中国边疆经略史：将军、都统、大臣等地方机构

清朝管理边疆少数民族事务地方军政机构主要是将军、都统、大臣等。将军、都统、专城副都统“掌镇守险要，绥和军民，均齐政刑，修举武备”。参赞大臣“掌佐画机宜”。领队大臣“掌分统游牧”。总管、副总管“掌分理营务”。城守尉、防守尉“掌本城旗籍”。参领、协领以次各官，“分掌驻防户籍，以时颁其教戒”[1]。“东则奉、吉、黑，西回、藏，北包内外蒙古，分列将军、都统及大臣镇抚之。”[2]具体情况是：将军有盛京、吉林、黑龙江、绥远城、伊犁等驻防将军，乌里雅苏台定边左副将军。都统、专城副都统有热河、察哈尔驻防都统。参赞大臣、领队大臣有乌里雅苏台参赞大臣二人，科布多参赞大臣、办事大臣各一人，库伦办事大臣二人，西藏办事大臣一人，喀什噶尔参赞大臣、办事大臣各一人，英吉沙尔领队大臣一人，叶尔羌办事大臣一人，和阗办事大臣兼领队大臣一人，阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔办事大臣各一人。

清朝在西南边疆少数民族居住地区设置土官进行管理。在土官中有指挥使、指挥同知、指挥佥事、千户、副千户、百户、宣慰使、宣抚使、安抚使、安抚副使、长官、副长官，此外，还有土知府、土同知、土知州、土州同、土州判、土知事、土县丞、土主簿、土典史、土巡检等官。在蒙古族居住地区以及哈密、吐鲁番两地，清朝设扎萨克管理旗务。每旗设扎萨克一人，掌一旗政令，协理台吉二人或四人，赞襄旗务，管旗章京各一人，副章京各二人，参领、佐领、骁骑校，并佐扎萨克襄理民事。在天山以南维吾尔族居住地区，清代称回部，设伯克等官进行管理，其中，阿奇木伯克掌综回务，伊什罕伯克掌赞理回务，噶杂拉齐伯克掌地亩粮赋，商伯克掌征输粮赋，哈资伯克掌平决争讼，斯帕哈资伯克掌理头目争讼，拉雅哈资伯克掌理细民争讼，还有掌水利的密喇布伯克，掌匠役营建的讷克布伯克，掌巡缉狱囚的帕提沙布伯克，掌回族教法的莫提色布依伯克，掌田产税务的密图瓦利伯克，掌商贾贸易的柯勒克牙拉克伯克，掌理税务的巴济吉尔伯克，掌襄理税务的色迪尔伯克，掌差役的阿尔巴布伯克，掌果园的巴克玛塔尔伯克，掌兵马钱粮、官物文移的都管伯克，掌台站兵械的哈喇都管伯克，掌千户征输的明伯克，掌百户征输的玉资伯克，掌教习经馆的杂布提墨克塔布伯克，掌修造甲械的哲伯伯克，掌巡察道路、园林果木的色依得尔伯克等。

（一）伊犁将军

乾隆二十七年（1762年）十月，乾隆帝颁布上谕：“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军总管事务，昨已简用明瑞，往膺其任，著授为总管伊犁等处将军，所有敕印旗牌，该部照例颁给。”[3]伊犁将军府建置从此产生。

如前所述，清朝完成新疆的统一是在乾隆二十四年夏秋之际，那么，为什么在两年多之后才设立伊犁将军呢？这与清朝统一新疆后采取的各项措施渐次产生和完善有关。

首先，是驻兵屯田措施。乾隆二十五年四月，乾隆帝曾指出：“伊犁及回部，非巴里坤、哈密内地可比，即须驻兵屯田，仍当以满洲将军大员驻守，非镇道绿营所能弹压。”[4]五月，他又谕示军机大臣：“伊犁一带，距内地窎远，一切事宜，难以遥制，将来屯田驻兵，当令满洲将军等前往驻扎，专任其事，固非镇道绿营所能弹压，亦非总督管辖所能办理。”[5]这些既表现了清朝对新疆地区的重视，也说明了伊犁将军的设置与清朝在新疆的驻兵屯田确有关系。

鉴于从内地运粮困难重重，清朝在统一新疆过程中，始终关注驻兵屯田问题。乾隆二十一年九月，清军进兵伊犁，将军兆惠就对巴里坤至伊犁可资耕种的地亩进行了勘察。乾隆二十三年四月，清朝开始筹办伊犁屯田；乾隆二十五年正月和二月，伊犁屯田正式兴办。乾隆帝为此谕示：“伊犁向为准夷腹地，加意经画，故穑事颇修。”“若不驻兵屯田，则相近之哈萨克、布鲁特等乘机游牧，又烦驱逐。大臣等自当办理妥协，不可苟且塞责，以图早归。看来驻兵屯田，惟当渐次扩充，今岁且照原议派兵五百名，回人三百户。”[6]在此前后，清朝在新疆晶河、辟展、玛纳斯、巴里坤、托克逊、乌鲁木齐、哈喇沙尔、库尔喀喇乌苏等地也都开始驻兵屯田。

随着驻兵屯田日益展开，有关规制逐渐建立。乾隆二十五年三月，在从乌鲁木齐至罗克伦之间的四处庄田中，规定每庄屯田兵八百余名，委游击都司各一员分派杂职，督课耕种。九月，参赞大臣阿桂上奏伊犁耕牧城守事宜，包括增派回人屯田、增派官兵驻防屯田、增派官兵随时酌量定数、次第建置城邑、预备屯田兵马驼等内容，基本上得到乾隆帝旨准。乾隆二十七年正月，清军机大臣议核了新疆各地屯田兵的数目，其中规定乌鲁木齐5000名，哈喇沙尔700名，赛里木、拜城50名，库车、和阗、乌什、阿克苏、叶尔羌、喀什噶尔、英吉沙尔等地亦有相应数目。乾隆二十六年，伊犁屯田8000亩，收获大小麦、黍、粟、青稞等共27100石有奇。这一切表明，新疆统一后，驻兵屯田取得成功。为了使这一有效措施继续完善，清朝决定设立伊犁将军，统一管理新疆各地的驻兵屯田事务，并以此加强“弹压”作用。

其次，是稳定新疆局势的有关相应措施，包括设官吏、置卡台、建城堡、颁刑律、铸货币、明制度等方面。

一是设官吏。在统一新疆过程中，清朝就很注意官员的选派，并给以办事大臣、参赞大臣、办事都统副都统、办事尚书郎中、试用官效力官等名号。统一新疆后，各地驻扎官员基本上称参赞大臣、办事大臣，由清朝用满汉篆文及维吾尔文铸给关防。有些地方，根据需要，或增设同知、通判、仓大使、管粮官，或设立随印办事司官、笔帖式，专办回人事务司官、笔帖式。清朝驻扎新疆各地官员渐趋稳定。特别应当一提的是对各级伯克的任用。在平定大小和卓叛乱过程中，清朝就明确了对伯克的使用政策。乾隆帝曾说：“回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制。”“将来办理回部，惟于归顺人内、择其有功而可信者，授以职任，管理贡赋等事。”[7]随着新疆的统一，各级伯克的归附，清朝在回部地方官员中，开始设立阿奇木伯克等缺，规定五品以上伯克，戴孔雀翎，六品伯克戴蓝翎。阿奇木伯克等一律铸给图记。从此，伯克成为清朝官制的组成部分。

二是置卡台。卡台即卡伦、台站，或为防卫哨所，或为交通建置。新疆统一后，为保卫边陲，运送物资，清朝特别注意卡伦、台站的设置。乾隆二十五六年间，奈曼明安至津济里克，巴颜珠尔克至乌鲁木齐，辉迈拉呼至都图岭的卡伦相继建成。阿克苏至海努克，哈喇沙尔至库车，乌鲁木齐至伊犁，叶尔羌至辟展的台站也陆续设立。卡伦官兵由侍卫统领，台站备有驼马牛羊。

三是建城堡。新疆统一后，参赞大臣阿桂上奏指出：“建置城邑，实为边防长久，不独地当冲要，亦宜相其形势物产。”[8]乾隆帝同意这种意见，并谕示：“在木植多处，或近山产煤之地，筑城驻兵。”[9]此后，乌哈尔里克、察罕乌苏、哈什崆吉斯、伯勒齐尔等城堡相继建成。有些城堡不仅是驻兵之地，而且后来也多成为大臣建牙之所。

四是颁刑律。新疆统一后，清朝即明确宣布：“新定地方，立法不可不严。”[10]规定内地贸易民人与回人杂处，凡斗殴杀人案，应于本处正法，以使凶暴之徒知所敬畏，不能尽以内地之法治理。无论回人盗本地还是内地人马匹，或是内地人盗回人马匹，均照回疆例办理。这些为后来清朝制定《回疆则例》奠定了基础。

五是铸货币。乾隆二十四年，清朝决定在叶尔羌城开局设炉，改铸制钱。新钱面铸乾隆通宝，幕铸满文、维吾尔文叶尔羌字样，轮廓方孔，如内地制钱式。后来，阿克苏也鼓铸，供阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔、赛里木、拜城使用。

六是明制度。在哈密、土鲁番地区，仿内地例，一家设一甲长，巡行稽查。在回部其他地区，仿照旧制，责成阿奇木伯克等将各村庄头目遴选补授，管辖地方。此外，还规定年班事宜。无论是维吾尔族伯克，还是原厄鲁特蒙古各部首领，凡在一定品级，每年都要进京朝觐，或木兰行围。

上述一切怎样更好地执行并使之日臻完备？清朝需要在新疆建立一个强有力的权威机构，予以保证。伊犁将军府就是在这种情况下应运而生的。

再次，是对归附的外藩属国的措施。清朝统一新疆后，邻近的霍罕、博罗尔、巴达克山等外藩属国相继归附。他们派使者前来北京，表示永为臣仆。清朝给以隆重接待，乾隆帝还命人赍敕书赐物，颁发给这些外藩属国首领，要求他们循旧俗、安生理、约束所部。此外，清朝允许外藩属国贸易往来，但不准他们越境游牧。怎样保证这些措施得以落实？发生抢掠等事件如何处理？适应抚绥外藩属国的需要，也是清朝设立伊犁将军府的一个原因。

伊犁将军府设立后，个别地区的建置和设官偶有调整，但对整个军府建置组织系统并无多大影响。清代新疆军府建置组织系统的基本情况是，在伊犁将军之下，设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等官分别管辖伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等地区。

首先是伊犁辖区。伊犁将军驻伊犁惠远城，将军衙署内设营务、印房、粮饷、驼马、功过处等机构，分别以司员、帮办、章京、笔帖式任事。营务处负责将军操阅一切事宜。印房处专管一切日行事件，承办吏、兵各部应行咨复稿案。粮饷处专管钱粮，支发文案，年终造册报销，承办关涉户、工二部事件一切稿案。驼马处专管各部落牧放滋生牛马册籍以及哈萨克贸易牲畜等事。功过处专管八旗官员功过登记档案。作为伊犁将军的属官，还有参赞大臣、领队大臣、卡伦侍卫等员，与将军同驻伊犁。参赞大臣赞理伊犁地区军政事务。领队大臣分别管理惠宁城、锡伯营、索伦营、察哈尔营、厄鲁特营。卡伦侍卫除在营务处酌留一二员外，其余均分拨各营带官兵驻守卡伦。

其次是乌鲁木齐辖区。乌鲁木齐都统作为伊犁将军属官驻乌鲁木齐巩宁城，管理库尔喀喇乌苏、乌鲁木齐、巴里坤、古城以及哈密、土鲁番等地满汉官兵。乌鲁木齐都统衙署内设印房、粮饷、驼马三处，以司官、笔帖式任事。都统下辖乌鲁木齐、巴里坤、古城、土鲁番满营领队大臣，库尔喀喇乌苏办事领队大臣，哈密办事大臣。各领队大臣之下分设协领、佐领、防御、骁骑校统率所部兵丁。

再次是塔尔巴哈台辖区。塔尔巴哈台参赞大臣作为伊犁将军的属官驻塔尔巴哈台，衙署内设印房、粮饷、驼马三处，分别以司员任事。参赞大臣之下辖协办领队大臣、专理游牧领队大臣等，专管巡查东西路卡伦。

最后是喀什噶尔辖区。喀什噶尔参赞大臣作为伊犁将军的属官驻喀什噶尔，总辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔八大城事务，其下附设办事大臣一员，专理喀什噶尔及英吉沙尔事务。衙署内设印房、回务、经牧三处和粮饷局，分别以章京、笔帖式任事。参赞大臣之下，还在英吉沙尔设领队大臣一员，叶尔羌设办事大臣、协办大臣各一员，和阗设办事大臣二员，乌什、阿克苏、库车、喀喇沙尔设办事大臣各一员。大臣之下设章京、笔帖式、佐领、防御、骁骑校、副将、游击、都司等官统率所部兵丁。

