中国边疆经略史：理藩院与理藩部的转变

晚清时期我国边疆民族中央管理机构的变化，首先表现在理藩院对俄国交涉职能的丧失。道光二十年(1840年)以前，清朝管理边疆民族的中央机构理藩院，同时领有对俄外交事务的职能。咸丰八年五月(1858年6月)，清朝与俄国签订了《天津条约》。该条约第二条中规定: “嗣后两国不必由萨纳特衙门及理藩院行文，由俄国总理各国事务大臣，或径行大清之军机大臣，或特派之大学士，往来照会。”[1]从此，俄国照会专送清朝军机处，不再通过理藩院。咸丰十年十月(1860年11月)，清朝继和英、法签约之后，又与俄国签订了《北京条约》。该条约第九条中规定: “遇有边界紧要之事，由东锡毕尔总督行文军机处或理藩院办理。”第十二条中规定:恰克图与北京之间，因公事送书信、物件，“自北京送时，报知理藩院”。第十三条中规定: “俄罗斯国总理各外国事务大臣与大清国军机处互相行文，或东锡毕尔总督与军机处及理藩院行文。”[2]可见，清朝理藩院已不再被俄国政府视为对华交涉的惟一机构。

当俄国政府对清朝外交事务实际上已不再通过理藩院办理的时候，清王朝在道光二十年至咸丰十年期间，处理对俄事务却仍是理藩院的重要职掌，这从以下材料中可以看出。咸丰九年十月七日(1859年11月1日)，江南道御史富稼上奏中指出: 俄人来京，向住南、北两馆。“此次来京俄夷，时有招聚贫民，散赠布匹钱文，曾经理藩院出示，禁其出馆。”[3]咸丰十年一月(1860年2月)，咸丰帝在其谕示中曾援引臣僚的奏折: “请密谕理藩院，派员晓谕俄使。”[4]这些情况表明，从清廷方面说，尽管理藩院处理对俄事务的职能已大为削弱，但是还没有完全丧失。

理藩院对俄国交涉职能的全部丧失，是在清朝成立“总理各国事务衙门”(简称“总理衙门”)之后。《北京条约》签订后，资本主义列强为了自身的利益，希望清朝在中央设立专门办理对外交涉的机构。英国使馆秘书威妥玛就曾表示: 清朝“如能设立专办外国事处地方，则数十年求之不得”[5]。当时，清王朝在太平天国革命的冲击下，感觉到真正危及其统治地位的是国内农民起义，而不是外国侵略者。他们认为: “发捻交乘，心腹之害也; 俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也; 英国志在通商，暴虐无人理，不为限制则无以自立，肢体之患也。故灭发捻为先，治俄次之，治英又次之。”[6]在这种思想主导下，经恭亲王奕筹划，上奏咸丰帝批准，咸丰十年十二月十日(1861年1月20日)，总理衙门成立。总理衙门统办清朝对外通商和交涉问题，其内部组织中的俄国股负责与俄国的陆路通商、边防疆界、礼宾庆典诸事[7]。总理衙门的设置，使理藩院负责处理清朝对俄事务的职掌全部丧失。

晚清时期我国边疆民族中央管理机构的最大变化，是理藩院改称理藩部。光绪三十二年七月十三日(1906年9月1日)，在内外交困中，光绪帝奉慈禧懿旨宣示预备立宪，先行厘定官制谕，企图通过立宪改革以自救。谕中认为，要改变“政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切”的局面，惟有“仿行宪政”，而“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”[8]。次日，内阁奉上谕，派载泽等14人共同编纂官制，庆亲王奕劻等总司核定。11月2日，奕劻等将京官编定复核，缮单进呈。在所附阁部院官制节略清单中写道: “各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部。”[9]11月6日，光绪帝奉慈禧懿旨，再次发布上谕，宣布正式实行厘定的中央新官制，“理藩院着改为理藩部”[10]。

