清末新政与实边政策-《中国边疆经略史》提要

(一)清王朝推行新政

清末，边患和民族危难的相互交激，又诱发了清朝的统治危机。为了挽救摇摇欲坠的政权，1901年4月，清朝成立督办政务处，以推行“新政”。督办政务处以奕劻、李鸿章(李鸿章死后由袁世凯补任)、荣禄为大臣，刘坤一、张之洞为参赞大臣，作为主持“新政”的机关。

清朝在推行“新政”的名义下，陆续颁布了一些目的在于稳定清朝统治的法令。主要内容有调整官制、整顿吏治、改革刑律、编练新军、奖励实业、废除科举、兴办学校、实行“预备立宪”等。这些措施大部分没有认真实行，只不过是掩人耳目和取媚外人的一种手段。所谓调整官制，只不过是改总理各国事务衙门为外务部以及增设了一些新的机构。所谓奖励实业，主要是为了解决财政困难，对资产阶级作了一些让步，以便为清朝广开利源。所谓整顿吏治，只不过是惩办了几个昏庸官吏以及允许满汉通婚，劝止妇女缠足。这些措施没有收到大的效果。但是，改革军制、编练新军、移民实边等却对缓和边疆危机、巩固边防有一定的意义。

1901年，清廷下令永远停止“武生童考试及武科乡会试”[1]， 1902年，清廷认为袁世凯和张之洞训练新军卓有成效，命令河南、山东、山西各省选派人员到袁世凯的北洋新军学习操练，命令江苏、安徽、江西、湖南各省选派人员到湖北张之洞的“自强军”学习操练，然后各回原省兴办新军。1903年清廷改革兵制，淘汰绿营，在北京设立练兵处作为全国督练新军的总机关，各省设立督练公所，一般由各省督抚兼任督办，统辖全省军旅。1904年，清王朝正式改革军制，规定新军为常备军、续备军和后备军三种[2]。这种军制和原来的防军、练军不同，士兵入伍有严格的条件限制，军官须从军事院校挑选，军中设立了各种随营学校，装备训练全习洋枪洋操。1905年，清朝制定了全国的军事编制，计划全国共编练新军36镇(师)，至1911年，只练成16镇。原计划京畿练4镇，直隶2镇，湖北、江苏各2镇，河南、安徽、江西、湖南、热河、江北(指江苏北部)各1镇，奉天(辽宁)、黑龙江、吉林、浙江、福建各1镇，广西、广东、云南、贵州、甘肃各2镇，山东、山西、陕西、新疆各1镇，四川练3镇。除京畿和直隶已编练完成外，其他各省大部分没有按计划完成。尽管如此，它对于加强地方警备治安和巩固边防仍起了一定的作用。各省把原有旧军改编成巡防营。据1911年《中华年鉴》统计，全国巡防营共有27万多人，编余的绿营兵还有13万多人，八旗兵还有22万多人。

(二)清末的实边政策

清末，国内资产阶级革命风起云涌，清朝在边疆的统治也出现了不稳现象。为了拉拢资产阶级立宪派，抑制革命，也为了稳定边疆地区的统治，清廷在推行“新政”期间，宣布实行新的边疆政策。主要内容包括: 强化中央在边疆民族地区的权力; 派亲信大臣查办边事; 编练新军，加强边防; 改良边疆地区的交通、通讯系统; 发展边疆民族经济，移民开垦荒地，容许边疆地区开矿，发展实业;在西南边疆民族地区进行改土归流等。这些实边政策，标志着清王朝对边疆危机有了新的认识，也是清朝在行将垮台前在边政管理上的一种回光返照。