伊犁将军管辖区域内，在民政制度上，存在着扎萨克制、伯克制、郡县制三种形式。一般说来，厄鲁特蒙古各部等游牧民族地区实行扎萨克制，扎萨克即旗长，下设管旗章京副章京、参领、佐领、骁骑校、领催等员管理旗务。在维吾尔族居住地区实行伯克制，总理回务的称阿奇木伯克，赞理回务的称伊什罕伯克，以下又有各种专职伯克，名目有三十余种，具体管理维吾尔族各种事务。汉族百姓居住的地区实行郡县制，包括镇西府（初为巴里坤直隶厅）、哈密、伊犁、辟展、奇台等直隶厅，迪化州（初为乌鲁木齐直隶厅）、昌吉、宜禾、阜康、绥来等县。府设知府，厅设同知，州设知州，县设知县，具体管理地方民事。这里应当指出的是，实行郡县制的地方虽然在伊犁将军辖区内，但是官员的任免不直接归伊犁将军管理，而是属于甘肃布政使司。

伊犁将军“节制南北两路”，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田[11]，具体职掌包括：

管理驻兵屯田。关于驻兵，为“靖边圉而资控驭”[12]，乾隆二十五年以后，新疆驻兵日渐形成制度。满洲、锡伯、索伦、蒙古、绿营官兵分布南北两路，有驻防、换防之分。驻防即携眷兵永远驻守，伊犁、古城、巴里坤满洲、锡伯、索伦、蒙古、绿营以及土鲁番满营兵即如此。换防即轮班更替，不常驻，不携眷，乌什、阿克苏、叶尔羌、英吉沙尔、喀什噶尔、塔尔巴哈台满兵即是。新疆“南北两路养兵万有九千余名，设官千有四百余员”[13]。清朝要求新疆驻兵加强训练，“操演务臻纯熟，纪律端贵严明”[14]。伊犁将军随时查阅惠远城满营官兵训练，夏秋间查阅惠宁城满营官兵训练，八月前往喀什地方演围，十月查阅八旗军器，冬月赴绥定城阅看绿营官兵技艺。关于屯田，乾隆二十五年以后，新疆屯田日益展开，有兵屯、旗屯、犯屯、民屯、回屯等形式，渐成定制。不同形式的屯田虽然都由屯田大臣、屯田提督、屯镇总兵、领队大臣、阿奇木伯克等直接负责，但是都要受伊犁将军统一管辖。

稽查台站卡伦。台站即驿道，新疆地区亦称军台或营塘，主要线段包括，从巴里坤到乌鲁木齐，从乌鲁木齐到伊犁，从库尔喀喇乌苏到塔尔巴哈台，从喀什噶尔到土鲁番，从伊犁到阿克苏，从阿克苏到乌什，从叶尔羌到和阗，从精河到哈密，总计军台、营塘185座，由管理军台领队大臣直接负责，伊犁将军不时稽查。卡伦即更番候望之所。新疆北路，塔尔巴哈台、伊犁地区共有卡伦108座，分别由塔尔巴哈台参赞大臣，察哈尔、索伦、锡伯、厄鲁特、惠宁城领队大臣专辖。新疆南路有卡伦74座[15]，分别由乌什、哈密、库车、叶尔羌、阿克苏、喀喇沙办事大臣，喀什噶尔参赞大臣，和阗、土鲁番、英吉沙尔领队大臣专辖，而总统于伊犁将军。这些卡伦的作用，或监督贸易，或稽查逃人、采玉和游牧。

经理牧厂贸易。平定准部和回部叛乱后，为了驻军和屯田的需要，清朝认识到“必须设立牧厂，孳生牲只，方为久远之计”[16]。从乾隆二十五年起，先后在北疆伊犁、巴里坤、乌鲁木齐、塔尔巴哈台，南疆库车、乌什、哈密、喀什噶尔、英吉沙尔等地设立牧厂。这些牧厂规模大小不等，分驼厂、马厂、牛厂、羊厂几种形式。牧厂中的八旗牧厂，由伊犁将军衙署中的驼马处以及各地参赞大臣掌理，最后总辖于伊犁将军。一般说来，孳生驼五年一均齐，马三年一均齐，牛四年一均齐，羊一年一均齐。每均齐一次，驼十只取孳四只，马三匹取孳一匹，牛十只取孳八只，羊十只取孳三只[17]。贸易主要是指清朝和哈萨克、布鲁特的贸易。平定阿睦尔撒纳叛乱后，哈萨克等部先后在伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台等地和清朝进行贸易，“将马易换货物”[18]。每年夏秋之交，在伊犁贸易时，哈萨克贸易队伍抵境，卡伦侍卫要查其人众，牲畜数目，先行具报，沿卡护送。伊犁将军派委卫、协领暨驼马处等官监视贸易。五彩蟒袍一件，四庹二色金缎一匹，分别可换马四匹，羊三十二只。绸缎均从内地调运。贸易结束后，有时伊犁将军要接见哈萨克贸易使者，给以茶食糖饼，是为筵宴。对送献的马匹，将军则视其值赏给缎匹，然后派官兵按卡递送出境。

统辖外藩属国。中亚地区的哈萨克、布鲁特以及霍罕、博罗尔、巴达克山等外藩属国归附后，清朝以伊犁将军统辖。有关巴达克山具体事务，“俱遵驻扎喀什噶尔，叶尔羌大臣等节制”[19]。布鲁特首领要由参赞大臣奏放翎顶，二品至七品不等，每年还由伊犁将军派遣领队大臣亲往巡查，而常年稽查约束则归喀什噶尔参赞大臣负责[20]。

（二）乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和库伦办事大臣

乌里雅苏台将军，又称定边左副将军，是清朝在喀尔喀蒙古设立的最高军政建置。它最初的设立，与防备厄鲁特蒙古准噶尔部对喀尔喀蒙古的袭扰有关。

厄鲁特蒙古准噶尔部未被清朝统一前，不仅多次袭扰漠北蒙古，而且对清廷亦构成很大威胁。清朝为了护卫漠北蒙古各部游牧，在康熙朝，就曾多次命将出师，授以各种临时派遣性质的将军职称。雍正九年（1731年）十月，厄鲁特蒙古准噶尔部首领噶尔丹策凌部下大策凌敦多布拥众三万，谋掠漠北蒙古各部。漠北蒙古赛音诺颜部首领策凌率众迎击，将大策凌敦多布击溃。雍正十年六月，噶尔丹策凌部下小策凌敦多布又纠众三万谋掠漠北蒙古各部，漠北蒙古“众扎萨克惧，不敌，多弃牧归”[21]。只有策凌率众迎击，历时两月，行程数千里，大小十余战，迫使小策凌敦多布败逃。雍正十一年，鉴于策凌“为国家竭诚宣力，世宗宪皇帝授以定边左副将军重任，训兵饬备，准夷慑服，喀尔喀赖以宁静”[22]。策凌任定边左副将军长达十七年，主要职责就是统率军队，防备准噶尔部，保卫喀尔喀蒙古。策凌之后，成衮札布、策楞、班第、阿睦尔撒纳、达尔党阿等人相继任定边左副将军，主要职掌都是以对准噶尔的防范与用兵为主。因此，这时的定边左副将军还没有形成真正的军府建置。

清朝统一漠西厄鲁特蒙古各部后，设立伊犁将军等建置加强管辖，定边左副将军失去了防范准噶尔部的意义。于是，乾隆二十九年，清朝在喀尔喀蒙古赛音诺颜部境内乌里雅苏台创建城垣，三十二年竣工，作为定边左副将军驻地，以管辖喀尔喀蒙古各部。至此，乌里雅苏台将军府建置正式产生。

乌里雅苏台城是一座木城，周围三里有奇，城内设办公衙署一所，以及将军衙门，参赞衙门，内阁、户部、兵部、理藩院衙门，还有坛庙、仓库、营务所、戍守官兵驻房等。乌里雅苏台将军府的组织系统及其主要职掌是：定边左副将军一员，参赞大臣满洲蒙古各一员，总统乌里雅苏台、科布多等处官员，各部落蒙古官兵事务。内阁衙门，设掌戳记侍读、笔帖式、候缺笔帖式、委署笔帖式等员，专管折奏报匣、收发各处文移、南西北三路台站事务。户部衙门，设掌戳记司官、笔帖式、候缺笔帖式、委署笔帖式等员，专管官兵俸饷、盐菜、口粮、银两、缎布、烟茶、绳屉、口袋、工程等事。兵部衙门，设掌戳记司官、笔帖式、候补笔帖式、委署笔帖式等员，专管绿营官兵，商民贸易，词讼、刑名事务。理藩院衙门，设掌戳记司官、笔帖式、候缺笔帖式、委署笔帖式等员，以及巡捕骁骑校、委署骁骑校、佐领等员，专管内外蒙古事件，审理命盗、词讼、刑名，兼管驼马牛羊四项牲畜。城外驻班蒙古副将军一员，由喀尔喀蒙古四部落副将军内轮班驻扎，审转四部落一切事件，春季赛音诺颜部落，夏季车臣汗，秋季土谢图汗，冬季扎萨克图汗。驻班蒙古副将军之下，设扎萨克、协理台吉、梅勒扎兰、听差台吉等员，以及管理官厂驼马牛扎萨克、协理台吉、章京兵丁等。

在乌里雅苏台将军辖区内的行政区划上，分车臣汗部、土谢图汗部、赛音诺颜部、扎萨克图汗部以及科布多地区、唐努乌梁海地区。据《定边纪略》、《乌里雅苏台志略》等书记载，车臣汗部，有汗、亲王、郡王各一名，贝勒、贝子各二名，公六名，扎萨克台吉十三名，总计二十三旗，四十佐领，户六千，口三万有奇。土谢图汗部，有汗、亲王、贝勒各一名，郡王二名，公六名，扎萨克台吉九名，总计二十旗，五十二佐领，户七千八百，口四万有奇。赛音诺颜部，有亲王、郡王、贝勒、贝子各二名，公六名，扎萨克台吉十名，总计二十四旗，三十一个半佐领，户四千七百余，口二万余。扎萨克图汗部，有汗、郡王衔贝勒各一名，公八名，扎萨克台吉九名，总计十九旗，二十佐领，户三千，口一万五千余。以上四部，清朝在每部汗、王、贝勒、公之内，钦放正副盟长各一名，承办命盗词讼刑名一切文案事件；副将军参赞各一名，专管游牧牲畜、兵丁差户。科布多地区，设满洲参赞大臣一名，蒙古帮办大臣一名，其详情另述。唐努乌梁海地区，设掌印副都统一员，总管四员，骁骑校一员，共五旗，二十六佐领，计七百八十六户，一万余口。

此外，哲布尊丹巴胡图克图驻扎库伦，清朝设库伦办事大臣统辖，其详情亦另述。哲布尊丹巴胡图克图下设诺们汗一员，总统喇嘛念经事务；商卓特巴一员，总理鄂托克事务。每鄂托克（即如佐领）设达噜卡一员（即如佐领），总计十七处，户万六千七百有奇，口八万三千六百有奇，内徒众二万七百余口。哲布尊丹巴胡图克图有驼三万，马二十万，牛十九万，羊百九十万。

以上所述喀尔喀蒙古各部各地区，均属乌里雅苏台将军统辖。

乌里雅苏台将军还具体负责以下诸种事务：甲，军台。在乌里雅苏台城南有二十台，城西十四台，城北九台，额设台吉、章京、骁骑校、笔帖式等员，兵丁若干名，备有驼马羊，听内阁传单，照数应付差事，属将军统辖。乙，操演。每年秋季要行围，谓之操演，将军参赞大臣请印同行。挑派三辕门巡捕随围，四部院笔帖式随印办事。由扎萨克图汗、赛音诺颜两部落调派副将军一员，贝勒、贝子、公、扎萨克台吉四员，台吉十四员，兵五百名，马上善射者（莫尔根）一百六十名随围听调。每次行六十围或四五十围不等。射获野兽分赏官兵，立功者奖给弓箭火药。丙，查阅卡伦。喀尔喀蒙古各部与唐努乌梁海地区、新疆塔尔巴哈台地区交界处，设有卡伦二十四处，由卡伦侍卫、协理旗务台吉等率兵丁驻守。每年春秋二季，由科布多派员查阅，均属将军统辖。如果将军新任，例应亲往查阅，每届三年，还需往查一次。仓储库贮一切银粮军器，新授将军到任后也要查阅具奏，寻常查阅则不具奏。此外，乌里雅苏台西南山内产矿砂，设卡伦二十二处，称金山卡伦，将军每年要委员查阅一次具奏。官厂牲畜也要每年委员查阅一次，但不具奏。