光绪三十二年十一月十九日(1907年1月3日)，理藩部尚书寿耆会同军机大臣等筹议，以“怀柔远人实朝廷不易之宗旨”，“理藩部与各部情形不同”，提出了理藩部组织机构的初步方案，准备将满档房、汉档房、俸档房、督催所等合并，改为领办处，遴派司员充任领办、帮办; 将蒙古官学扩充为藩言馆，大力培植精通满、蒙语文人才，以适应理藩部部务所需; 理藩部原设旗籍、典属、柔远、王会、徕远、理刑六司，因“名称久播蒙藩”，仍存旧名，司务厅、当月处、银库、饭银处、喇嘛印务处均“一仍旧制”[11]。7月30日，寿耆又会同军机大臣，提出理藩部应设立调查、编纂两局，附入领办处，拣派司员分股任事，暂不预定缺额。光绪三十三年十一月二十九日(1908年1月2日)，国内馆原在东交民巷内，光绪二十六年以后划入使馆界; 外馆虽在安定门外，但年班来京的蒙古王公或自有府第，或租赁民房，也已多年不住，内外馆监督“无从稽查，无可弹压，几同虚设”，寿耆又上奏，提出将两职裁撤[12]。以上所奏均获谕准。宣统元年十二月二十日(1910年1月30日)，宪政编查馆奏准京外各衙门设立宪政筹备处，理藩部遂把调查、编纂两局改为调查、编纂两科，合为宪政筹备处，筹备藩属地区宪政事宜。又以藩属地区人民程度不齐，教育未备，家族政体未尽改，游牧旧习未尽除，决定在宪政筹备处内附设一藩务研究所，所有掌印、帮印各员均入所研究，筹商藩属地区宪政诸事[13]。宣统三年四月十日(1911年5月8日)，清廷内阁官制改组，成立新内阁，理藩部与其他部一样，尚书改称大臣，侍郎改称副大臣。

光绪三十二年(1906年)官制改革时，清朝大臣厘定理藩部官制奏案中，曾经计划添设殖产、边卫两司，拟议殖产司开垦蒙地，保护林业，整理牧畜、牲猎、织造、皮线、骨角，筹修铁路，开辟矿产，兴举渔业，整理盐法; 边卫司掌训练、征发蒙藏军队，筹办学务、台站、供支、边疆界务、商务、互市等事。在具体实施过程中，寿耆等人以“事体繁重，一时骤难举行”为由，提出由理藩部咨商各路将军大臣及各部落盟长，“体察所属各旗情形，何地宜兴办何项新政，总期设施得宜，有利无弊，一俟详细查复后，再行会同度支陆军学部、农工商邮传部等衙门，分别核议，妥拟章程，奏明办理”[14]。直至宣统元年八月十五日(1909年9月28日)，宪政编查馆会奏复核各衙门九年筹备未尽事宜时，还认为此举“关于藩政要图，不能不亟为筹及”[15]。然而，终清之世，理藩部也未设立殖产、边卫两司，关于蒙古官学扩充为藩言馆的筹议，最终也未能落实。

在光绪三十三年(1907年)寿耆等拟理藩部各司处司员笔帖式各缺分定责任清单中，领办处设领办、帮办、稽核文移、总看奏折等员; 调查局编纂局设正副管股、翻译官等; 旗籍等六司及司务厅分设掌印、帮印、主稿、委署主事、正副缮写等员。理藩部的设官情况以及各司处等职掌事宜，在《理藩部第一次统计表》[16]中有较为详备的记述，此处不赘。不过应当指出的是，该书所记理藩部各司处职掌，多有失误地方，这主要反映在典属司、王会司、徕远司中。如前所述，总理衙门设立后，其中的俄国股掌理对俄交涉事务，因此，“俄罗斯来往事件”已不由典属司承办。光绪二十七年(1901年)总理衙门改为外务部后，由俄国处办理对俄交涉事务。所以，该书在光绪三十三年(1907年)仍记述理藩部典属司承办俄罗斯来往事件，显然不妥。光绪三十四年(1908年)内外馆监督裁撤后，王会司“更换内外馆监督”的职掌也不复存在。此外，如众所知，光绪十年(1884年)新疆建省后，伯克制逐渐取消，阿奇木伯克等陆续裁撤。既然各级伯克已不复存在，因此，徕远司也就无需承办伯克的升降、袭替诸事以及来京朝觐进贡等项。

