中国边疆经略史：巡抚将军变迁

东北是清朝的发祥地，又是满、汉、赫哲、锡伯、鄂温克、鄂伦春、达斡尔等多民族聚居的边疆重地，因此，清廷从康熙朝起，特置军府制度，以盛京将军、吉林将军、黑龙江将军镇守管辖这一地区。光绪年间，东北的三将军体制逐渐发生变化，直至最终废除军府制，建立行省。

清末东北军政管理机构的演变，始于崇实对奉天官制的改革。

崇实，满洲镶黄旗人，道光三十年进士，曾任通政使司通政使、署理四川总督、成都将军等职，是晚清时期效力较著的封疆大吏。光绪元年二月，盛京将军都兴阿因病出缺，清廷命崇实署盛京将军。上谕中指出: “现在奉天地方伏莽甚多，缉捕巡防在在均关紧要。著崇实星速前赴署任，将地方应办一切事宜妥为整顿，认真经理，以副委任。”[1]此后又一道上谕强调: “崇实现在署理将军，责无旁贷，应如何变通补救之处，着即悉心妥议具奏。该省吏治，贿赂公行，且有不肖之徒，盘踞官署，任意招摇，实属不成事体，崇实等既有所闻，即当查访明确，指名从严参办，以儆官邪。”[2]不久，盛京户部侍郎兼管奉天府府尹志和、奉天府府尹恭镗因“委署毫无定章”，署中任用“劣幕”，被交部议处。清廷命崇实兼署盛京户部侍郎兼管奉天府府尹，并明确谕示: “奉省吏治，废弛已久，盗贼肆行，实为地方之害。崇实务当认真整顿，将应行变通事宜，悉心筹划，总则一劳永逸，庶根本重地，克臻安谧，即着妥议章程具奏。”[3]六月，清廷又谕示: “东三省为根本重地，近来旗务吏治均极废弛，以致贼氛肆扰，整顿为难。”奉省“事权不一，从前将军府尹往往各存意见”。“该处公事，究竟因何不能彼此联络，势成掣肘，着崇实将实在情形，并酌定章程，妥议具奏。”[4]正是在清廷的多次督促下，崇实提出了改革奉天官制的具体措施，从而揭开了东北军政管理机构演变的序幕。

七月初，崇实上奏，提出以后奉省各厅州县缺，不拘满汉补授; 州县各官加理事同知通判衔，以便旗民事件统归经理。七月底，崇实提交《变通奉天吏治章程》。九月底，崇实再次奏请奉天州县官满汉兼用。他指出: “人才贤否，政令得失，不在满汉，而在择人。”[5]十二月底，经军机大臣六部九卿会议具奏，《变通奉天吏治章程》等获清廷基本批准。