科布多参赞大臣是清朝在漠北喀尔喀蒙古设立的又一重要的军政建置。科布多在乌里雅苏台之西，东北界唐努乌梁海，东南界扎萨克图汗部，西南临新疆塔尔巴哈台地区，西北为俄罗斯，在清朝用兵准噶尔部过程中，一直是战略要地。康熙五十七年秋，清朝曾令将军博尔丹等在科布多地区筑城垦田，建置房屋，设立驿站。康熙五十八年，康熙帝又谕示在科布多建城。雍正九年，科布多筑城竣工。不过，这些只是清朝适应当时军事需要的临时建置。乾隆十九年，清朝在额尔齐斯河派兵屯田，设科布多大臣镇抚扎哈沁部和阿尔泰乌梁海部。乾隆二十一年和二十二年，清朝先后以哈达哈和阿桂为参赞大臣，相继屯驻科布多。这些也是因军事需要而临时派置的，还不是军政机构的首领。乾隆二十六年（1761年），阿睦尔撒纳叛乱平息后，清朝稳定了西北边陲的形势，为了进一步加强对这一地区的统治，才决定以乌里雅苏台参赞大臣一员出驻科布多。乾隆三十二年（1767年），清朝在科布多筑城，正式建立军政机构。至此，科布多参赞大臣才成为喀尔喀蒙古地区重要的军政建置。

科布多城径方四百步，周围约二里，内设参赞大臣衙署一所，印房兵部及办理蒙古事务公所一处，还有公馆、监狱、坛庙等建筑。科布多参赞大臣军政机构的组织系统及其职掌是：设满洲参赞大臣、蒙古帮办大臣各一员，管理科布多地区事务。办理兵部事务章京一员，兼管户部印房折奏军器等事。办理蒙古事务章京一员，承办各部落蒙古暨卡伦台站事件。管理粮饷处章京一员，承办粮饷出纳事件。另据清代档案记载，科布多参赞大臣衙署内，额设户部、兵部、理藩院司员三缺。户部司员专司出纳银两；兵部司员专办兵民交涉事件，并管理印房；理藩院司员专办各部落蒙古文移事件[23]。档案中记载的三部司员，有可能就是前面提到的三章京。此外，设绿营将官一员管理屯务，其下有千总、把总、经制外委等员，马步兵和兵役等二百余名；卡伦侍卫三员，其下有卡伦台吉、参领等员，卡伦兵一千余名；管理牧厂协理台吉一员，其下有牧厂兵约五十名。还有种地蒙古兵二百五十名[24]。

科布多参赞大臣管理科布多地区各类事务，主要包括：

旗务。在科布多金山之东乌兰固木地方，有杜尔伯特部赛音济雅哈图左右翼二盟，总计十六旗，是乾隆十八年，杜尔伯特部三车凌投归清朝后，编旗设佐安置于此的。在科布多城西南，有青色特启勒图盟新土尔扈特部二旗。乾隆三十六年（1771年），游牧于伏尔加河流域的土尔扈特蒙古，因不堪忍受沙俄的奴役和压迫，发动武装起义，在其首领渥巴锡和舍楞领导下，回归祖国，舍楞部被编为二旗，自成一盟，即青色特启勒图盟新土尔扈特部。在科布多城南，有新和硕特一旗，乾隆三十七年投归清朝，原附新土尔扈特贝子旗，后为所虐，移牧杜尔伯特近处，自为一旗。在东起都噜淖尔至哈叨乌里雅苏台，南起乌兰波木、乌龙古河至巴噶诺尔，西起碑尔素克托罗垓至巴尔哈斯淖尔，北起巴尔哈斯淖尔至哈宝里达克之间，是阿尔泰乌梁海七旗，分左右翼，乾隆二十年归附清朝。在科布多城南，有扎哈沁部，原为一旗，后增设为二旗，乾隆十九年归附清朝。在东起齐尔噶朗图至布古图和硕，南起布古图和硕至哈叨乌里雅苏台，西起哈叨乌里雅苏台至都噜诺尔，北起都噜诺尔至习集克图河之间，有厄鲁特部一旗，康熙四十年归附清朝。在科布多城西，有明阿特部一旗，康熙五十年归附清朝，原系喀尔喀蒙古亲王青衮杂布属下，乾隆十九年，青衮杂布叛乱，该旗归和托辉特公多尔济撤得恩管束，乾隆三十一年移驻科布多。在索果克卡伦以外，有阿尔泰诺尔乌梁海部二旗，乾隆二十九年归附清朝。以上科布多所属各旗，总计有汗、亲王各一员，郡王、贝勒各二员，贝子三员，公四员，扎萨克七员，协理台吉六员，头等台吉四员，二等台吉五员，三等台吉十三员，四等台吉六十八员，闲散台吉、达尔汉台吉各一员，散秩大臣二员，副都统二十一员，总管九员，管旗章京十八员，副章京一员，参领二十四员，佐领七十七员[25]。各官及各旗旗务，均归科布多参赞大臣管理，统辖于乌里雅苏台将军。

年班和围班。科布多土尔扈特、杜尔伯特王公年班和围班各分四班，与伊犁蒙古王公等轮流行走，阿尔泰乌梁海总管散秩大臣围班分两班，与乌里雅苏台所属唐努乌梁海总管轮流行走。

牧厂。科布多地区，清朝设有官办牧厂，牧放一定数量的驼马牛羊四项牲畜，以补充当地台站倒毙牲畜。科布多参赞大臣要定期对牧厂查办。

游牧。科布多地区各部落所有游牧，均归参赞大臣管辖。因生齿日繁，牲畜孳多，需扩展游牧地时，要经参赞大臣查明奏准，方可办理。

屯田。科布多地区屯田总计一百一十五顷八十三亩，有屯田绿营兵、蒙古兵共三百三十名，还有耕牛、种子和各种器械。每年四月间，布种全完，参赞大臣要将动用种子数目具奏，屯田雨水情形临期具奏。

卡伦。科布多东西共有卡伦二十三处，设卡伦侍卫五员，卡伦兵八百五十名，每卡伦每兵马四匹，军器一分，参赞大臣每年春秋季要派员查阅卡伦具奏。

军台。科布多参赞大臣管辖的军台，由科布多至古城称南八台，至乌里雅苏台称东十四台，至索果克卡伦称北八台。每台站设蒙古章京一员，兵四名，马二十匹，驼十只，管台参领、副参领各一名。每年春秋季，参赞大臣要派员查阅台站具奏。

此外，科布多地区刑名案件，商民由办理兵部事务处审办，蒙古由办理蒙古事务处审办，最后呈报参赞大臣，每年四月，参赞大臣办理秋审案件。商民起票出境，参赞大臣要派出管理街市骁骑校把总查验放行，以杜私贩禁物。每年正月，阿尔泰诺尔乌梁海进贡皮张，五月，阿尔泰乌梁海进贡皮张，参赞大臣要派员送至乌里雅苏台，再由乌里雅苏台将军派员送至京师。

库伦办事大臣，是清朝在喀尔喀蒙古地区设立的又一军政建置。库伦办事大臣有蒙古大臣和满洲大臣之别。二者设立时间及职掌不同。乾隆二十二年（1757年）十二月，哲布尊丹巴二世圆寂。乾隆二十三年三月，乾隆帝发布上谕：“哲布尊丹巴胡图克图现已圆寂，所有库伦经棚事务，虽有逊都布多尔济照料，然所属徒众甚多，非一人所能兼管，着派喀尔喀左副将军桑斋多尔济妥为管理。”[26]此即库伦蒙古大臣设置之始。可见，库伦蒙古大臣的产生，是清朝加强对喀尔喀蒙古地区喇嘛教的管理所致。库伦满洲大臣的产生，则与此不同，它与清朝处理和俄国的外交事务有关。

早在雍正五年（1727年）七月，中俄两国就签订并互换了《布连斯奇条约》，该条约划定了两国在蒙古地区的边界。雍正六年五月，中俄两国在恰克图正式签字互换了《恰克图条约》。《恰克图条约》中不仅重申了《布连斯奇条约》中所规定的两国的边界，而且规定了中俄两国贸易事务，决定恰克图等地为两国贸易地点。恰克图位于色楞格斯克附近，是中俄边境线上的俄方小城。雍正八年，清朝为了开展同俄国的贸易，在恰克图对面建立一座小城，名买卖城，作为中国商人同恰克图俄商进行贸易的据点。一般情况下，清朝派熟悉俄国事务的官员前往恰克图管理互市事务。乾隆二十七年（1762年），因为俄国增税，恰克图中俄贸易初次停止。就在这一年正月，清朝为清查与俄国疆界问题派诺尔浑前往库伦，“务照原定疆界图样，视俄罗斯现定木栅，如在彼界内，即听照旧设定，如逾界侵占，宜照彼来文所称，即行拆毁，不必游移”[27]。同时，清朝还命诺尔浑办理察看卡伦、收纳税务等事。这是清朝设立库伦满洲大臣之始。最初，库伦满洲大臣属清朝临时差遣性质，并未形成军政建置，甚至直到乾隆四十九年，仍是如此。《清朝通典》和《清朝通志》中写道：“库伦办事大臣一人，司员一人，掌俄罗斯之往来，明其禁令，司员掌库伦贸易事务。分驻恰克图办事司员一人，掌俄罗斯贸易诸务。臣等谨按，乾隆四十九年奉旨增派大臣二人，同办库伦事务，系出特简，不在定制之内，故不为缺额。”[28]这一记载不仅表明，直到乾隆四十九年，库伦满洲大臣确实还没有形成定制，而且也表明，库伦满洲大臣的最初差遣，与处理俄国边界事务、办理与俄国贸易有很大关系。

大约在乾嘉之际，库伦满洲大臣已经成为清朝在喀尔喀蒙古地区的军政建置。对此，嘉庆朝《大清会典事例》中已有明确记载：“设库伦办事大臣二人，一由在京满洲蒙古大臣内简放，一由喀尔喀扎萨克内特派。所属库伦理藩院司官一人，笔帖式二人，恰克图理藩院司官一人，辖卡伦会哨之各扎萨克以理边务。凡行文俄罗斯萨那特衙门，皆用库伦办事大臣印文，其东黑龙江境内，由黑龙江将军、呼伦贝尔副都统经理；其西至近吉里克以西，由定边左副将军、科布多参赞大臣经理，皆与库伦办事大臣会同酌办。”[29]

库伦办事大臣的职掌，除去办理有关中俄交涉的事情外，就喀尔喀蒙古地区来说，主要是承办车臣汗部、土谢图汗部以及哲布尊丹巴所属地区的命盗案件[30]。

清代喀尔喀蒙古的军政建置，是清朝在喀尔喀蒙古地区的统治日趋稳定的产物，在当时的历史条件下，对巩固边疆、维护清朝封建国家的统一和领土完整、抵御外来的侵略势力，客观上有着积极作用。

（三）绥远城将军、察哈尔都统和热河都统

绥远城将军是清代漠南蒙古地区重要的军政建置，它的设立，最初与防范厄鲁特蒙古准噶尔部噶尔丹有关。

绥远城（今呼和浩特新城）在归化城（今呼和浩特旧城）东北五里。归化城是战略地位极重要的城市。早在天聪八年（1634年）六月，皇太极征讨察哈尔部林丹汗，就曾率军进驻归化城。后来，他又派遣将军岳托、副都统吴巴海驻该城镇守。康熙三十二年（1693年），为平息噶尔丹内乱，清朝以费扬古为安北将军驻归化城。康熙三十三年，噶尔丹进窥图拉，清朝命费扬古偕右卫将军希福前往防御。不久，费扬古又奉命回驻归化。康熙三十四年，清朝命费扬古为右卫将军，仍兼管归化城军事。噶尔丹覆灭后，厄鲁特蒙古准噶尔部的问题并没有最终解决，因此，清朝仍在归化城驻有重兵。雍正十三年（1735年），清朝在归化城东北五里处兴工建造城垣，乾隆二年（1737年）竣工，由乾隆帝赐名“绥远城”。与此同时，右卫将军亦改名绥远城将军，由归化城移驻绥远城。绥远城“当关外之冲，扼陇西之隘”，被称为“北门锁钥”[31]，在清朝用兵准噶尔部和统治漠南蒙古过程中极为重要。

绥远城为绥远将军衙署所在地，除建有将军衙门外，还建有兵部、户部司署衙门，副都统衙署，理事厅衙门，笔帖式、佐领、防御、骁骑校驻房以及教武场、演武厅、仓库等。清朝在绥远城设置将军一人，副都统二人，满洲协领八人，蒙古协领、汉军协领各二人，满洲佐领、防御骁骑校各十九人，蒙古、汉军佐领、防御骁骑校各八人，满洲、蒙古、汉军士兵三千九百名，另有箭匠、铁匠五十四名[32]。

绥远城将军握有清朝颁发的金印，协领有关防，佐领有图记，都是权力的象征。绥远驻防设左右二司，由清朝礼部颁给关防。左司职掌是吏、刑、兵三部之事，右司所管为户、礼、工三部之责。左右司具体管理的事务有：

左司：管理马厂，每年四月十五日兵丁、马匹出厂，每二旗派官一员，每旗马兵十名，在厂监放，九月十五日回城喂养。出厂时，每佐领下留存城当差马各十五匹，总计三百匹，以备差劳。管理将军以下员数、兵额、马匹定额、马干以及折银数目。负责从大同、宣化二镇酌量调遣将军所需要的绿旗官兵。负责驻防官兵的操练。查核由盛京等处发来的遣犯名数，每年十月内报军机处、刑部查验。每年九月派官员一名前往杀虎口驿站各处查点马匹。每年正月派员赴兵部领取春秋二季操演枪炮所需的药铅。每年春秋二季派官员一名前往广觉寺查核喇嘛数目，咨报理藩院。发放归化城商人前往乌里雅苏台等处所执的理藩院院票。每年春秋二季造大小官员出身、历任、升转年月官册，报吏部查核。查处归化城等处蒙古牧民命盗案件，由副都统勘明咨报将军复审，转咨理藩院核复。

