宁波行政体制沿革：一部《宁波近代史纲》揭示全貌

丰硕的考古发掘和研究成果证明，宁波历史的开端是在母系氏族繁荣时期，距今六七千年。河姆渡文化、塔山文化、慈湖文化、童家岙文化等遗址反映了这一时期的社会生活和经济生活。

宁波夏、商、周三代都为越地。在吴、越争霸的过程中，甬江流域的鄞和句章逐渐兴起。它是宁波人口增长和经济发展的结果。秦汉以来，地方行政体制变换更替十分频繁，不断调节内部机构，协调各种矛盾，保持地方政权的相对稳定，以利于经济的发展。当然，宁波的行政体制变化，是不断受到中央政府行政体制变换的影响。封建国家不断调整中央与地方权力的分配关系，必然导致地方政府行政体制的不断变换。宁波的地方行政体制正是依照这个原则不断地发生变化。

郡县制的出现，是中国地方行政体制的重大变革。春秋战国，郡、县开始出现。秦统一六国后，在地方行政机构中实行了郡县制，把全国分为36郡，以后增加到40郡，郡以下设县。会稽郡是其中一个，领县22个，属于今天的宁波市有郭、句章两个县。^[1]“汉承秦制”。汉初的地方行政体制实行郡国并行制，以后基本实行郡县两级制，会稽领县26个。在秦的鄞、句章两个县的基础上，又增设了鄮和余姚县。^[2]

在整个汉代，鄞、鄮、句章、余姚4县的行政机构没有变动，一直属会稽郡，但作了部分的调整。王莽建新朝，改鄞县为谨县，鄮县改称为海治县。到东汉初，光武帝刘秀废除谨县，复改为鄞县。会稽郡领13个县，鄞、鄮、句章、余姚同属会稽郡。

秦汉在地方的行政长官是郡守和县令，汉代尤其有严格规定，万户以上设令，万户以下为长。鄞、鄮、句章是按这一规模设置官吏的。比如东汉和帝永元年间（89—105），方储担任句章县令。顺帝时，王修为哪县令。朱嘉也曾担任过鄮县县令。《后汉书》亦有“鄮令申君”^[3]记载。东汉末年，朱然为余姚长。县令的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋役之事。

从资料看，鄞、鄮、句章在汉代还设有主簿，主要负责一县之簿籍，主管文书。鄮县人任光，句章人郑云、梁宏曾经都担任过本县主簿的职务。

县以下有乡、里、亭等基层组织，以县统乡。大率10里为亭，10亭为乡，若干乡为县。句章当时就有董孝乡，相传为纪念孝子董黯而得名，史书就有“以慈名溪，以董孝名乡”的记载。鄞县（今属奉化市）也有亭的行政建置，《汉书》说：“鄞有镇亭，有鳍埼亭。”^[4]镇亭是今天的奉化市董李、大堰，而鲒埼亭是奉化的鲒埼、洪溪。今天在奉化还有鳍埼乡。它们与县构成一个严密而能自我运转的独立行政体系。

乡有三老、孝悌、力田。三老，皆掌教化。亭置亭长，执掌逐捕盗贼。余姚在汉代设有三老，清咸丰二年（1852）闰二月，余姚客星山曾出土一块碑石。从碑文知道，此碑立于东汉建武二十八年。^[5]三老讳通，字少仪，说明在汉代余姚是设置过掌教化的乡官。

六朝时期的娜、郭、句章、余姚4县划区稳定不变，所变化的是统辖的州和国。三国时期的东吴，设6郡44个县。其中扬州会稽郡领10县。鄮、鄞、句章和余姚4县属会稽郡。西晋郡、县大都沿东吴旧制。东晋建置如旧。

