳动者终身职业培训体系。2015年韩国邀请经合组织相关机构对劳动者终身职业培训体系建设状况进行了诊断，发表了《OECD：韩国技能战略诊断报告》（OECD：Skills Strategy Diagnostic Report Korea）。报告显示，韩国经济发展成就巨大，但仍需采取相关行动，提高劳动者教育水平，以此消除就业障碍，提高生产率与生产力。经合组织为韩国提供了具有时效性的国家技能战略框架，确认了劳动者关键技能培训方面面临的问题与挑战，强调必须努力让年轻人获得相关技能，满足劳动力市场需求。报告指出，韩国政府应提倡基于工作需要的学习，鼓励工商界企业家为年轻员工创造更积极的劳动力市场，提供有利于劳动者终身学习的教育环境（徐涵，2016）^[63]。