右司：奏销粮饷，征大青山后厂地租。负责绥远城粮饷、同知库储、军需银两动用数目的年终奏销。修缮八旗官员衙署和兵丁房间。发放奏销派往乌里雅苏台换班官兵支借俸禄、盐菜等军需。发放将军并八旗官员春秋二季应领俸银。按年造册送户部核销八旗官兵俸饷。查核绥远城每年所收房租银。核销八旗兵丁红白事件，差使所借急需银两，倒毙驼马。由旗储房租项下减成放给印房、左右司、旗库公费等项银两。在房租项下减成放给奏准后旌表节妇所需的建坊银两，发放春秋二季致祭庙所需的祭品[33]。

绥远驻防除设左右二司外，还设有管理旗库事务司，置协领一名，分户、工之任；管理前锋营事务司，也置协领一名，掌兵、刑之事；印房事务司，亦置协领一名，兼辖吏、礼之责[34]。

作为漠南蒙古地区重要的军政建置，绥远城将军管辖的区域是归化城土默特二旗以及乌兰察布和伊克昭两盟。归化城土默特部是明代顺义王阿勒坦汗之后，为察哈尔部所灭。天聪八年六月皇太极击溃林丹汗，收服察哈尔，同时也降服了土默特部。当时，土默特部的首领是俄木布，其乳母之夫暗通明朝沙河堡守将，企图以归化城投降，被皇太极发觉。皇太极派岳托执俄木布。崇德元年（1636年），皇太极编土默特部众三千三百余丁为二旗，分别以古禄格为左翼都统、杭高为右翼都统统领，允许世袭。乾隆年间，归化城土默特左右翼各设参领六员，佐领三十员，前锋校十员，骁骑校三十员，外设防守南海子官渡防御一员，骁骑校一员，防守湖滩和硕官渡防御一员，骁骑校一员，八品笔帖式三员，九品笔帖式四员。以上官员设副都统一员管理，隶绥远城将军统辖[35]。绥远城将军管辖乌兰察布、伊克昭二盟，多限于名义上。在实际生活中，对二盟的内部政治组织并不能干预，因此，只有统驭之名，以及转行该二盟封递文件，对二盟内各旗一切承袭补署等事并不与闻[36]。按言之，绥远城将军管辖乌兰察布、伊克昭二盟，只是军事上的统驭，“在于军事上的管辖统治，通常对于一般行政却不加太多的干涉”[37]。

察哈尔都统是漠南蒙古地区又一军政建置，它的设立与清朝管理察哈尔蒙古有关。

天聪九年（1635年），漠南蒙古察哈尔部林丹汗子额哲率所部归降皇太极后，被封为亲王，位冠四十九旗贝勒之上，部众编旗，安置义州。额哲死后无嗣，由其弟阿布鼐袭爵。康熙八年（1669年），康熙帝以阿布鼐八年不来京朝觐，革除其王爵，由其子布尔尼承袭。康熙十四年（1675年），清朝为平定吴三桂叛乱，向布尔尼征兵，布尔尼不仅不出所部兵，反而还煽惑奈曼等部众一起叛逃。清朝以多罗信郡王鄂札为抚远大将军，以大学士图海为副将军，率漠南蒙古各部兵进讨。半年后，布尔尼叛乱平息，布尔尼及其弟罗卜藏均战死。于是，清朝将察哈尔部众改编为八旗，即察哈尔八旗，移居宜化、大同边外。左翼四旗，即镶黄、正黄、正红、镶红四旗，驻张家口外；右翼四旗，其中正白、镶白、正蓝三旗，驻独石口外，镶蓝一旗，驻杀虎口外。清朝在察哈尔原牧地则设置牧厂，隶内务府太仆寺。察哈尔八旗每旗设总管各一人，副总管各一人，参领各三人，佐领、骁骑校、护军校、亲军校、捕盗六品官等员，照内八旗之例，随人数而设，俱属在京蒙古都统兼辖。康熙、雍正年间，清朝又不断地把来归的漠西蒙古各部人众编设佐领，附隶察哈尔八旗。

雍正元年（1723年），察哈尔八旗每旗各设理事员外郎二人，分别由在京人员与游牧察哈尔旗下选授，审理旗内一应事务。乾隆二十五年（1760年），每旗增设副参领一人，协同参领办事。乾隆二十六年（1761年），察哈尔设都统一人，驻扎张家口，总理游牧八旗事务，兼辖张家口驻防官兵；设副都统二人，在左右翼游牧边界驻扎。从此，察哈尔各处弁兵，不由在京都统兼管。乾隆二十七年（1762年），察哈尔八旗副总管裁汰。乾隆三十一年（1766年），左右翼副都统内裁汰一人，留副都统一名驻张家口，协同都统办事。乾隆五十三年（1788年），察哈尔驼马厂设四品总管一人，牛羊群牧厂设五品副总管一人。嘉庆四年（1799年），牛羊群牧厂五品副总管改为四品总管。察哈尔八旗事务，辖以都统等官，总隶于理藩院典属司。察哈尔八旗与漠南蒙古四十九旗不同，不是盟旗制度下的扎萨克制，而是都统管辖下的总管制，算内属蒙古，“官不得世袭，事不得自专”[38]。

由于察哈尔地区雍正年间即出现私垦，汉民日益增多，所以，清朝在这一地区陆续增设了郡县建置，以处理汉民与旗人之间的婚嫁、田土、斗殴、争讼等事件。雍正二年，设立了张家口直隶厅，管理察哈尔镶黄旗、正黄旗以及口内蔚州、怀安、万全、宣化、保安、西宁、蔚县等旗民事务。雍正十年，置多伦诺尔直隶厅，管理察哈尔正蓝、镶白、正白、镶黄四旗等旗民事务。雍正十二年，设独石口直隶厅，管理察哈尔正白、镶白、镶黄、正蓝四旗逃匪命盗事务，以及口内延庆、怀来、龙门、赤城四州县旗民互讼案件。以上三厅，合称口北三厅，均隶口北道。乾隆元年（1736年），在察哈尔正白、镶白、镶黄、正蓝四旗置四旗直隶厅，乾隆四十三年（1778年），改为丰宁县，隶于承德府。乾隆十五年，设丰镇厅，管理察哈尔西翼旗民交涉事务，隶于山西大同府；设宁远厅，分理察哈尔西翼四旗蒙民事务，隶于山西朔平府[39]。

察哈尔都统管辖的范围是察哈尔八旗所属官兵，阿尔泰军台，锡林郭勒盟军务以及察哈尔地区的四牧群。四牧群即商都牧群、牛羊群、左翼牧群、右翼牧群。商都牧群也称商都牧厂，建于清初顺治年间，初隶上驷院，供皇差祭陵及军用，有马六万八千余匹，以总管、副总管、协领、副协领等官员管理，嘉庆年间改归察哈尔都统兼辖，由上驷院派值年主事及笔帖式各一员，驻张家口办理事务，五年更替。牛羊群亦称明安牧厂，也是建于清初顺治年间，隶内务府，专供坛庙祭品及膳房取用以及春秋支应乳饼乳皮，嘉庆年间改归察哈尔都统兼辖，由内务府派值年主事及笔帖式各一员，驻张家口办理事务，五年更替。左、右翼牧群也称两翼牧厂，清初顺治年间即已建置，康熙朝时期又有所扩大，隶太仆寺，专供皇差祭陵及军需调用，嘉庆年间改归察哈尔都统兼辖，由太仆寺派值年主事及笔帖式各一员，驻张家口办事，五年更换。

热河都统是漠南蒙古地区另一军政建置。热河，以温泉得名，亦名承德，“北界兴安，东接辽左”[40]，是介于清朝京师和爱新觉罗家族发祥地之间的重要地区。这里，既有木兰围场，清前期帝王曾在此举行秋弥大典，又有清代行宫，著名的避暑山庄就在磐锤峰下、热河之畔。正因为如此，清朝在这里“编立营伍，分置戍逻，以驻防八旗官兵，隶于副都统；以内府三旗汉军官兵，隶于总管；以河屯协官兵隶于提标；以捕盗官兵隶于督标，肄练以法，檄巡以时，经制周密”[41]。

雍正二年（1724年），清朝设热河总管一员，副总管二员，佐领十六员，骁骑校十六员，笔帖式二员，士兵八百名，分驻热河、喀喇河屯、桦榆沟三处。乾隆三年（1738年），裁总管、副总管，改设副都统一员，增置协领六员，防御二十员，佐领、骁骑校各四员，士兵一千二百名。嘉庆十五年（1810年），清朝把热河副都统改为都统，都统衙门设随同办事理藩院司员、刑部司员、理刑笔帖式、印房笔帖式、主事若干员，办理所属事务。

热河境内清初即有汉民前往耕种，形成农业区。清朝为了适应这种情况，陆续设立府、厅、州、县，以管辖汉民及办理蒙汉事务。雍正元年（1723年），设热河直隶厅，管理卓索图盟和昭乌达盟部分蒙旗的蒙汉交涉事务。雍正七年，设八沟直隶厅，管理喀喇沁三旗商民事务。乾隆五年，设塔子沟直隶厅，置理事通判一员，管理喀喇沁左旗种地汉民，兼理土默特左、右二旗及敖汉、奈曼、喀尔喀左旗等蒙汉事务。乾隆三十九年，设三座塔直隶厅，管理土默特右旗商民事务；设乌兰哈达直隶厅，管理昭乌达盟部分蒙旗的垦地和蒙汉商民事务。乾隆七年，设喀喇和屯直隶厅，管理卓索图盟部分蒙旗的垦地和蒙汉商民事务。乾隆四十三年（1778年），热河直隶厅改为承德府，八沟直隶厅改为平泉州，塔子沟直隶厅改为建昌县，三座塔直隶厅改为朝阳县，乌兰哈达直隶厅改为赤峰县，喀喇河屯直隶厅改为滦平县，俱属承德府。

热河都统管辖的范围，主要是热河各处驻防官兵，卓索图和昭乌达两盟军务，热河所属各驿站以及八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达理事司员。热河都统管辖的木兰围场，康熙四十五年（1706年）设围场总管一员，章京八员；乾隆十八年（1753年），设左右翼长各一员，骁骑校八员。此外，热河都统还“总理蒙民交关案件，平泉、赤峰、朝阳、建昌税务。道光七年，热河民案并热河文武官大计、军政，悉归都统核办”[42]。这里，对热河都统管辖下的厄鲁特蒙古准噶尔部达什达瓦所属稍加叙述。达什达瓦系厄鲁特蒙古准噶尔部小策凌敦多布之子，乾隆十五年（1750年），因参与准噶尔部贵族内讧被杀。阿睦尔撒纳叛乱发生后，达什达瓦妻率所部离开伊犁地区，到巴里坤迎接西征的清军。阿睦尔撒纳叛乱平息后，达什达瓦部总管布林表示“情愿向内迁移，承受恩泽”[43]，于是，清朝把他们移到热河，总计二千余众，归入驻防八旗，发给粮饷，指定牧地。乾隆二十七年（1762年），伊犁将军设立后，清朝决定派兵驻防。乾隆二十九年，达什达瓦厄鲁特蒙古五百官兵携眷又从热河移驻伊犁，余下的一千余众仍驻热河，属热河都统管辖。

（四）奉天将军、吉林将军和黑龙江将军

顺治元年（1644年），清朝定都北京后，即把盛京崇为留都。后来，相继设立奉天将军、吉林将军、黑龙江将军，镇守东北广大地区。

奉天将军，又称盛京将军，是清代东北军府建置之一。盛京“西接畿辅，北临大漠，东南濒海”[44]，战略地位极为重要。顺治元年，明朝设置的全部卫所裁撤后，清朝以内大臣和乐会镇守该地；二年，又以阿立哈大业克恕替代；三年，变更为昂邦章京，并给镇守盛京总管官印。但是，这样的建置和当时东北的形势很不相称。清朝入关后，东北地区不仅有大量的八旗军兵士入关，参加统一全国的战争，而且大批百姓也随之入关，种地纳粮以供军需。史书记载：“沈阳农民，皆令移居北京，自关内至广宁十余日程，男女扶携，车毂相击。”[45]结果，奉天地区出现了严峻的形势。顺治十八年（1661年），奉天府尹张尚贤疏言当地情况时指出：有外患内忧之虑。外患可虑者是：“合河东河西之边海以观之，黄沙满目，一望荒凉，傥有奸贼暴发，海寇突至，猝难捍御。”内忧之甚者为：“合河东河西之腹里观之，荒城废堡，败瓦颓垣，沃野千里，有土无人，全无可恃。”[46]清朝考虑到这些情况，加之以盛京的留都地位，康熙元年（1662年），决定把奉天昂邦章京升格为镇守辽东等处将军，以军府建置增加威慑；四年，改名为镇守奉天等处将军；乾隆十二年（1747年），又改称为镇守盛京等处将军。