《变通奉天吏治章程》总计七款，其中五款的内容都涉及了奉天地区军政管理机构的变革。第一，将军事权有所变革。崇实认为: 奉省积弊，在于旗民不和，而推其本原，实因将军于地方各官向不兼辖，遇有会办事件，呼应往往不灵。因此，他提出，盛京将军改为管理兵刑两部，兼管奉天府府尹事务，仿各省总督体制，加兵部尚书衔，另颁总督奉天旗民地方军务关防一颗，并兼理粮饷字样，以便管带金银库印钥，稽核户部出入。这样，旗民文武全归将军统辖，粮饷兵刑亦有总理之责。第二，府尹事权有所变革。崇实认为: 察吏安民，府尹最重，本与兼尹相助为理，只是兼尹属户部，而旗民交涉案件须由刑部会办定案。府尹虽设有谳局，审断却不能自专，往往一事上制于户部兼尹，旁牵于刑部会讯，稽留往复，清理良难。因此，他提出，将奉天府府尹加二品衔，以右副都御史行巡抚事，旗民各务悉归专理，只有这样，才能与将军相承一气，不致两歧，安民察吏，既免株累，又可禀承。第三，五部事权有所变革。崇实提出: 为隆体制，五部应仍其旧。但户部掌管奉天、吉林、黑龙江粮饷，责任非轻，不宜再兼府尹; 刑部应如京中刑部体制，今后只有旗民交涉罪在犯徒以上者，方准该部按律定拟，其余一概不得干预。地方同通州县各员兼理驿务，对所属驿丁，准其会同兵部所派驿站监督，随时查核。第四，奉天府治中事权有所变革。崇实认为: 奉省大吏太多而下僚太少，足轻首重，是以政令不齐。治中系京员外官，而通省清查亏空，督办案情，须有专司，方资表率。因此，他提出添设奉天驿巡道，全省驿站及新设捕盗营同通州县，悉隶其下，俾介稽巡。为使事权既不参差，体制又较完备，即将治中加道衔，兼行首道事务，另颁奉天驿巡道关防一颗。第五，旗民地方各官有所变革。崇实指出，旗民交涉案件，各州县与各城守尉等官会同办理，列衔处，禀将军则尉县并书，禀府尹则有县无尉，同一公牍，任意分歧，以致守尉心目中没有府尹，营私舞弊，无所不为，于地方弊害尤多。他提出，今后奉省地方一切案件，无论旗民，专归同通州县等官管理，旗界大小各员，只准经理放租，缉捕盗贼，此外不得丝毫干预。本城旗人，不许做本界武职，各处城守尉，拟择宗室中谙练人员担任[6]。

根据《变通奉天吏治章程》及崇实其他上奏，清廷决定，盛京将军管理兵刑两部，兼管奉天府府尹，仿照各省总督体例加衔，所有刑部及奉天府旗民一切案件悉归总理。奉天府府尹准加二品衔，以右副都御史行巡抚事，旗民词讼命盗案件悉归管理。五部侍郎恪遵例案，各专责成。奉天府治中即行裁撤，改为奉天驿巡道。各厅州县等缺，照热河例，满汉兼用，州县各官，均加理事同知通判衔。所有旗界大小官员，只准经理旗租，缉捕盗贼，不许干预地方公事[7]。

如众所知，盛京(即奉天)是清朝的陪都。为隆体制，顺治十四年(1657年)盛京地区奉天府设置后，其制即与京师顺天府相同，设府尹，作为管理汉民的机构。清朝规定: “凡满洲、蒙古、汉军八旗事务，则统之于奉天将军，凡民人事务，则统之于奉天府尹。”[8]乾隆三十年(1765年)以后，在府尹以外，又照京城侍郎兼署顺天府府尹例，在盛京五部侍郎内派一员兼管奉天府府尹事务。此外，作为陪都，盛京还设有户、礼、兵、刑、工五部，分设侍郎、郎中、员外郎、主事、笔帖式等官，负责处理盛京地区财赋、朝祭礼仪、驿站传递、旗民交涉、营缮工程等事务。盛京五部直接向皇帝奏事。崇实关于奉天官制的改革，使盛京将军仿照总督体例行事，奉天府尹行巡抚事，地方州县等官满汉兼用，八旗官员权力有所削弱，与奉天原来的官制相比已多有变化，迈出了由军府制度向行省制度转变的第一步，开始了晚清东北军政管理机构演变的过程。