南朝刘宋初年，鄮、郸、句章、余姚属扬州会稽郡。453年（元嘉三十年），分浙东5郡为会州，属会州会稽郡。

454年：（孝建元年），分扬州的会稽、东阳、新安、永嘉、临海五郡为东扬州。鄮、勤、句章、余姚属东扬州会稽郡。465年（永光元年），东扬州并为扬州，会稽郡隶扬州。479年（升明三年），会稽郡属齐国。句章、鄞、鄮、余姚属扬州会稽郡。萧梁时，又分置东扬州。会稽郡属东扬州，到556年（梁敬帝太平元年），罢东扬州，会稽仍属扬州。陈初，以会稽、临海、信安、新安、金华五郡置东扬州。句章、鄞、鄮、余姚4县隶东扬州会稽郡。586年（至德四年），陈壮为会稽王，句章、鄞、鄮、余姚归属东扬州会稽国。

宁海在257年（太平二年）属鄞、临海两县，分隶会稽郡和临海郡。347年（永和三年）析会稽郡和临海郡800户于临海郡章安地立宁海县，县治设白峤。

六朝的行政机构，一般是州、郡、县三级。州置刺史，郡置太守。县大者置令，小者置长。比如，余姚三国时有县长朱然、朱桓、吕岱。据《三国志》记载，朱桓，字休穆，吴郡吴人。在孙权当政时，“除余姚长”^[6]。东晋在余姚先后有山遐，许谧等7人为县令，南朝有韩景之、张永、左嘉、王籍、沈璘等17人为县令。

隋改会稽郡为吴州，“置总管府”，把原来的鄞、鄮、余姚三个县并人句章，称句章县隶吴州。县治在小溪镇（鄞江桥）。隋炀帝废除吴州总管府，改名为越州，句章县属越州，改属会稽郡。唐朝建立后，又对行政建置进行调整，浙东的行政建置有所变动。621年（武德四年），李渊下令改郡为州，会稽郡置越州总管府，并且析旬章县，置姚州、鄞州，由越州总管府管辖。624年，改越州总管府为越州都督府，废姚州，人余姚县。次年又废鄞州置鄮县，并隶越州。

唐太宗分全国为10道，越州隶江南道。鄮县隶越州。738年（开元二十六年），由于采访使齐瀚的奏请，于鄮县置明州，并把原来的哪县分为鄮县、慈溪、奉化和翁山4个县，隶属明州。余姚隶属越州，为“越州巨镇”。

742年（天宝元年），改明州为余姚郡。758年复改为明州，统辖鄮县、慈溪、奉化、翁山4个县。821年（长庆元年）明州州治迁至三江口。鄮县成为州治的附廊。从这个时候开始，明州的州治一直设在三江口，长期管辖今天的宁波市区以及所属的勤县、慈溪、奉化、象山等县（市）和舟山地区。余姚在开元以后，一直属越州管辖。

象山县原来为宁海、鄮县的辖地。705年（神龙元年），析宁海县与哪县的部分地区置象山县，属台州。764年（广德二年）归属明州，在彭姥村立县治。宁海曾一度并入临海县，属处州（后改为括州），607年（大业三年）后，属永嘉郡。621年（武德四年），析临海县，重建宁海县，县治设在海游，属台州，689年（武后永昌元年），县治从海游迁到广度里（今宁海城关镇），时属台州。

此外，781年（建中二年），鄮县的东境至甬江海口的地区，设置了望海镇（今宁波市镇海区），镇海的建置也从这时候开始。

隋唐政府在政治上注意对浙东的行政管理，建立和完善了各种行政机构，建立了适宜集权的地方行政机构。隋文帝杨坚在继续实行郡县制的基础上，将汉代的监察区域——州，定制为行政机构，把汉以来的州、郡、县三级的管理体制，改为州、县两级的行政体制，唐代又在州县的上面另设监察区域道的机构。

唐按户籍多少，把州分为3等，4万户为上州，3万户为中州，3万户以下为下州。州设剌史，剌史的属官有别驾、长史、司马、录事、参军事等。明州按这一建制设置，天宝年间，明州有户42027，口207032。按唐规定，明州是上州的规模设置。明州的职官有剌史。