作为军府建置，奉天将军在盛京建有衙署，设有印务处，户、礼、兵、刑、工等司属机构。印务处也称堂司，额设管档主事一员，为将军监印，统领各司。户司掌粮饷、收支等事，附设银库，设管库主事一员，管理库藏。礼司掌祭祀、典礼等事。兵司掌官兵训练、官员调补及防务等事。刑司掌理刑名案件。工司掌管各衙署等处修葺以及各项土木工程。各司均以协领兼领，并掌关防，额设掌案笔帖式、额委笔帖式等员，刑司还专设理刑笔帖式[47]。

奉天将军的管辖范围，东至兴京边二百八十余里吉临乌喇界，西至山海关八百余里山海卫界，南至金州南境七百三十余里海界，北至开原边二百六十余里，东南至镇江城五百四十余里朝鲜界，西南至海八百余里，东北至威远堡二百三十余里永吉州界，西北至九官台门四百五十余里蒙古界[48]。

奉天将军的职掌是：“镇抚留都，安辑旗民，董率文武。凡军师卒戍，田庄粮糈之籍，疆域之广轮，关梁之要隘，咸周知其数，以时简稽而修饰之。”[49]具体内容包括：

统率奉天地区驻防官兵。清代前期，奉天地区划分为奉天副都统、锦州副都统、熊岳城副都统三个辖区。奉天副都统康熙元年设置。该辖区内，盛京设协领，兴京、东京、开原设城守尉，盖平、牛庄设防守尉，铁岭、抚顺设防御，其下又有佐领、骁骑校、章京、笔帖式等员，总计满洲兵一千六百五十九名，蒙古兵一百九十六名，汉军兵四百六十六名。锦州副都统雍正五年设置。该辖区内，广宁设协领，锦州、义州设城守尉，宁远、小凌河、中前所、中后所、巨流河、白旗堡、小黑山、闾阳驿等地只设佐领、骁骑校等员，总计满洲兵二千五百三十名，蒙古兵七名，汉军兵二千三百六十三名。熊岳城副都统雍正五年设置。该辖区内，旅顺设协领，熊岳城、凤凰城、复州、岫岩设城守尉，金州设防守尉，各城又设佐领、骁骑校、章京、笔帖式等员，总计满洲兵三千三百十一名，蒙古兵六百二十八名，汉军兵八百七十二名[50]。

统御柳条边边门驻防。清初，为禁止汉人流入东北，筑有柳条边实行封禁。奉天将军管辖范围内柳条边有两条，一条从西北开原威远堡到东南鸭绿江口，另一条从山海关到威远堡。柳条边设有边门，边门置官兵守卫。从威远堡到鸭绿江口一条边墙设边门六座，即凤凰城边门、叆河门、兴京边门（汪清门）、加木禅门、英额门、威远堡门。每门设防御、笔帖式、门尉等员，总计满洲兵三十六名，汉军兵一百五十名。以上六门原为各城防守尉所辖，后统于盛京兵部，归奉天将军管辖。从山海关到威远堡一条有边门十一座，即法库门、彰武台门、清河边门、白土厂小门、长岭山门、新台门、九官台门、松岭门、梨树沟小门、白厂咀门、鸣水塘小门。每门设防御、笔帖式等员，总计满洲兵十四名，汉军兵二百零三名，马兵四十名。以上十一门由各城防守尉管辖，统于奉天将军[51]。

节制奉天府尹，会商盛京五部。清朝定鼎北京后，由于战争连年，军费日增，财政不支，且又灾害不断，迫切需要增加财政收入，于是，一度对关外的土地实行开放，招关内农民前往垦种。顺治十年（1653年），清朝颁布《辽东招民开垦条例》，规定：“辽东招民开垦至百名者，文授知县，武授守备；六十名以上，文授州同州判，武授千总；五十名以上，文授县丞、主簿，武授百总。招民数多者，每百名加一级。所招民每名口给月粮一斗，每地一垧给种六升，每百名给牛二十只。”[52]十一年，顺治帝更颁诏天下：“饥民有愿赴辽东就食耕种者，山海关章京不得拦阻。”[53]随着关外土地日被开垦，汉民逐渐增多，从顺治末年到康熙朝中期，奉天地区田亩增加五倍，人丁亦增加五倍有奇。于是，清朝开始在奉天地区设置管理汉民的机构。顺治十年十一月，以辽阳为府治，设辽阳府，并以辽阳、海城二县附隶。十四年，罢辽阳府，改于盛京地区置奉天府，仍以辽阳、海城二县附隶。因为清朝崇盛京为留都，所以定奉天府为京府，其制与顺天府同，设府尹。这样，管理汉民的机构逐渐完备。

奉天府公署除设有府尹外，还设府丞、治中、理事通判等官。府丞管理学务，治中职掌钱粮、户婚及田土事宜，理事通判掌词讼及礼仪诸事。道光朝以前，奉天府尹管辖奉天府、锦州府、岫岩厅、昌图厅、新民厅、兴京厅、辽阳州、宁远州、复州、义州、海城县、承德县、盖平县、开原县、铁岭县。府设知府、通判、儒学、经历等官；厅设同知、通判等官；州设知州、通判、儒学、吏目等官；县设知县、儒学、典事、巡检司等官。虽然，清朝规定“凡满洲、蒙古、汉军八旗事务，则统之于奉天将军，凡民人事务，则统之于奉天府尹”[54]，但是，由于奉天府尹一度听从奉天将军节制，所以实际上奉天将军亦管理民政，正如有人所说：“旗系和民系皆一统于将军。”[55]乾隆三十年（1765年）以后，在府尹之外，照京城侍郎兼署顺天府府尹例，在盛京五部侍郎内派一员兼管奉天府府尹事务，奉天将军才专辖旗人事务。

盛京作为清朝陪都，设有户、礼、兵、刑、工五部，分设侍郎、郎中、员外郎、主事、笔帖式等官，负责处理盛京地区财赋、朝祭礼仪、驿站传递、旗民交涉、营缮工程等事务。盛京五部虽然可以直接向皇帝奏事，但是，亦须与奉天将军会商后才能办理。

管理漠南蒙古哲里木盟六旗军务。哲里木盟六旗，即科尔沁左翼前旗、中旗、后旗，右翼前旗、中旗、后旗。这些盟旗除受清朝中央机构理藩院管辖外，其军事力量亦受奉天将军节制。

守卫盛京陵。盛京陵包括永陵、福陵和昭陵。永陵葬景祖、显祖，福陵葬太祖努尔哈赤，昭陵葬太宗皇太极。清朝设盛京陵寝总管大臣，由奉天将军兼任。凡班值、祭礼、礼仪、修缮等事，由盛京礼部、工部、户部、内务府具体负责。奉天将军掌管守卫事宜。各陵设总管、翼长、防御、笔帖式、领催、马甲不等，均听奉天将军节制。

督察旗地。奉天地区旗地包括内务府、宗室王公庄田和八旗官兵屯田。康熙朝前期，内务府在盛京设粮庄八十四所[56]。乾隆年间，盛京和锦州两地所设庄田总数超过三百所[57]。顺治元年，清朝规定各王公府官庄设于锦州、盖州各一所[58]；康熙年间又决定，皇子、贝勒、贝子、公的庄田，按爵秩从内务府官庄内拨给[59]。八旗官兵的屯田，康熙十九年在奉天查勘，“计田万顷有奇”[60]。旗地及其人丁户数，均归奉天将军督察。

管辖驿站。奉天西至山海关站道，总计十三站，设关防官一员，由盛京五部司官内选能员担任。奉天东至兴京站道，总计四站；奉天南至朝鲜站道，总计七站；奉天东北至乌喇宁古塔站道，总计三站；奉天北至法库门站道，总计二站。以上共十六站，亦设关防官一员，于盛京五部司官内选能员担任[61]。

吉林将军是清代东北的又一个军府建置。最初，清朝将东北当做一个行政区，即盛京行政区。其时，盛京疆域：“东至海四千三百余里，西至山海关八百余里山海卫界，南至海七百三十余里，北至黑龙江外兴安岭五千一百余里俄罗斯界，东南至希喀塔山二千余里朝鲜界，西南至海八百余里，东北至飞牙喀四千余里海界，西北至西结台六百九十余里蒙古奈曼界。以上东西广五千一百余里，东北袤六千八百三十余里，东南至西北二千六百九十余里，西南至东北四千八百余里。”[62]在如此广阔的地域内，清朝感到只设盛京昂邦章京一员镇守难以顾及，于是，又添设了宁古塔昂邦章京，即吉林将军的前身。

吉林将军原名镇守宁古塔等处将军。宁古塔“南瞻长白，北望龙江，充边镇之雄区，壮金汤之帝里”[63]。早在努尔哈赤创业时期，它就是后金的一个重要城镇，从天命十年到顺治九年（1625—1652年）间，先后有佐领、昂邦章京、散骑郎、阿达哈哈番驻防[64]。顺治十年，再次以昂邦章京驻防，与奉天昂邦章京同为镇守东北地区的最高军政官员。康熙元年，宁古塔昂邦章京升格为镇守宁古塔等处将军。康熙十五年，移驻吉林乌拉城。吉林乌拉原名船厂，以顺治十五年防俄罗斯造战船于此而得名，移驻将军后始改名吉林乌拉[65]。乾隆二十二年，改称吉林将军[66]。

吉林将军驻防公署设有印务处以及户、兵、刑、工等司属机构。印务处设管档主事一员为将军监印，并领四司。户司掌财政出纳、官兵俸饷、协税及税务诸事。兵司掌官兵训练、官员升补以及防务、边务等事。刑司掌旗民词讼案件。工司掌管各项土木工程事宜。每司均设有掌关防官一员，以协领兼衔，掌案笔帖式二人，额委笔帖式无定额。刑司另增设理刑笔帖式二名[67]。

吉林将军管辖的区域：“东至海三千余里，西至威远堡门五百九十五里开原县界，南至长白山一千三百余里其南朝鲜界，北至拉哈福阿色库地方六百余里蒙古界，东南至希喀塔山二千三百余里海界，西南至英额门七百余里奉天将军界，东北至合者飞牙喀三千余里海界，西北至黑儿苏门四百五十余里蒙古界。”[68]此外，东北还包括乌第河以南黑龙江下游的全部地区以及海中的库页岛和沿海其他岛屿。

吉林将军的职掌是：“镇守吉林乌拉等处地方，缮固镇戍，绥和军民，秩礼山川，辑宁边境。”[69]主要内容包括：

统率吉林地区驻防官兵。吉林地区在将军以下，分吉林、三姓、宁古塔、伯都讷、阿尔楚哈五个副都统辖区。“副都统各守分地，以赞将军之治。”在副都统以下，“置协领、参领、佐领、防御等官，各视兵数多寡，定额有差，以掌巡防稽察之事”[70]。

吉林副都统设于康熙十年，辖协领、佐领等官一百八十八员，满洲马兵四千一百三十名，汉军马兵一千一百七十名。此外，一统河设佐领等官六员，满洲马兵二百名；打牲乌拉设值年侍卫等官四十六员，珠轩头目、铺副三百零三名，食粮壮丁一千八百九十九名，不食粮者四百五十名，均归吉林副都统管辖。

三姓副都统设于雍正九年（1731年），辖协领、佐领等官六十三员，满洲马兵两千八百名。

宁古塔副都统设于顺治十年，辖协领、佐领等官四十员，满洲马兵一千名。此外，珲春设协领、佐领等官十二员，满洲马兵一百四十名，归宁古塔副都统管辖。

伯都讷副都统设于康熙三十一年，辖协领、佐领等官四十六员，满洲马兵九百名，蒙古马兵一百名。

阿尔楚哈副都统原为副都统品级协领，雍正三年设，乾隆二十一年（1756年）改置副都统，其下设协领、佐领等官三十八员，满洲马兵五百十二名。此外，拉林设协领、佐领等官二十五员；双城堡设协领、佐领等官二十七员，也属阿尔楚哈副都统管辖[71]。

统御柳条边边门驻防。布尔图边门、克尔素门、伊屯门、法特哈门，每门设防御、笔帖式各一员，披甲十名，直辖于吉林副都统，而统于吉林将军[72]。

稽查卡伦。为杜飞飏人参，并查偷打牲畜、私占禁山流民等事，清朝在吉林、围场、乌拉、额穆赫索啰、宁古塔、珲春、伯都讷、三姓、阿勒楚喀等地隘要处设置卡伦。卡伦有常设和堵设之分，终年不撤为常设，春设冬撤为堵设。吉林地区共有常设卡伦四十四座，堵设卡伦六十一座，总计一百零五座。各卡伦均派旗下当差散官，只有伯都讷的二道河卡伦由将军衙门印房四司官员内保送，签掣出派；吉林的得恩谭、辉发、平预山三卡伦，每年冰冻封江，专派协领一员，佐领、防御三员往查[73]。

