依据财金〔2014〕133号文，项目回报机制指的是项目公司取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。一般情况下，政府付费适用于非经营性项目，使用者付费适用于经营性项目，可行性缺口补助适用于准经营性项目。
由于现代有轨电车项目建设成本大、公益性强、运营成本较高、票务收入和授权范围内的非票务收入都较低，属于准经营性项目，为保障项目正常运营、项目公司收回成本及获取合理回报，一般采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制。而使用者付费是指票务收入及授权范围内的非票务收入（广告、商铺租赁、物业管理等所获取的收入）；可行性缺口补助是指票务收入、授权范围内的非票务收入不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的财政补贴，以弥补票务收入、授权范围内的非票务收入之外的缺口部分。一般情况下，政府通过可行性缺口补助机制的合理设计来实现政府和社会资本之间风险的合理分配，基于此，本文设计了基于预测票价的票务补贴、基于车公里服务费的车公里补贴、基于财金〔2015〕21号文运营补贴公式的补贴、可用性付费与可行性缺口补助相结合的补贴4种现代有轨电车PPP项目可行性缺口补助机制，并设计了客流风险分担下的可行性缺口补助的调整机制，为现代有轨电车PPP项目的实施提供借鉴。
1.现代有轨电车PPP项目运作方式
政府指定的代表政府的投资人与社会资本共同出资组建项目公司，政府授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护、移交等工作。项目采用使用者付费+可行性缺口补助的回报机制，项目公司通过票务收入、授权范围内的非票务收入、可行性缺口补助收回投资并获取合理回报，政府将用于项目的可行性缺口补助列入本级政府跨年度的财政预算。特许经营期满后，项目公司将项目资产无偿移交给政府或政府指定的其他机构。现代有轨电车PPP项目交易机构如图18-4所示。
图18-4 现代有轨电车PPP项目交易机构
2.现代有轨电车PPP项目可行性缺口补助机制设计
（1）基于预测票价的票务补贴 借鉴目前国内轨道交通领域比较成功的北京地铁4号线PPP项目的补贴机制，来设计现代有轨电车PPP项目的可行性缺口补助机制，即基于预测票价的票务补贴，机制设计如下：
1）客流量预测机构提供预测客流量数据。
2）建立折现现金流财务模型，基于项目相关成本、特许经营期、预测客流量及政府和社会资本认可的全投资内部收益率（IRR），计算项目公司收回成本及获取合理回报下的平均人次票价，即预测票价。
3）政府确定合理较低的平均人次票价水平，即实际票价。
实际票价=当年实际票款收入÷当年实际客流量
4）可行性缺口补助计算公式如下：
当年可行性缺口补助额=（当年预测客流量×预测票价+当年预测的非票务收入）-当年基准票务收入-当年实际非票务收入
基准票务收入是指要求项目公司达到的票务收入。
当年基准票务收入=当年预测客流量×实际票价
（2）基于车公里服务费的车公里补贴 现代有轨电车向社会提供的服务质量，存在两种量化指标：一是客流量指标；二是车公里数指标。车公里指现代有轨电车列车运营里程的计量单位，具体为1辆车运营1km即为1车公里，车公里数是指一定时期内全部列车车辆运营里程的总和。车公里与行车计划、发车间隔等因素有关，在一定时期内保持相对稳定，可预测性比客流强。
借鉴王宇航、肖靓的研究成果，基于车公里服务费的车公里补贴是按照使用量进行补贴的模式，即政府以每辆车行驶1km为基础，根据实际运行里程进行补贴。机制设计如下：
1）客流量预测机构提供预测客流量数据；政府和社会资本约定协议车公里数数据。
2）建立折现现金流财务模型，基于项目相关投资与成本、特许经营期、协议车公里数及政府和社会资本认可的全投资内部收益率（IRR），计算项目公司收回成本及获取合理回报下，向政府提供1车公里的运营服务所应收取的价格，即车公里服务费。
3）可行性缺口补助计算公式如下：
当年可行性缺口补助额=车公里服务费×当年协议车公里数-当年基准票务收入-当年实际非票务收入
基准票务收入是指要求项目公司达到的票务收入。
当年基准票务收入=当年预测客流量×实际票价
实际票价=当年实际票款收入÷当年实际客流量
（3）基于财金〔2015〕21号文运营补贴公式的补贴 依据财金〔2015〕21号文，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为
当年运营补贴支出额=[项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n]÷财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额
式中，n代表折现年数；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数；年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。(www.xing528.com)