隋唐实行州领县的行政管理体制。明州管辖鄮县、慈溪、奉化、翁山4县。764年（广德二年）以后，象山归属明州。今天的余姚属越州，宁海则属台州。唐代的县有赤、畿、望、紧、上、中、下7等，京都或陪都所在的县称“京县”或“畿县”^[7]，而一般的县分为紧、上、中、下几等，6千户以上为上县，2千户以上为中县，不满千户的为下县。明州所属的奉化、慈溪在唐贞元（785—805）中为上县，鄮县元和（806—820）年间定为上县，象山贞元间为中县。余姚则属紧县。宁海县为上.县。

县不分大小，他的长官皆称县令，掌一县行政，县丞佐治县事，其属吏有主簿、尉、录事、司户、司法、仓督、典狱、博士、助教等。鄮县在唐代的县令有王君照、王叔通、柳惠古、陆南金、储仙舟、王元等。

县以下的行政组织是乡、里，一般是100户为里，10里为乡，4家为领，4邻为保。城邑为坊，田野为村。乡署耆老，里设里正。当时的奉化辖19乡，慈溪21乡，鄮县18乡，象山5乡。余姚属越州。按唐的《十道志》和余姚《东山志》记载，余姚当时为15乡，辖，70里。五代初，为避后梁太祖曾祖朱茂琳的名讳（鄮与茂同音），改哪县为鄞县，一直沿用至今。

吴越降宋以后，为加强中央对地方的联系和有效管理，北宋政府对地方行政机构及其权限作了调整。北宋的地方行政分为路、州（府、军）县三级。960年（建隆元年），宋政府改明州望海军为明州奉国军，任命钱亿为节度使持节明州事，后为两浙路或两浙东路统辖。1195年，宋宁宗赵扩即位，因其幼时曾遥领明州观察使，于是升明州奉国军为庆元府，依然领6县。

明州实行州领县体制。建置沿革没有多大变化，但局部地区作了调整。990年（淳化元年）分鄞县万龄为老界、手界二乡。1073年（熙宁六年）因鄞县富都（今舟山市定海区）、安期（今舟山市桃花、六横）、蓬莱（今舟山市岱山）三乡与海相隔，宋神宗根据郭县县令王安石的奏请同意设县，赐名“昌国”，意其“东控日本，北接登莱，南亘瓯闽，西通吴会，实海中巨障，足以昌壮国势”^[8]。时隔二年，定海县的金塘乡归属昌国。1077年（熙宁十年）鄞县又划出海晏、灵岩、太丘（今宁波市北仑区新碶、大碶）3个乡归属于定海县。1078年（元丰元年）将原属定海的金塘乡划归昌国县。在北宋，明州领郭县、奉化、慈溪、定海（今宁波市北仑区、镇海区一带），象山、昌国（今舟山市）6县。余姚当时属越州统辖，宁海则归属台州。

明州为望郡，按规定设有知州一人，通判两人，以朝官为主，职官有签书判官厅公书、节度推官、节度判官、观察推官、观察判官、节度掌书记、观察支使各一人。曹官有录事参军、司法参军、司理参军各一人，协助知州分掌郡政户籍、赋税、仓库、狱讼等事。

按当时的政治、经济情况和户籍的数量，北宋的县划分为赤县（京城内）、畿县（京城外）、望县（4000户以上）、紧县（300。户以上）、上县（2000户以上）、中县（千户以上）、下县（千户以下）等几种。据资料记载，勤县、奉化为望县，定海、慈溪为上县，象山、昌国宋初为下县。宁海在1071年（熙宁四年）主客户数为2万户以上，到大观年间（1107—1110）增到31661户，列为望县。余姚于1011年（大中祥符四年），户籍为21063户。出现了“东南最名邑，烟水万人家”景象，也列入望县之列。县的长官称知县事或“知县”。另有主簿和尉，也按照县内户口不同所决定。

宋的基层组织实行乡里制和厢坊制。城区设厢坊制。宝庆年间（1225~1227）庆元府（明州）设有东南、东北、西南、西北4厢及51坊。(www.xing528.com)