管理驿站。吉林将军辖区内共有驿站三十八站，分两路监督统辖。东路自小东门外乌拉站起，到宁古塔，大站一，小站九。西路自搜登起，到蒙古霍洛站止，大站八。以上东西路总计大小十八站，统归乌拉额赫穆站监督管辖。北路从金珠鄂佛啰起，到登伊勒哲库分道，正北是蒙古卡伦站，西北到齐齐哈尔茂兴站，计十大站。自蒙古卡伦站起，到三姓城，计十小站。以上总计大小二十站，统归金珠鄂佛啰站监督管辖。每站设笔帖式、领催各一名，大站设壮丁五十名至二十五名，小站设壮丁十五名至十名，共壮丁八百五十名。大小站额设牛马与壮丁数同[74]。宁古塔至珲春，有卡伦六处传递公文。

管理汉族民户。随着汉族人民进入吉林地区日益增多，清朝设置州县加强管理。雍正四年（1726年），在吉林乌拉城设立永吉州，隶属奉天府尹，乾隆十二年罢州，改置吉林理事同知，归吉林将军管辖。还在伯都讷设立长宁县，隶属奉天府尹，乾隆元年罢县，次年改州同，十二年裁州同，以其地属吉林理事同知管辖；二十六年，又改归伯都讷副都统；嘉庆十五年，设伯都讷厅，辖于吉林将军，又在宁古塔增设置泰宁县，隶奉天府尹，后罢县，归宁古塔副都统管理。乾隆十二年，置吉林直隶厅，属宁古塔将军[75]。嘉庆五年，在漠南蒙古郭尔罗斯前旗长春堡地方置长春厅，归吉林将军管辖，初设于新立城，道光五年（1825年）迁宽城子。

统辖漠南蒙古哲里木盟郭尔罗斯前旗军务。郭尔罗斯前旗牧地，在嫩江与松花江相合两岸。该旗务除受理藩院管辖外，旗内军务亦受吉林将军统辖。

管理边疆各少数民族。吉林将军统辖下的黑龙江下游、松花江与乌苏里江流域、滨海和库页岛地区，居住着赫哲、库页、费雅喀、鄂伦春、奇勒尔、恰克拉等少数民族。康熙五十三年（1714年），清朝在松花江与牡丹江汇合处三姓设协领衙门，作为宁古塔副都统的下属机构。雍正十年（1732年），三姓协领改为副都统，起初专管库页岛，与宁古塔副都统分辖吉林边疆地区。从乾隆四十五年起，吉林各少数民族统一归三姓副都统管辖。为了便于管理，三姓副都统之下设有两个行署，作为办理边远地区各族事务的机构。三姓衙门每年派人到黑龙江下游地区行署，每两年一次派人到尼曼河行署驻扎三个月，收取贡赋，赏赐特品，审理案件，监督交易[76]。

管理官庄和旗地。吉林境内的官庄，“每一庄共十人，一人为庄头，九人为庄丁，非种田即随打围、烧炭”[77]。官庄的数目，乌拉地方五十处，宁古塔地方十三处，伯都讷地方六处，三姓地方十五处，打牲乌拉地方官庄头目五名。庄丁每人名下责粮十二石，草三百束，猪肉一百斤，炭一百斤，石灰三百斤，芦一百束。吉林八旗及蒙古鸟枪营、水手营、各驿站都有旗地。吉林、宁古塔、伯都讷、三姓、阿勒楚喀、珲春、乌拉等地共有旗地三十六万五千零九十二垧[78]。

督辖打牲乌拉。打牲乌拉，又名布特哈乌拉，是为清宫廷采捕贡品而设置的机构，按八旗编制统辖的军事生产组织。打牲乌拉总管衙门原属京师内务府，由盛京内务府直接管辖，康熙十五年（1676年）以后，由宁古塔将军管辖，后来则由吉林将军督辖[79]。

黑龙江将军，全称镇守黑龙江等处将军，因最初驻瑷珲城，也称瑷珲将军，是清代东北的又一个军府建置。它的设立，与抵御沙俄入侵有密切关系。

崇德八年（1643年）以后，沙俄不断派遣哥萨克武装入侵我国黑龙江流域，烧杀劫掠，无恶不作。为了保卫黑龙江流域各族人民生命财产的安全，清朝多次派军队北上围剿和驱逐沙俄入侵者。顺治九年（1652年），宁古塔章京海色率领清军与沙俄侵略军激战于黑龙江下游乌扎拉村。十五年（1658年），宁古塔昂邦章京沙尔虎达又与入侵者大战于黑龙江、松花江汇合处。十七年，宁古塔昂邦章京巴海率军在黑龙江下游大败哥萨克兵。康熙三年（1664年），巴海又率军与入侵者激战于索伦部。为了更有效地保卫边疆，消灭沙俄侵略者，康熙十三年，清朝将吉林水师营总管移驻黑龙江地方驻防[80]，并在黑龙江筑城[81]。康熙二十二年，清朝决定设置黑龙江将军，升宁古塔副都统萨布素充任，率领吉林、宁古塔官兵驻防，将宁古塔将军辖地一部分划给黑龙江将军统辖，原设水师营总管等官也一并属于黑龙江将军管理。黑龙江将军驻地，康熙二十二年在黑龙江东岸瑷珲旧城，二十三年移至黑龙江西岸黑龙江城（瑷珲），二十九年又移到墨尔根城（今嫩江），三十八年移到齐齐哈尔城。

黑龙江将军公署设有印务处，户、兵、刑、工等司属机构。印务处掌将军印信。户司掌管度支，凡银钱收支、官兵俸饷发放、协饷和税收等事均归办理，此外还有典礼、祭祀诸事。户司还专设有银库司，掌管库藏，并负责各种饷银的发放。兵司，掌官兵训练、官员升调黜免以及剿捕、办防诸事。刑司，掌理词讼、缉拿案犯并审理各种案件。工司，掌管工程事宜，负责衙署、官房的修造及一切土木工程[82]。

黑龙江将军的管辖范围，“自齐齐哈尔城计里，东至野里白赫河二千二百余里宁古塔界，西至喀尔喀九百余里彻陈罕界，南至松花江五百里宁古塔界，北至外兴安岭三千三百余里俄罗斯界”[83]。

黑龙江将军的职掌是：“镇守黑龙江等处地方，均齐政刑，修举武备，绥徕部族，控制东隆。”[84]具体内容有：

统辖黑龙江地方驻防官兵。黑龙江地区在将军以下，划为黑龙江副都统、墨尔根副都统、齐齐哈尔副都统、呼伦贝尔总管四个辖区。

黑龙江副都统辖区，康熙二十四年设副都统一员，其下有协领、佐领等官75员，满洲兵960名，索伦兵60名，打虎儿兵420名，汉军兵100名，水手427名，各种工匠44名。

墨尔根副都统辖区，康熙四十九年设副都统1员，下设协领、佐领等官67员，索伦兵600名，打虎儿兵300名，汉军兵100名，水手352名，各种工匠31名。

布特哈驻防。布特哈，即打牲部，包括索伦、达呼尔、鄂伦春、毕拉尔等族，原为黑龙江土著居民，散居在黑龙江中上游两岸和外兴安岭一带。康熙三十年，布特哈设总管、副总管共19员，佐领、骁骑校等官124员，水手275名，各种工匠88名，打牲壮丁1621名。属墨尔根副都统辖区。

博尔多驻防，属布特哈总管管理，有副总管员，佐领等官16员，兵1000名。

齐齐哈尔副都统辖区，康熙三十七年，齐齐哈尔置副都统一员，下设协领、佐领等官136员，满洲兵、打虎儿兵各960名，巴尔虎兵240名，汉军兵200名。

呼伦贝尔，又称呼伦布雨尔。雍正十年，设索伦、巴尔虎总管、副总管共6员，佐领等官48员。乾隆八年，改设副都统衔总管1员，其下按部设官，名额不等，有布特哈兵3000名，鄂勒特兵109名，巴尔虎兵2400名[85]。

管理驿站。黑龙江将军辖境内，先后设驿站36处。从齐齐哈尔城卜奎站到宁年站，总计10站称为下站，设站官1员管理。从拉哈站到黑龙江站，总计10站称为上站，也设站官1员管理。齐齐哈尔西北至呼伦贝尔，总计10站。从齐齐哈尔东到呼兰，总计6站。每站设马5匹至20匹不等，另设牛若干头。上述“上下二十站，关防领催二名外，每站领催一名，壮丁二十六名”。“上下站壮丁，自为聚落，每站不下百十家，皆有官房待过客。”[86]

管理卡伦。黑龙江将军管辖境内险要地方以及国境线上，设有卡伦67处。其中，齐齐哈尔3处，墨尔根6处，黑龙江6处，呼伦贝尔12处，呼伦贝尔东北15处，呼伦贝尔西南16处，布特哈5处，呼兰4处[87]。其中，呼伦贝尔东北15处防俄罗斯。每处官1员，兵15名；呼伦贝尔西南16处临喀尔喀，每两处官1员，兵10名[88]。

巡察边境。黑龙江将军每年五六月间要派齐齐哈尔、墨尔根、黑龙江协领各一员，佐领、骁骑校各2员，率兵240名，分三路巡察格尔必齐河、额尔古纳河、墨里勒克河和楚尔海图河，名为“察边”。届时，“齐齐哈尔协领与墨尔根协领会，墨尔根协领与黑龙江协领会，各书衔名月日于木牌瘗山上，明年，察边者取归以呈将军副都统，又各瘗木牌以备后来考验”。“至将军，惟新任者察边。”“察边之事，岁于七月内咨报理藩院。”[89]

管理漠南蒙古哲里木盟三旗及索伦八旗。漠南蒙古哲里木盟杜尔伯特旗，牧地在嫩江东岸；扎赉特旗，在喜峰口东北1600里；郭尔罗斯后旗，牧地在混同江北岸、嫩江东岸。三旗事务除受清朝中央机构理藩院管理外，军务则由黑龙江将军督辖。索伦八旗是雍正十年由布特哈移来的索伦士兵等组成，分左右翼，每翼设总管，每旗设副总管，在与俄国交界等处分防游牧。

管理屯田。康熙五年，黑龙江始设官屯[90]。二十三年，清军在瑷珲筑城屯田。二十五年，清朝户部委官监看黑龙江墨尔根地方屯种，达虎里、索伦官兵耕种田地共1660垧，盛京官兵耕种黑龙江地1789垧。此外，齐齐哈尔官庄20处，公田5处；布特哈官庄2处，公田4处；墨尔根官庄11处，公田1处；黑龙江官庄30处，公田3处。各地领催1至3名不等，每庄壮丁10名，牛6头。官庄、公田屯种事务，均由黑龙江将军管理。

（五）驻藏大臣

雍正五年（1727年），清朝派内阁学士僧格、副都统马喇前往西藏办事，从此正式设置驻藏大臣，直至清末无大变化。清朝在雍正年间才设驻藏大臣，是西藏地方和清朝中央机构关系日益密切的产物，也是清朝在西藏施政进一步完善的结果。

清朝虽然设置了驻藏大臣，但是，直至乾隆朝中后期，清朝对西藏的施政，很大程度上仍是通过西藏地方僧俗贵族进行。乾隆帝曾经晓谕颇罗鼐：“尔与达赖喇嘛同心协力，以安地方，朕视尔二人，俱属一体，无从畸重畸轻之见，若尔二人稍有不合，以致地方不宁，甚负朕信任期望之恩。”[91]正是这种状况的反映。

乾隆十二年（1747年），颇罗鼐病故，其子珠尔墨特那木扎勒袭封郡王。他很快恶化了同达赖喇嘛的关系。这是西藏僧俗贵族势力矛盾的反映。为使地方安宁，不生事端，清朝曾命驻藏大臣往访双方，希望他们善为和解。但是，珠尔墨特那木扎勒阳奉阴违，图谋不轨，妄想发动叛乱，“动手杀钦差大人，不论塘汛、官兵、客民一齐杀”[92]。对于珠尔墨特那木扎勒的叛逆行为，清朝已有所察觉。乾隆十四年十月，乾隆帝曾经指出：“珠尔墨特那木扎勒为人，断不能如伊父颇罗鼐之安静奉法。今观其纵恣逞威，人心离怨，多行不义，必自速厥辜。但恐其悖慢之行不能悛改，将来或加害于达赖喇嘛。”

乾隆五十三年（1788年）和五十六年（1791年），廓尔喀对后藏发动了两次大规模入侵，扎什伦布寺受到严重破坏。清朝派军入藏，驱逐了廓尔喀侵略势力。乾隆五十八年（1793年），著名的《钦定西藏章程》颁布，其中，对驻藏大臣的地位和职权作了明确规定，涉及的内容有如下诸项：