借鉴财金〔2015〕21号文，现代有轨电车PPP项目的可行性缺口补助计算公式如下：
当年可行性缺口补助额=[项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n]÷财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年基准票务收入-当年实际非票务收入
基准票务收入是指要求项目公司达到的票务收入。
当年基准票务收入=当年预测客流量×实际票价
实际票价=当年实际票款收入÷当年实际客流量
（4）可用性付费与可行性缺口补助相结合的补贴 依据财金〔2014〕156号，非经营性PPP项目中政府付费的一种方式为可用性付费，可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。可用性付费的一个基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目设施已建成且全面服务可用时（通常是项目开始运营时）才开始付款。在按可用性付费的项目中，通常在项目开始时就已经确定项目公司的建设成本，在项目开始运营后，政府即按照原先约定的金额向项目公司付款，但如果存在不可用的情形，再根据不可用的程度扣减实际的付款。
一般来说，可用性付费是指政府针对项目建成后的可用性进行付费，以建设成本为基数，按照政府和社会资本约定的支付比例、支付年限、合理利润率、年度折现率计算每期的付费额，当存在不可用的情形时，再根据不可用的程度扣减当期的付费额。计算原则可以采用以下方式：
运营期第1年的可用性付费=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×运营期第1年的支付比例+项目全部建设成本×（1+合理利润率）×年度折现率
运营期第t（1<t≤支付年限）年的可用性付费=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×运营期第t年的支付比例+项目全部建设成本×（1+合理利润率）×[1-运营期第1年～（t-1）年的支付比例合计]×年度折现率
将现代有轨电车项目的建设和运营分开考虑，整个项目视作将非经营性项目与准经营性项目打包运作，项目的建设采用政府付费方式中的可用性付费，项目的运营采用可行性缺口补助。可行性缺口补助的计算公式如下：
当年可行性缺口补助额=当年可用性付费额+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年基准票务收入-当年实际非票务收入
基准票务收入是指要求项目公司达到的票务收入。
当年基准票务收入=当年预测客流量×实际票价
实际票价=当年实际票款收入÷当年实际客流量。
3.客流风险分担机制对可行性缺口补助额的调整
在特许经营期内，可设定：
1）当实际客流量<预测客流量×（100-A）%时，其基准票务收入×（100-A）%与实际票务收入的差额由政府承担，即
实际可行性缺口补助额=可行性缺口补助计算额+[基准票务收入×（100-A）%-实际票务收入]
2）当预测客流量×（100-A）%≤实际客流量≤预测客流量×（100+B）%时，由项目公司自负盈亏，可行性缺口补助额不做调整。
3）当实际客流量﹥预测客流量×（100+B）%时，其实际票务收入超过基准票务收入×（100+B）%的部分按政府与项目公司约定的比例进行分配，可行性缺口补助额不做调整。
4）如果连续三年出现实际客流量<预测客流量×（100-A）%时，由政府和项目公司双方另行协商可行性缺口补助机制。
4.对比分析
基于预测票价的票务补贴是典型的现代有轨电车PPP项目补贴机制之一，其特点是：①将较大额的补贴分散到每一张票中，每一人次乘坐，政府都应补贴（预测票价-实际票价）的差额；②假设实际客流和预测客流都是增长趋势，且两者相差不大，会出现前期补贴少、后期补贴多的趋势，且总补贴金额较大；③该种方式依赖于相对完善的客流预测，否则预期补贴金额准确性较低，财政预算安排稳定性差。
基于车公里服务费的车公里补贴是对现代有轨电车PPP项目补贴机制的创新，其特点是：①列车走行车公里数可预测性强；②一定时期内行车组织安排稳定，分年度补贴额相对平缓；③受客流变化的影响小，财政预算安排稳定性相对较好；④量价协调，便于监管。
基于财金〔2015〕21号文运营补贴公式的补贴借鉴了财政承受能力论证的指导文件，其特点是：①呈现前少后多的趋势；②该种思路测算出的补贴金额相对确定，财政预算安排稳定性强。
可用性付费与可行性缺口补助相结合的补贴参考了非经营性PPP项目的回报机制，其特点是：①可用性部分金额确定；②通过支付比例的设计，呈现前多后少的趋势，实现政府的总体补贴规模下降；③该种思路测算出的补贴金额相对确定，尤其可用性部分，财政预算安排稳定性强。
通过以上分析，建议政府采用可用性付费与可行性缺口补助相结合的补贴机制，从而实现以下目标：补贴呈现前多后少，总补贴规模下降；财政预算安排稳定性好；政府和社会资本的风险都可控，提高社会资本的参与程度。
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