晚清时期的理藩部所属的各司处所，仅光绪三十三年(1907年)，就收到其他80余个中央衙署来文1286件，以及盟旗、各路将军大臣、直省督抚等来文3129件[17]，反映了在管理边疆民族地区中“考察藩情，整饬边务”[18]的作用。据《理藩部第一次统计表》中的“外扎萨克蒙古王公等额定爵职员数表”、“回哈西藏及土司等处额定爵职员数表”，伊犁所属土尔扈特、和硕特各旗，有扎萨克汗、王公12员。科布多参赞大臣所属杜尔伯特、辉特、扎哈沁各旗，有扎特克汗、王公17员。科布多办事大臣所属土尔扈特、和套特各旗，有扎萨克王公3员。新疆所属回部哈密、吐鲁番、库车等城，有王公15员。伊犁、塔尔巴哈台、科布多所属哈萨克，有副阿哈拉克齐爵职以上总计54员。光绪三十三年(1907年)，伊犁旧土尔扈特汗布彦蒙率护卫23人，吐鲁番回部郡王业明和卓率护卫18人，哈密回部亲王差来使7人，均来北京参加了年班。这一年，西北地区少数民族上层人士参加北京年班的人数总计有179人[19]。理藩部的活动维系了边疆少数民族上层人士和祖国内地情感，这在清末风云变幻、多事之秋的环境中，对维护国家统一有着不容忽视的作用。

协调各方面力量调查边疆民族地区的基本情况，是晚清时期理藩部工作的重要内容。这种调查包括垦务、木植、牧厂、野兽、皮毛骨角、铁路、矿产、渔业、盐务、兵制、学堂、台站、疆界、商务等项。这既是清末在边疆民族地区推行“新政”的必要条件，也是促进这些地区实行“新政”的重要措施。虽然，如何评价清末“新政”还是一个需要进一步研究的问题，但是，它多少推动了边疆民族地区社会生活的变化，有利于边疆民族地区的经济开发，应当说是没有疑义的。据统计，光绪三十三年一月至四月(1907年2月至5月)，西藏设立藏文学堂1所，学额120名; 盛京地区博多勒噶台王旗设立蒙古学堂1所; 科尔沁左翼三旗设立高初两等学堂1所; 喀喇沁王旗设立师范宣讲所1处; 西藏设立汉文传习所1处，学额蒙人20名，汉人10名; 喀喇沁旗设立林业公司1处; 喀喇沁塔布囊旗八里罕、热水梅伦窝铺等，发现有金、银、煤矿。自光绪三十一年(1905年)至光绪三十三年(1907年)，蒙古地区开垦荒地总计8000余顷[20]。以上这些一定程度上反映了边疆民族地区社会经济生活中的积极性变化。

终清之世，理藩部曾三次对边疆民族地区有关情况进行调查。外蒙古土谢图汗、车臣汗两盟，乌里雅苏台将军所属乌梁海地区，库伦大臣所属恰克图东西卡伦，呼伦贝尔副都统所属各旗，均在宣统元年(1909年)将调查事项开列报告到理藩部，科布多参赞大臣所属16旗，办事大臣所属新土尔扈特2旗，新和硕特1旗，伊犁将军所属土尔扈特13旗，调查虽属笼统，也均呈报到理藩部[21]。这些调查，打破了蒙古王公“狃于游牧风水之说，遗弃地利”的传统习俗，有利于近代“以矿产为生利之源”的主张的实现[22]，对兴利实边有一定益处。

回顾晚清时期我国边疆民族中央管理机构的变化，可以看出:首先，理藩部对俄交涉职能的丧失，是俄国政府单方面愿望的实现，是清朝屈从于资本主义列强的产物，也是清朝统治者主观片面的错误认识造成的。对此，俄国使者曾经表示: “中国是一个庞大的帝国，不把邻国看做平等的国家，满洲人也用这种观点看待俄国。”[23]为了表示俄国与中国是平等的国家，俄国使者把理藩院看做“清廷独特的外交部”，“是处理对外关系的‘部’或‘院’”[24]。在清朝前期，当清帝国还是一个强大的主权国家时，俄国政府承认了清朝以理藩院处理对俄交涉事务。但是，鸦片战争以后，清帝国腐朽衰落的面目彻底暴露，成了帝国主义列强宰割的对象。《天津条约》和《北京条约》的签订，清帝国不仅丧失了大片领土，而且丧失了大量主权。俄国政府就是在这些情况下，提出不再由清朝理藩院处理对俄交涉事务; 直至总理衙门设立后，在清朝方面理藩院对俄交涉事务的职能也全部丧失。如果说，清朝前期清廷以理藩院处理对俄交涉事务，只是表现了两国之间形式上的不平等，实质上则是平等的，这从中俄《尼布楚条约》等边界条约的签订中可以看出。那么，晚清时期，中俄两国政府外交从形式上看似乎平等了，实际内容上则是完全的不平等，因为清帝国已经不是一个主权和领土完整的国家。因此，理藩院对俄交涉职能的丧失，从一个侧面反映了清廷屈从帝国主义列强的过程。