农村为乡里制。县以下有乡、里的设置。鄞县有13乡，奉化9乡，象山3乡，宁海5乡，余姚15乡。乡以下为里。

1276年，元朝建立，即改庆元府为庆元宣尉司。不久改为庆元路总管府，隶江淮行省。元朝实行行省制度，中央一级机构称中书省，地方的最高行政组织是行中书省，简称省，行省以下行政区划，依次为路、府、州、县。庆元路，领奉化、昌国2州，鄞县、慈溪、定海（今镇海、北仑）、象山4县。

庆元路设有总管府，宣抚兼知府。有达鲁花赤（蒙古语，意为管事官）、总管，这是长官。州设有达鲁花赤、州尹或知州，以及同知、判官等。1278年（至元十五年），昌国因“人口倍增”升州。奉化于1283年（至元二十年）为上县，1295年（元贞元年）升为州。余姚也以“户逾四万升州”，当时属绍兴路。

在远离行省中心的地区，元政府又分道设立宣慰司，以便处理军民之务。元初，在绍兴建立了浙东宣慰司。1303年（大德七年），移庆元，并在甬东隅建浙东道宣慰司使都元帅府。它的任务是管理郡、县，行省有政令，则布置于下，郡县有请示，则加以转达，实际上是兼有行省派出机构和介乎省、路之间一级的行政机构职能。

元代社会的基层行政机构，主要是实行社制和坊（隅）里（乡都）制。

庆元府的城关实行隅坊制。庆元府设录事司，治下有4隅40坊，130社。社名以一定的字加以编排。隅坊设隅正和坊正，作用是维护封建秩序和地段治安。

在广大农村则是以乡、都来编制，以乡统都。庆元府当时设37乡，203都。乡、都都有负责人，都设主首，乡称里正。其主要职责是催输税粮、维护治安。

1367年（吴元年）12月，改元代庆元路为明州府。1381年（洪武十四年），朱元璋应郭县人单仲友请示，以“海定则波宁”之意，把明州改为宁波，宁波之名一直沿用至今天。^[9]宁波府领郭县、慈溪、奉化、定海（镇海）、象山5个县。余姚属绍兴府，宁海属台、州府。

明代的地方行政机构为省、府（州）、县三级制。各省的兵、民、钱、谷分别曲布政使、按察使、都指挥使管理。府（州）、县置知府（知州）、知县。

宁波府设知府1人，掌一府之政。此外有同知1人、通判2人、推官1人。其属下有经历司、照磨所、司狱司等机构，分别设经历、知事、照磨、检校，4者为郡首领官，还设有司狱、驿丞、税课大使、库大使、仓大使、织染大使等官。同时设有按察分司、布政分司、浙东道分司、巡视海道司、两浙盐运分司等机构。

各县设知县1人，县丞2人，主簿1人，分别掌行政、司法、征敛钱粮、督治河防之事，其属下有吏房、户房、礼房、兵房、刑房、承发房、工房、粮科、钱科、架阁库、盐课司、僧会司、阴阳学、儒学、税课局、河泊所等机构，有司吏、典吏等办事人员。

按明代政府规定，宁波府在县以下的组织实行厢坊制和里甲制。城中设坊，依然划分4隅。乡都日里，宁波府时有936里，余姚302里，宁海113里。近城设厢。

清代的地方行政机构与明代基本相同。当时宁波府属浙江省布政使司，领有鄞县、慈溪、奉化、镇海、象山五个县及南田县。余姚属绍兴府，宁海属台州府。这一期间，行政区划也有变化。

1687年（康熙二十六年），康熙帝以“舟”为“动”物，奠以“静”大哉！御书“定海山”匾额，诏改舟山为定海山，次年赐名定海县，取“海氛既靖，展复舟山”之义为名，于是将定海县改为镇海县。以后一直沿用此名。1911年（宣统三年），清政府以象山南田等8个岛屿增置南田县。