驻藏大臣督办藏内事务，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事。所有噶伦以下官员及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣。在班禅额尔德尼年幼、由索本堪布负责处理事务时，扎什伦布的一切特殊事务，要事先呈报驻藏大臣，等候处理。西藏地方官员，除噶伦和代本须呈报清朝皇帝任命外，其余人员可由驻藏大臣和达赖喇嘛委任，并发给满、汉、藏三种文字执照。达赖喇嘛和班禅额尔德尼的收入及开支，每年在春秋两季各汇报一次，由驻藏大臣进行审核，如发生隐瞒舞弊等情事，对其亲属及随员给以惩罚。

驻藏大臣负责达赖、班禅以及各地格鲁派胡图克图灵童转世的金瓶掣签。达赖、班禅以及格鲁派胡图克图遇到转世寻认灵童时，邀集四大护法，将灵童的名字及出生年月，用满、汉、藏三种文字写于签牌上，放进金瓶内，在驻藏大臣监掣之下，于大昭寺释迦佛像前正式认定。新的灵童长大后，也必须在驻藏大臣主持下，举行坐床典礼。各大寺堪布活佛的人选，由达赖喇嘛、驻藏大臣以及济咙胡图克图等协商决定，并发给加盖以上三人印章的执照。达赖喇嘛所辖寺庙的活佛及喇嘛，全藏各胡图克图所属寨落人户，均须详细填造名册，于驻藏大臣衙门和达赖喇嘛处各存一份，以便检查。青海蒙古王公前来迎请西藏活佛，须由西宁办事大臣行文驻藏大臣，由驻藏大臣发给通行护照，并行文西宁办事大臣，以便查访。

驻藏大臣督管西藏边界贸易以及各种外事活动。邻近各国来西藏的旅客和商人，必须进行登记，造具名册呈报驻藏大臣衙门备案。商人无论前往何地，均须由该管主脑呈报驻藏大臣衙门，按照该商人所经过的路线签发路证，以备检验。外人要求到拉萨，须向各边境宗本进行呈报，驻藏大臣衙门批准。廓尔喀、不丹、锡金无论何种行文，都须以驻藏大臣为主，和达赖喇嘛协商处理，回文必须按照驻藏大臣指示缮写。关于边界的重大事务，更要根据驻藏大臣的指示处理。所有噶伦都不得私自向外方藩属通信，即或由外方藩邦行文给噶伦时，也得呈交驻藏大臣和达赖喇嘛审阅处理，不得由噶伦私自缮写回信。在济咙的日班桥，聂拉木的潘瞻铁桥，绒夏的边界等处树立界碑，限制廓尔喀商人和西藏人随意越界出入，驻藏大臣出巡时予以检查。

驻藏大臣管理财政。西藏货币要以纯粹汉银铸造，不得掺假，正面铸“乾隆通宝”字样，边缘铸年号，背面铸藏文。驻藏大臣派汉官会同噶伦对所铸造钱币进行检查，以求质量纯真。所铸新钱币如有掺假者，所有由汉官及噶伦委派之孜本、孜仲等管理人员以及工匠人等，一律依法受严厉处分，并依所铸假币数目加倍罚款。在济咙、聂拉木两地抽收各种物品进口税，不经驻藏大臣同意，不得私自增加税额，一律收回免役执照，实有劳绩需要优待者，由达赖喇嘛和驻藏大臣协商发给免役执照。新成立兵员亦由驻藏大臣和达赖喇嘛依照各地发给免役执照，兵员出缺时收回。任何人不得私自派用乌拉，因公外出，由驻藏大臣和达赖喇嘛发给加盖印章执票，沿途按执票派用乌拉。

驻藏大臣管理西藏地区军事防御。西藏成立3000名正规军队，前后藏各驻1000名，江孜、定日各驻500名。兵员由各主要地区征调，每500名兵员委一代本管理。所有征调兵员填造两份名册，一份存驻藏大臣衙门，一份存噶厦。代本、如本、甲本、定本等军官由驻藏大臣和达赖喇嘛选年轻有为者充任，并发给执照。西藏兵员由驻藏大臣通过西藏地方机构分春秋两季发给粮饷。西藏地方军队要经常操演，驻藏大臣每年分春秋两季出巡前后藏各地和检阅军队，查究各地汉官及宗本等欺压和剥削人民事情。

驻藏大臣负责西藏地方的司法。对犯人所罚款项，须登记呈缴驻藏大臣衙门。对犯罪者的处罚，须经过驻藏大臣审批。没收财产者，也应呈报驻藏大臣，经过批准才能处理。

《钦定西藏章程》的颁布，完备了清朝的驻藏大臣制度，也使驻藏大臣的职掌比以往任何时候都得到了更充分的体现。

（六）巡台御史、台湾府和琼州府

康熙二十三年（1684年），清朝设台厦道，管理台湾及厦门地区，有道台一人，按司狱一员，典吏数人。雍正五年（1727年），“加福建兴泉道巡海道衔，移驻厦门，改台厦道为台湾道，添设台湾府通判一员驻澎湖，裁澎湖巡检一员”[93]。乾隆五十一年（1786年），台湾道加按察使衔。

康熙六十年（1721年），清朝镇压朱一贵起义后，为了加强对台湾的控制，决定“每年自京派出御史一员，前往台湾巡查”[94]。从此，正式设立巡视台湾监察御史满汉各一员，以“表正风俗，稽查弹压，除剔弊端”[95]。乾隆四十六年（1781年），因巡台御史塞岱、雷轮在巡视台湾应行查办各事务中敷衍了事，所奏不实，引起乾隆帝恼怒，认为巡台御史有名无实，遂决定撤销。

清朝除了往台湾派遣御史外，还在台湾设立府县，直接管理。康熙二十三年四月，清朝决定在台湾设一府三县，即改承天府为台湾府，以府治附郭为台湾县，天兴州改为诸罗县，万年州改为凤山县。府设知府一员，海防粮捕同知一员，经历司经历一员。知府在福建巡抚直接管理下，总领台湾各属县，宣布国家政令，治理百姓，审决讼案，稽查奸宄，考核属吏，征收赋税。海防粮捕同知后改名为台防同知，隶属于知府，管辖南到新港、北至鹿子港海岸以及三县沿海地域，具体事务有考察进出口船舶，兼理台湾、凤山、诸罗三县司法事务，发给商船、渔船执照[96]。雍正元年，添设淡水同知一员，稽查北路兼督彰化捕务，雍正五年，改设澎湖通判一员，稽查船只，管理钱谷，遇刑名事件仍归台府审结。

对台湾地区县及县以下的行政建置，清朝也非常重视。康熙二十三年四月，以台湾府治附郭为台湾县，县设知县、县丞、典史各一员，新港巡检司巡检、澎湖巡检司巡检各一员。改天兴州为诸罗县，县设知县、典史各一员，佳里兴巡检司巡检一员。改万年州为凤山县，县设知县、典史各一员，下淡水巡检一员。

雍正元年，划虎尾溪以北，增设彰化县及淡防厅。县设知县、典史各一员。雍正九年，设台湾县县丞一员，分驻罗汉内门；凤山县县丞一员，分驻万丹；诸罗县县丞一员，分驻笨港；彰化县鹿仔港巡检一员，彰化县猫雾捒巡检一员，淡水竹堑巡检一员，淡水八里坌巡检一员，均稽查地方，有的兼查本港船只，或兼司狱务。

在县以下，设坊、里、保、庄等基层建置。台湾县有四坊十里一保二庄。凤山县有七里八庄。诸罗县有四里七保十七庄。彰化县有十保一百一十庄。淡水厅有二保三十五庄。在高山族人民居住的地方设社。台湾县有三社，凤山县有一百二十三社，诸罗县有三十五社，彰化县有五十六社，淡水厅有八十社[97]。

乾隆五十一年（1786年），台湾林爽文率众起义，一度攻陷诸罗县城。乾隆五十二年，清军收复诸罗县。乾隆帝以“城内义民帮同官兵奋力守御，保护无虞，该处民人急公向义，众志成城，应锡嘉名，以旌斯邑”[98]，将诸罗县改为嘉义县。

嘉庆十六年（1811年），鉴于“噶玛兰田土膏腴，米价较贱，民番流寓日多，若不官为经理，必致滋生事端”[99]，清朝决定设立噶玛兰厅，设通判、县丞各一员。从此，加强了清朝对台湾东北的行政管理。

此外，清朝还在台湾设台湾府学教授、训导各一员，台湾县学教谕、训导各一员，凤山县学教谕、训导各一员，诸罗县学教谕、训导各一员，彰化县学教谕、训导各一员[100]，掌学校生徒训迪等事。

清代海南岛除汉族以外，主要的少数民族是黎族。清朝在海南岛置琼州府，隶广东省。琼州府领州一、县七。州为崖州，领感恩、昌化、陵水、万四县。县是琼山、澄迈、定安、文昌、会同、乐会、临高。

（七）西南边疆的土官建置及有关规制

康熙二十年（1681年），三藩之乱平息，西南边疆民族地区社会秩序日趋稳定，如何对待土司问题，正式提到清朝的议事日程。许多被派到西南边疆少数民族地区的官员纷纷上疏，直陈己见，“或云土司系外彝，即令土官管理，易于行事，不可遂取其地；或云土司予以大职，令其管理事务，恐有权柄，不为我节制；或云我所取之地，何复令彼管理，仍取之为便；或云设流官管理，可多得钱粮”[101]，“或云宜补流官，或云宜补土官，或云可令管兵，或云不可令管兵，种种陈奏不一”[102]。康熙帝博采众议，态度极为慎重，复于康熙二十二年（1683年）派兵部侍郎库勒纳等人前往云南等地，会同当地督抚提督，“酌量彼此情形，详加定议”。康熙帝谕示库勒纳等：“今遣尔等前往，务善为区处，使可永远遵行，尔等即定议来复，毋得游移两可。”[103]库勒纳等经过实地调查，将有关情况上奏，清朝终于决定了对西南边疆民族地区土司的方针和政策，即因袭明制，土司准其承袭，继续任职。此后，清朝大量办理土司授职，又陆续颁布了有关法令。就这样，清代的土司制度终于确立下来。

清朝在云南设土府一，土州三，土司十八。具体情况是：大理府辖十二关长官司。丽江府，顺治十六年（1659年）改土府，雍正元年（1723年）设流官。永昌府辖孟定土府，湾甸土州，镇康土州，潞江安抚司，孟连长官司，南甸宣抚司，千崖宣抚司，盏达副宣抚司，陇川宣抚司，芒市安抚司，猛卯安抚司，户撒长官司，腊撒长官司。顺宁府辖耿马宣抚司。永北直隶厅辖永宁土府，蒗蕖土州。景东直隶厅，辖境内有保甸土司，三岔河土司，板桥驿土司。东川府辖境内有木期古土千户。广南府辖境内有土同知侬氏世袭。镇沅直隶厅，雍正五年设流官，辖境内有禄谷寨长官司。元江直隶州，顺治六年设流官，辖境内有少数民族结寨居住，称为峒。普洱府辖车里宣慰司。

清朝在广西设土州二十四，土县四，土司十三，另有庆远长官司。具体情况为：庆远府辖那地土州、东兰土州、忻城土县、永定长官司、永顺正长官司、永顺副长官司。思恩府辖白山土司、兴隆土司、定罗土司、旧城土司、都阳土司、古零土司、安定土司。百色直隶厅辖境内有上林土县、下旺土司。南宁府辖境内有土忠州、归德土州、果化土州。太平府辖境内有太平土州、安平土州、万承土州、茗盈土州、全茗土州、龙英土州、佶伦土州、结安土州、镇远土州、都结土州、思陵土州、土江州、土思州、下石西土州、上下冻土州、罗白土县、罗阳土县、上龙土司。上思直隶厅辖境内有迁隆峒土司。镇安府辖境内有向武土州、都康土州、上映土州。归顺直隶州辖境内有下雷土州。

清代土司的职衔有文武之分，文职隶吏部，武职隶兵部。文职职衔有：土府六等，即土知府、土同知、土通判、土推官、土经历、土知事；土州四等，即土知州、土州同、土州判、土吏目；土县四等，即土知县、土县丞、土主簿、土典史；此外，还有土巡检、土驿丞等。乾隆五十年（1785年），清朝规定，将向不管辖地方村寨的土司，将原袭职衔改授不同品级的土官，不再称通判、推官、县丞、主簿、巡检等，如有印信，把印信送礼部销毁，那些管理地方村寨的土司，则照旧例授给职衔[104]。这样，便出现了一批不管理土峒土寨的不同品级的土官。广西，“其不管理土峒者，正六品土官二人，从六品、正八品、正九品土官各一人，从九品土官一人，未入流土官二人”。云南，“其不管理苗裔村寨者，土通判二人，正八品土官一人”[105]。武职职衔有：指挥使以下七等，即指挥使、指挥同知、指挥佥事、土千户、副土千户、土百户、百长；宣慰使司四等，即宣慰使司宣尉使、宣慰使司同知、宣尉使司副使、宣慰使司佥事；宣抚使司四等，即宣抚使司宣抚使、宣抚使司同知、宣抚使司副使、宣抚使司佥事；安抚使司四等，即安抚使司安抚使、安抚使司同知、安抚使司副使、安抚使司佥事；招讨使司二等，即招讨使司招讨使、招讨使司副使；长官司二等，即长官司长官、长官司副长官；土弁五种，即土游击、土都司、土守备、土千总、土把总；此外还有土舍、土目等。