其次，理藩院改为理藩部，是清末“新政”中“改革官制”的一个环节。自19世纪中叶起，由于清王朝腐败无能，帝国主义列强相继用大炮和鸦片敲开古老中国的大门，中国社会逐渐沦为半殖民地半封建社会。20世纪初，帝国主义和中华民族的矛盾，封建主义和人民大众的矛盾空前尖锐。孙中山领导的资产阶级民主革命运动蓬勃兴起，日益高涨。孙中山一方面号召人民用武力推翻清王朝封建君主专制制度，一方面联络各地会党和新军多次发动武装反清起义。与此同时，全国各族人民自发的反抗斗争又连绵不断。这巨大的革命洪流猛烈冲击着风雨飘摇中的清王朝。清朝统治者为抵制日益高涨的人民革命运动，巩固爱新觉罗家族的统治，实行自救，便开始“预备立宪”，“改定官制”。可以想见，在这种氛围下的清末官制改革，不可能有深刻的变革。事实也正是如此。改定官制后的理藩部，和未改革前的理藩院并没有什么质的区别。这从理藩院和理藩部旗籍司、典属司、王会司、柔远司、徕远司、理刑司等机构的职掌对比中可以看出。不同的只是，理藩部时期的旗籍司在职掌中增加了“各国赴内蒙古各旗发给护照”，典属司增加了“各国赴外蒙古各旗发给护照”[25]。此外，对照道光年间出版的《理藩部则例》，除增加卷六四“捐输”外，只是把理藩院的“院”字改成了理藩部的“部”字而已。

[1] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷三。

[2] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷七。

[3] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷五。

[4] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷五。

[5] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷八。

[6] 《筹办夷务始末》咸丰朝，卷八。

[7] 《清朝续文献通考》《职官四》，卷一一八。(www.xing528.com)

[8] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年版，第43～44页。

[9] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年版，第470页。

[10] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年版，第471页。

[11] 《大清光绪新法令》: “理藩部奏核议理藩部大概情形折”。

[12] 《大清光绪新法令》: “理藩部奏内外馆监督任满请旨可否裁撤折”。

[13] 《大清宣统新法令》: “理藩部奏遵设宪政筹备处折”。

[14] 《大清光绪新法令》: “理藩部奏核议理藩部大概情形折”。

[15] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年版，第78页。

[16] 该书为抄本，理藩部编，藏中国社会科学院近代史研究所图书馆。

[17] 《理藩部第一次统计表》上册: “各司处接收各处内文表”，“各司处接收外文表”。

[18] 《大清宣统新法令》: “附理藩部奏筹备藩属宪政应办事宜分别急缓择要进行折”。

[19] 《理藩部第一次统计表》上册: “年班差竣驰驿回旗伊犁、青海、回疆王公台吉喇嘛人数表”。

[20] 《理藩部第一次统计表》上册: “各盟部创设学堂报部立案数目表”;“蒙旗创设各项公司表”; “蒙古各盟旗开办矿产报部立案数目表”; “蒙古各盟部开办垦务数目表”。

[21] 《大清宣统新法令》: “理藩部奏第三届筹备事宜折”。

[22] 《大清宣统新法令》: “理藩部咨热河都统详细调查土默特旗金银煤矿文”。

[23] 伊兹勃兰特·伊台斯、亚当·勃兰特: 《俄国使团使华笔记》，商务印书馆，1980年版，第290页。

[24] 伊兹勃兰特·伊台斯、亚当·勃兰特: 《俄国使团使华笔记》，商务印书馆，1980年版，第37、206页。

[25] 《理藩部第一次统计表》上册: “各司等处职掌事宜表”。