宁波府的各县基层行政组织为乡、里。城区设有东南隅、东北隅、西南隅、西北隅、甬东隅、城西隅。

注：

[1]传统的说法认为秦置鄮县和余姚县。一种说法认为始皇二十五年（前222年），建有鄮县和余姚县。但这种说法未必可信。《史记·秦始皇本纪》记载：秦始皇二十五年，“五翦遂定荆江南地，降越君，置会稽郡”，根本没有提到设置筥县与余姚县。另一种说法认为秦置鄮县与余姚县。最早提出秦代设置鄮县是晋代人陆云。他在《答车茂安书》中说：“登稽岳，刻文石，身在鄮县三十余日”。南宋《乾道四明图经》，《宝庆四明志》，都提到秦置会稽郡，鄞与句章、鄮县为其属县。而宋以后的宁波府志、县志都持这一说法。秦始皇东巡有史可证。《史记·秦始皇本纪》曾记载过这件事：“三十七年十月癸丑，始皇出游。”“上会稽，祭大禹，望于南海，而立石刻颂秦德”。李斯撰写的《会稽刻石》说：“卅有七年，亲巡天下，周览远方，遂登会稽。”《封禅书》也有“遂登会稽，并海上，冀遇海中三神山之奇药，不得”记载，这就表明，秦始皇来过浙东，也到过沿海地区，但没有留居鄮县三十日

1982年地图出版社出版了谭其骧主编的《中国历史地图集》。在《秦时期淮汉以南诸郡》中，载有《会稽郡图》，仅标有丹徒、曲阿等22个县，属于今天宁波市区域的是鄞、句章2个县，无鄮县和余姚县。此地图集在《秦时期图组编例》第五点中说明：“秦制以郡统县，而秦县见于记载者极少。图中画出的县，一部分是见于唐宋以前史籍中的‘秦置’县；一部分是见于战国记载而在西汉时仍存在；此外，凡是于秦灭六国至西汉统一以前的地名西汉时是县的，也作为秦县画出”，由此可见秦王朝没有在会稽郡置鄮县和余姚县。本书采用这一种说法。详见拙作《鄮县建县时间考》

[2]《汉书·地理志》《会稽郡》条目中载：“户二十二万三千三十八，口百三万二千六百四。县二十六：吴、曲阿、乌伤、毗陵、余暨、阳羡、诸暨、无锡、山阴、丹徒、余姚、娄、上虞、海盐、剡、由拳、大末、乌程、句章、余杭、鄞、钱塘、鄮、富春、冶、回浦，”明确表明，在汉代，属于今天宁波市的有鄞、鄮、句章、余姚4个县。与秦比较，增了笆、余姚2个县。《中国历史地图集·扬州刺史部》所属的《会稽郡图》中也清楚表明吴、曲阿等26个县，其中有鄞、鄮句章、余姚4个县。此地图集在《西汉时期图组编例》说明：“郡国的名称和辖境，都按《汉书·地理志》记载画出。《汉志》志所载郡、国名是平帝元始二年（公元2年）的制度”。本书采用这种说法。见拙作《鄮县建县时间考》

[3]《后汉书》卷111，《戴封传》

[4]《汉书》卷28，《地理志》

[5]我国古代以“建武”为年号的有东汉光武帝刘秀、西晋惠帝司马衷、东晋元帝司马睿、十六国后赵石虎、西燕慕容忠、南朝齐明帝萧鸾以及北魏北海王元颍。仅有光武帝刘秀有建武二十八年，余下诸帝王以“建武”为年号的时间很短。故余姚客星山出土的三老碑为东汉留下来遗物

[6]《三国志》卷56，《朱桓传》

[7]杜佑：《通典·职官》

[8]《大德昌国州志》卷1，《叙州》

[9]《嘉靖宁波府志》卷1记载：“郭单仲友奏：明州同国号，乞改名。上以郡有定海县，海定则波宁。”因改为宁波府