晚清东北军政管理机构发生比较大的变化，是在赵尔巽和徐世昌任职时期。这是一个逐渐深入、不断完善的演变过程。

光绪二十九年十二月二十五日(1904年2月10日)，日、俄两国宣战，战争在中国东北进行。清廷为维持在东北的统治，在政治、经济、军事等许多方面采取了相应的措施。随着战争临近结束，清廷开始比较详细地规制东北问题。光绪三十一年二月九日(1905年3月14日)，清廷召见署户部尚书赵尔巽，密议东三省事宜[9]。四月，盛京将军增祺丁忧解职，赵尔巽调任盛京将军。五月，赵尔巽根据“将应行时政，迅速择要奏陈”的谕示，复陈十二事[10]。其中就有变革东北军政管理机构的内容。六月，清廷谕令盛京礼部侍郎景厚、刑部侍郎儒林、工部侍郎兼兵部侍郎钟灵均来京当差，所有五部事务皆归盛京将军兼管。七月，赵尔巽上奏指出:盛京五部体制，原是以隆重陪都，而今不仅徒有虚名，而且事权不专，百弊丛生，胥根于此，不予革除，难言整顿。他表示要逐项清理，“当裁者裁，当改者改，当并者并”[11]。此后，清廷决定裁撤盛京五部，郎中以下各员缺咨部改用。八月，清廷又决定裁撤奉天府尹，所有府尹原管事务，责成赵尔巽悉心经理。这时，日俄签订了《朴茨茅斯条约》，战争宣告结束。清廷乘机加紧统一东北事权，改奉天府府丞兼学政为东三省学政，裁撤奉天府府丞。十一月裁撤奉天军粮同知，设奉天府知府，管辖金州一厅，辽、复二州，承德、兴仁、海城、盖平、铁岭、开原六县。与此同时，清廷谕示赵尔巽，筹划奉天官制事宜。

光绪三十二年(1906年)四月，赵尔巽提出改革奉天官制的具体办法: 以盛京将军总理军督旧部府之政，设立公署，名盛京行部。附设综核处，内分十局，分理诸务。设行政大臣一员，参赞、副参赞、左右参议、左右副参议六员。他还提出: 地方官专司行政; 省会及各府厅州县分设裁判; 设税务、粮租两官; 分设诸曹;设宣译馆并筹设乡官; 增加地方官津贴。

鉴于设立行部大臣，并列十局，文件直接行部，不再由各道承转，赵尔巽又提出: 山海关、东边、驿巡三道，应改为关道，专任交涉，不管地方[12]。

赵尔巽提出的十局及其职掌是: 内务局，掌八旗丁籍及内务府事务; 外务局，掌对外交涉等事; 吏治局，掌官吏升迁考绩; 督练局，掌训练新军等事。此外，还有财政局、司法局、学务局、巡警局、农工局、商矿局等。局下分科，科下设一二三等执事官及司译、司医、司计官等[13]。

赵尔巽改革奉天官制的方案送到清廷政务处议后，没有具体结果。七月，慈禧太后下诏准备“仿行宪政”，清廷预备立宪便开始了。九月，清廷厘定官制大臣致各省督抚通电，提出“厘定官制为立宪预备，各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定”[14]。二月，赵尔巽回电厘定官制大臣，重申他在四月奏请厘定的奉天官制，“所拟府州县分曹治事，将行政司法各分专责，并参用乡官以为自治基础，其制度大概与尊电相合”[15]。由于全国性的官制改革已经开始，所以清廷对于赵尔巽改革奉天官制的奏请，始终未能给以明确答复。

光绪三十三年(1907年)三月，赵尔巽转任四川总督。后来他曾回忆说: “东省官制，自光绪三十一年臣到任后，将五部侍郎及所属各缺奏诸一律裁并，纯用行省制度，然仅属于奉天一隅。”[16]可见，赵尔巽任盛京将军期间，在奉天进行的局部官制改革，仍使晚清东北边疆民族管理机构由军府制度向行省制度迈出了新的一步。

光绪三十二年九月，因“东三省民物凋残，疮痍未复”[17]，清廷特派载振、徐世昌前往查勘。光绪三十三年春，载振、徐世昌返回京师上《密陈考察东三省情形折》、《密陈通筹东三省全局折》，主张破除旧制，实行改革，将东三省改行省，设总督一员，委以全权[18]。