开放边禁，移民开垦，是清朝实边政策的一个重要内容。长期以来，清朝对边疆地区实行封禁政策，禁止商民到边疆地区贸易和开垦。随着社会政治、经济的日渐恶化，清朝的封禁政策也日渐松弛。特别是北部边疆，山东、山西、河北、陕西等地破产的农民、手工业者、商贩等内地汉民，大量流亡到蒙古和东北地区定居。1901年，大学士张之洞、刘坤一等提出改变治蒙政策，主张移民实边，山西巡抚岑春煊在《筹议开垦蒙地》奏折中说，“查晋边西北乌兰察布、伊克昭二盟蒙古十三旗，地方旷衍，甲于朔陲”，“以各旗幅员计之，广袤不下三四千里，若垦十之三四，当可得田亩十万顷。二十五年前黑龙江将军恩泽奏请放札赉特旗荒地，计荒价一半可得四五十万两。今以鄂尔多斯近晋各旗论之，即放一半，亦可得三四倍”[3]。1902年，清朝宣布取消“封禁”蒙地政策，准许蒙古王公放荒拓垦，积极鼓励内地农民携眷前往蒙地垦荒定居。1907年，清朝设垦务局于哲里木盟札赉特旗，派蒙员哈丰阿担任垦务总理。一时间，大量流民拥入边疆，大量荒地被开垦，草原遭到破坏，导致土地滥垦和牧业衰退，大批满汉官吏拥进蒙古地区，随意侵占和私自包揽大片蒙地，转手渔利，敲诈勒索，中饱私囊，激起了蒙古族人民的强烈愤怒。“移民实边”政策演变成“攘地夺田”的民族压迫政策，从而在蒙古地区掀起了以保护牧场土地为中心的反垦斗争。但是，清朝在北部边疆兴办学堂、振兴教育、试办警察、训练蒙兵等措施对于稳定北部边疆仍起到了一定的作用。(www.xing528.com)

查办藏事，稳定藏防，是清王朝实边政策的另一重要内容。1906年4月，清廷委张荫棠副都统衔，以驻藏帮办大臣的身份前往西藏“查办藏事”。7月，张荫棠由印度经大吉岭进入西藏，10月12日到达拉萨。他在西藏筹办新政，实行新的治藏政策，一方面将达赖、班禅优加封号，另一方面实行政教分离，将达赖、班禅逐步脱离行政管理系统。他采取措施整顿吏治，参劾揭发了驻藏大臣有泰等十多名昏庸误国、贪污腐化的驻藏满汉官员，他要求清廷派精兵2万人迅速由四川进驻西藏，并计划训练10万藏军，在拉萨建立制枪厂，赶修康定至拉萨以及江孜、亚东一线的牛车路，迅速将电线架至拉萨。准许西藏人民开矿，设立银行，废除繁重差税和苛毒刑罚，组织商品出口，以抑制外国商品的渗入。1907年3月10日，清廷下令西藏地方机构设立交涉、督练、财政、盐茶、路矿、学务、农务、巡警8个局，作为推行新政的机构。张荫棠拟制了新治藏政策大纲24条，得到了清廷的同意，但来不及落实，张荫棠就被调去印度同英国谈判商约。清廷在西藏推行“新政”，对加强中央在西藏地方的主权，抑制英、俄分裂西藏的阴谋产生了积极的作用，但一些措施和设想与西藏僧俗贵族和农奴主的利益发生冲突，使西藏地方官府对新政不愿认真推行，特别是赵尔丰带兵进藏以后，激发了藏汉民族之间的矛盾，西藏地方形势进一步复杂化。

在边疆民族地区进行改土归流，实行土流兼治，是清朝在“新政”期间推行实边政策的又一项内容。清朝在蒙古地区实行旗、县兼治的原则，规定凡在“蒙古各部已开作府、厅、州、县之处，应无论蒙民汉民皆受制于地方官”，“以收回各扎萨克土地、人民之权”[4]。这实际上削弱了蒙古封建领主的权力。在新疆，继续进行新疆建省以来的改土归流，进一步削弱封建伯克、台吉的权力。在云南、川边等地区也进行了改土归流。1906年7月，清廷任命赵尔丰为川滇边务大臣，拨款100万两白银作为经费，在川滇边进行改土归流，招募农民开垦土地，架设电线，修筑道路，废止奴隶制，设立新的府、县。鉴于改土归流后，新设府、州、厅、县数目增多，1911年6月，代理川滇边务大臣傅嵩炑向清廷建议在川滇边设省，并拟定省名为西康，“以为川滇屏蔽，西藏根基”。但因辛亥革命，西康建省一事就被延搁下来。改土归流具有促进社会进步的意义，但由于推行过猛，并带有一定的民族歧视和民族压迫成分，特别是削弱了民族上层头人的权力，反而增加了边疆民族地区对清王朝的离心倾向。

[1] 张玉田等编著: 《中国近代军事史》，辽宁人民出版社，1983年版，第432页。

[2] 《清朝续文献通考》，卷一三二。

[3] 《光绪谕折汇存》，岑春煊折《朱批》，光绪二十七年十一月二十六日。

[4] 姚锡光: 《筹蒙刍议·蒙古部处置》。