三月，上谕内阁: “东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成。盛京将军着改为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台，奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺，以资治理，徐世昌着补授东三省总督兼管三省将军事务，并授为钦差大臣，奉天巡抚着唐绍仪补授，朱家宝着署理吉林巡抚，段芝贵着赏给布政使衔，署理黑龙江巡抚。”[19]上谕中还要求，各省应如何分设职司，该督待妥议具奏。不久，因段芝贵被参，清廷收回成命，以程德全暂署黑龙江巡抚。

四月，徐世昌等上奏《东三省督抚办事纲要》及《东三省职司官制章程》。内中规定: 在奉天、吉林、黑龙江三省，每省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，均如各部堂官。在行省公署内分设二厅，一为承宣厅，一为咨议厅。承宣厅禀承督抚掌一切机要总汇考核用人各事，咨议厅掌议定法令章则各事。原有局署酌量归并，分设七司，其名称及职掌如下: 交涉司，掌办理外交事务，设互市、界约、和合、庶务四科; 旗务司，掌理旗署各事，设军衡、稽赋、仪制、营造、庶务五科; 民政司，掌理民治、巡警、缉捕等事，设民治、疆理、营缮、户籍、庶务五科; 提学司，掌理教育，设总务、普通、专门、实业、图书、会计六科; 度支司，掌理财赋等事，设会计、粮租、俸饷、税务、庶务五科; 劝业司，掌理邮电、航路、垦矿、农工商等事; 蒙务司，掌理蒙古各部事务。此外，还规定设左右参赞各一员，分领承宣、咨议两厅事务。交涉等七司，各设司使一员，总办司事。承宣厅及司均设分科，每科设佥事及一二三等科员办事。咨议厅不设官缺，选派明达政治的议员、副议员、顾问员、额外议员充任。设督练处以扩军政，专设提法司以理刑法[20]。

徐世昌等上奏虽奉旨“如所以行”，但后来在吉林、黑龙江两省的行政官制建置上还是有所改变。此外，清朝在全国范围内增添的一些机构，也对东三省的官制产生了影响。

五月，清廷命各省将按察使改为提法使，分设审判厅，并增设巡警道、劝业道。于是，东三省设立了提法司，下设总务、刑事、民事、典狱四科，处理刑法事务。把劝业司改为劝业道，增置巡警道，下设行政、司法、卫生三科。

八月，徐世昌巡视了吉林、黑龙江两省。十一月，黑龙江改革官制，先设民政、提学、度支、提法四司。十二月，吉林改革官制，设交涉、民政、提学、提法、度支等司及劝业道。

在改革行政官制及司法官制的同时，东三省的地方官制也发生了很大变化，主要是府、厅、州、县的建置大量增加。此外还在延吉设立了边务督办和帮办，在蒙古族居住地区设置了兵备盟长等。

晚清在东北军政管理机构的演变，是崇实、赵尔巽、徐世昌等人在东北进行官制改革的结果。

晚清在东北官制改革过程中，清廷设官定职，加强了对少数民族居住地区的管辖。

赫哲、费雅喀等少数民族原来居住在黑龙江、乌苏里江流域，清朝为了加强对这些少数民族的管理，一改清代前期在这些民族中实行的姓长、乡长制，而开始编旗驻防。光绪七年(1881年)，清廷设立富克锦协领衙门，隶三姓副都统，专门管理赫哲居民[21]。

在东三盟地区，光绪元年开始实行操防会巡制度，“按季行围，借资操演”，“声势联络，以期急缓可待”[22]。光绪六年，清廷决定每盟增兵，“制如团练”，自备装备，原来没有军权的盟长“始兼兵备”[23]。

在朝鲜族居住地区，清朝更注意设官管理。朝鲜族是我国东北的一个少数民族。嘉庆朝以后，由于清朝封禁政策逐渐松弛，朝鲜国的一些边民从鸭绿江或图们江进入我国长白、临江、集安或珲春河一带垦种。咸丰年间，朝鲜国边民越界来中国居住的日益增多，特别是咸丰十年以后，朝鲜国连年灾荒，更多的朝鲜人到中国居住。清廷经过和朝鲜国政府反复磋商，并根据朝鲜族人愿意在中国定居的实际情况，于光绪二十年(1894年)宣布“韩民愿去者听其自便”，愿留中国者，“食毛践土入我版籍”[24]。对于加入中国籍的朝鲜族，清朝设官管理。因为朝鲜族是农耕民族，所以，清朝采用管理汉族的行省制度进行管理，即设立府、厅、州、县。光绪二十八年(1902年)十月，在南岗设立延吉厅，在和龙峪设立分防经历。不久，又在鸭绿江添置长白府。为了更有效地管理朝鲜族居住地区，宣统元年(1909年)三月，裁撤珲春副都统以后，设立吉林省东南路分巡兵备道，管理珲春、延吉、绥芬一带边务以及关税交涉等事。此外，还添设珲春厅，改和龙峪分防经历为和龙县，增置汪清县，延吉厅改为延吉府，又增设安图县、抚松县。到清朝末年，吉林省东南路道领延吉府、宁安府，珲春厅、东宁厅，敦化、额穆、穆棱、汪清、和龙等县，政治中心从珲春移向延吉，逐渐形成了对朝鲜族的行政管理体系[25]。

清代东北的边疆管理机构，通过晚清的官制改革，由三将军体制演变为建行省，设督抚，在行政、立法、司法等方面表现出了近代国家机构的特点，不仅从一个侧面反映了清朝由盛到衰，而且也在一定程度上反映了东北地区社会发展中的变化。(www.xing528.com)

[1] 《清德宗实录》，卷四，光绪元年二月己卯。

[2] 《清德宗实录》，卷五，光绪元年三月己酉。

[3] 《清德宗实录》，卷六，光绪元年三月丙寅。

[4] 《清德宗实录》，卷一二，光绪元年六月壬辰。

[5] 《光绪朝东华录》，第一册，中华书局，1958年版，第147页。

[6] 《光绪朝东华录》，第一册，中华书局，1958年版，第112～116页。

[7] 参见《清德宗实录》，卷二四，光绪元年十二月乙酉。

[8] 《清朝文献通考》，卷二七一，《舆地三》。

[9] 参见李鸿文等: 《东北大事记》，吉林文史出版社，1987年版，第319页。

[10] 《光绪朝东华录》，中华书局，1958年版，第五册，第5352～5355页; 《清德宗实录》，卷五二，光绪三十一年二月癸丑。

[11] 《光绪朝东华录》，中华书局，1958年版，第五册，第5352～5355页; 《清德宗实录》，卷五二，光绪三十一年二月癸丑。

[12] 《清德宗实录》，卷五五八，光绪三十二年四月癸卯。

[13] 参见《复县公署档》; 郭建平等: 《清末东三省官制改革及其影响》，载《辽宁大学学报》，1988年第4期。

[14] 侯宜杰整理: 《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，载《近代史资料》总76号，第51页。

[15] 侯宜杰整理: 《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，载《近代史资料》总76号，第70页。

[16] 《清朝续文献通考》，卷一三九，《职官考二五》。

[17] 《清德宗实录》，卷五六八，光绪三十二年十月乙巳。

[18] 参见李鸿文等: 《东北大事记》，吉林文史出版社，1987年版，第346页。

[19] 《光绪朝东华录》，第五册，中华书局，1958年版，第5669～5670页。

[20] 《光绪朝东华录》，第五册，中华书局，1958年版，第5669～5670页。

[21] 《三姓副都统衙门满文档案译编》，辽沈书社，1984年版，第438页。

[22] 《清德宗实录》，卷二〇，光绪元年十月丁亥。

[23] 《东三省政略》，卷二，《蒙务一》，《蒙族篇》。

[24] 《吉林通志》，卷三一上。

[25] 参见田志和: 《简论清政府对朝鲜族政策》，载《东北师大学报》， 1990年第1期。