清代西南边疆地区土司数目及分布情况是：云南，文职土官，土知府六人，土同知二人，土通判二人，土经历一人，土知事一人，土知州六人，土州同五人，土州判三人，土知县二人，土县丞六人，土主簿三人，土典史一人，土巡检十九人，土驿丞三人；武职土官，宣慰使司宣慰使一人，宣抚使司宣抚使五人，宣抚使司副使三人，安抚使司安抚使二人，长官司长官五人，长官司副长官五人，土千户四人，土守备三人，土千总十五人，土把总二十七人。广西，文职土官，土知府二人，土知州三十三人，土州同一人，土州判一人，土知县四人，土巡检十一人；武职土官，长官司长官三人，长官司副长官一人[106]。

土司由清朝中央机构发给号纸（证书），作为统摄部属的权力象征，上写土司职衔、世系及袭职年月；有的“土府厅州县则加以印”[107]；还有的则颁给诰敕，“五品以上官授诰命，六品以上官授敕命”[108]，土职“给千总、把总职衔，均颁给敕书”[109]。

清代土司允许承袭，文职隶吏部验封司，武职隶兵部武选司。清朝对土司承袭的规定更加完备具体。一是宗支嫡庶规定得非常严格。土官病故，或年老体衰请代，“准以嫡子嫡孙承袭，无嫡子嫡孙，则以庶子庶孙承袭，无子孙，则以弟或其族人承袭，其土官之妻及婿，有为土民所服者，亦准承袭”[110]。“嫡庶不得越序”，“土官袭替定例，必分嫡次长庶，不得以亲爱过继为词”[111]。对于破坏宗支嫡庶次序袭替的，要严加惩处。“如宗派冒混，查出考究”，“承袭之人，有宗派不清，丁冒、凌夺各弊，查出革职，具结之邻封土官照例议处”[112]。二是承袭人年龄的规定。“土官子弟，年至十五，方准承袭。未满十五岁者，督抚报部，将土官印信事务，令本族土舍护理；俟承袭之人，年满十五，督抚题请承袭。”[113]“如有子而幼者，或其族或其母能抚孤治事，由督抚拣委，至其子年及十五岁再令承袭。”[114]三是承袭手续。清朝规定，“由督抚具题，将该土官顶辈宗图、亲供、司府州邻印甘各结及原敕印，亲身赴部，由部核明，方准承袭”[115]。后来虽然取消了亲身赴部，但是仍要由各省掌印都司或布政司验明起文，一切手续合格，由督抚具题请袭。四是号纸是土司袭替的根据。土官承袭，“由部给牒，书其职衔、世系及承袭年月于上，名曰号纸”[116]。“凡土官之职，皆给予号纸。号纸书土官之职，并载世系及袭职年月。土官袭职者，先缴其原领号纸，改给新号纸。”[117]“每承袭世职之人，给予钤印号纸一张，将功次宗派及职守事，宜填注于后。后遇子孙袭替，本省掌印都司验明起文，或由布政司起文，并号纸送部查核无异，即与题请袭替，将袭替年月顶辈填注于后，填满换给。如遇有水火、盗贼损失者，于所在官司告给执给，赴部查明补给。如有犯罪革职、故绝等事，都司、布政使司开具所由，将号纸缴部注销。”[118]五是土司袭替禁例。清朝根据土司犯罪程度，规定不准亲子承袭，或需另选族众中拥戴者，“土官受贿、隐匿凶犯逃人者，革职提问，不准亲子承袭，择本支伯叔兄弟之子继之。若有大罪被戮，即立夷众素所推服者，以继其职”[119]。

清代土官的职掌是抚夷民、完钱粮、擒盗贼、备征调，总称为“催办钱粮，抚蕺夷众”[120]。清朝规定，忠于职掌的土官，有功则叙。“经征钱粮，一年内全完者，督抚奖以银牌花红；能严行钤束擒剿盗贼，一应案件于一年内全完者，加一级，完结过半者，督抚嘉奖；军功保列出众者，加衔一等，头等者加一级，二等者纪录二次，三等者纪录一次；凶犯盗首逃匿土官境内，一年内查解五名以上者纪录一次，十名以上者纪录二次，十五名以上者加职一级，三十名以上者加职二级。如不足五名者，准并次年查解之数积算。”[121]广西田州土知州岑宜拣，就因“讨上林逆陆李能，功加四品衔”[122]。但是，清代土司的议叙有一定限度，“土官有军功者，各就原品级以次递加。指挥使以下，由百长以次递加，至指挥使而止。宣慰使等三司，各由佥事递加至该司使，副招讨使加招讨使，副长官加长官。其加至长官者，准加安抚使或招讨使，安抚使招讨使准加宣抚使，递加至宣慰使而止”[123]。“如有余功，准其随带，仍令以本职管事，及袭替时，亦止于原世职承袭。”[124]有的土司因功，还被清朝授予官品顶戴和名号[125]。

清朝定有考核土司的办法，即三年大计之例。“广西巡抚所属土司，遇三年大计之期，其中果有清廉爱民，并无掳杀及贪残不职恣意侵害之员，行令该管官据实确查，具题举劾，其升赏降革之处分，别轻重，仍照土司定例遵行。”[126]除三年大计外，也有随时荐举的。雍正帝曾经谕示：“各省所属土司，有奉法称职，裨益地方者，该督抚不必拘三年大计之例，随时荐举。”[127]

在规定土官有功则奖的同时，清朝亦规定土官有过则处。凡野苗掳掠百姓，该管土官隐讳不报者，土官吓诈部民、恣意侵害者，失察逃人者，土官管辖之熟苗为盗，该土官明知故纵者，养盗殃民者，苗众聚众行劫、侵犯城池失察者，凶苗捉人勒赎、土苗夷倮有犯命盗抄抢拐掠争讼等案，夷人有抢掳杀伤之案，而土司对此或无获、或徇隐、或庇匿者，都要分别给予土司杖责、罚俸、降调、革职、枷、治罪[128]。据统计，嘉庆朝以前，广西土司被革职者有十三起，其中，安定巡检司土巡检被革职者三人，茗盈州土知州李天裔以罪死[129]。因土官不食俸，所以，其“罚俸降职等事，俱按其品级计俸罚米，每俸银一两，罚米一石”[130]。(www.xing528.com)

土司一般拥有土兵，清朝可以征调。被征调的土司、土兵如有伤亡，清朝要给予抚恤。最初，“土兵助战阵亡者，照步兵例减半给赏，阵前受伤者，照各等第减半给赏”。后来，为了优加渥泽，以示鼓励，又规定：“土司土职阵亡伤亡者，三品土官赏银二百五十两，四品土官赏银二百两，五品土官赏银一百五十两，六品土官赏银一百两，七品土官赏银五十两，俱加衔一等，令伊子承袭一次，仍以本身应得土职照旧管事。俟再承袭时，将所加之衔注销。空衔顶戴，照八品土官例赏赉，毋庸给与加衔。”为了与绿营官兵一视同仁，最后，清朝又规定：“阵亡屯土员弁，均照绿营副将以下，经制外委以上之例，给予云骑尉世职。袭次完时，给予恩骑尉世袭罔替。一体办给敕书。遇有该处屯土员弁缺出，先尽此项人员酌量拨补。”“所有阵亡之屯练降番，俱著加恩改照绿营步兵之例，赏恤银五十两。”[131]

土司有向清朝交纳贡赋和应征的义务。“广西土司，每三年贡马一次。”[132]云南土司贡麻布、黄蜡、鹿皮、山驴皮。史载：“云南省维西边外夷民 子岁纳鹿皮贰拾张、山驴皮拾张、麻布叁拾片、黄蜡捌拾斤。”[133]所有贡品均折成银两。最初，马一匹折银十二两，后定为八两。其他物品折价不等。除纳贡外，还有赋税。清代土司地区不丈量土地，也不编丁，所纳赋税，或参照明代数额而定，或土司自报认纳。纳赋的品种主要是米。史载，广西南宁府所属迁隆峒长官司“岁征米”[134]。云南车里宣慰司每年纳米也有一千余石。粮税之外还有各种杂课。云南有差发银，耿马宣抚司“岁征米折银二十五两零，又差发银三十两”[135]。还有盐课，云南临安府所属纳楼茶甸副长官及亏容甸副长官，岁征“户口食盐银二十三两零”[136]。土司地区的赋税，因征战和天灾可以蠲免，有些土司还享受免征优待，如云南元江新平、嶍峨两县境，有山曰鲁魁，“夷人久踞成巢，不纳税赋”[137]。纳赋是清朝对土司地区的一种经济剥削。清代土司地区赋税因为地方官员的敲诈勒索以及土司的额外滥征，土司地区百姓负担很重。云南镇沅土府，每年应纳米一百石，实际征收一千二百一十二石，每年应征银三十六两，实际征收二千三百四十八两，结果“是其征之私囊者不啻百倍，数十倍，而输之仓库者，十不及一二，百不及二三”[138]。

遇有战事，清朝可征调土兵。土兵有瑶兵、俍兵、僮兵、侗兵等各种称呼。清朝征调土兵，或用于各少数民族之间的攻杀，“苗虽犷悍，于土家不敢轻犯，有事苗疆，土官无役不从，搜山焚箐，辄用土兵当先”[139]；或用于同一少数民族内部的攻杀；或用于镇压农民起义；或用于保境安民。无论何种用途，都十分重视。

雍正年间，清朝对西南边疆少数民族某些土司管辖的地区实行改土归流，从而使这些地区的行政建置发生了较大的变化。

土司制度自元朝建立后，经过明朝的发展，到清朝时，其弊病暴露得日益明显。首先，阻碍了当地社会经济的发展。土司作为一种政制建置，是以封建领主经济作为基础的，大大小小的土司就是不同等级的封建领主。土司们占有耕地、山林和水源，土民们经济上被迫依附于土司，从而形成了土司对土民的人身占有关系。而土司们多暴虐淫纵，作威作福。云南永昌土司，“彼之官世官出，彼之民世民也。田产子女，唯其所欲，苦乐安危，唯其所主，草菅人命若儿戏，莫敢有咨嗟叹息于其侧者！以其世官世民，不得于父，必得于子于孙，且数倍蓰。故死则死耳，莫敢与较者”[140]。广西田州土司，“其虐使土民，非常法所有……生女有姿色，本官辄唤入，不听嫁，不敢字人也。有事控于本官，本官或判不公，觅冤者惟私向老土官墓上痛哭，虽有流官辖土司，不敢上诉也”[141]。土司对土民横征私占，肆意苛索。云南姚安府土司“于康熙四十七年以进京费用为名，派苴却十马银五千两，民不能措。遂捏写卖契，令土目带众持械压民照写……乃于各村安设土巡检一员，名曰经管地方，实系暗察各民财产子女，任意取携，派累百端。尤堪发指者，流官即为钤盖印信，土司遂尔称为血产”[142]。土民们没有人身自由，缺乏必要的生产积极性，直接影响了社会经济的发展。云南地区，直到雍正年间还是“额征钱粮，不敷支应”，“俱赖外省协济”[143]。云南巡抚常德寿对此总结说：“同是王土王民，何至盈缩悬殊？”“由人事之未修也”，即“土司不识调制，夷人不知稼穑”[144]。

其次，影响了清朝多民族国家的统一和巩固。土司具有强烈的割据性，他们扩充武力，专事劫杀，相互争斗，甚至对抗清朝中央政权。广西思陵州邓横等寨强暴恣横，积恶多年，通计不过一百九十余户，丁壮不满千人，聚集凶徒，专事劫杀。左有雷蓬，右有那练，暗为党羽，互相勾结。密竹层栅，阳当外卫；深壕险坎，阴设内坑。筑土如城，建台安炮，枪箭能出不能入，兵役敢近不敢前。由于土司独霸一方，致使“土人知有土官而不知有国法久矣”[145]。土司的危害越来越被更多的人所认识。“筹边之道，在乎防微，保民之方，贵于经久。若仅泥于目前，非不晏安无事，而不知其有事之机自在也。”[146]这样，废除土司、改设流官便提到了清朝的议事日程。

雍正四年（1726年），云贵总督鄂尔泰奏请改土归流，得到雍正帝批准。清朝委任鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，全权负责改土归流事宜。鄂尔泰采取恩威并用政策，区别土司的不同情况，分别处理。到雍正十三年（1735年），云南、广西许多土司已改为流官。云南：乌蒙土府改置乌蒙府，镇雄土府改置镇雄州，东川土府改置东川府，丽江军民府改为丽江流官知府，降土知府为土通判，邓川土知州革职，安置江西，姚安府土同知革职，安置江南，沾益州土知州裁，改设流官。思茅等六版纳改设流官，永平县土县丞裁，镇沅土府裁土知府，改设流官，威远土州裁土知州，改设流官，者乐甸长官司裁。广西：泗城府土知府革职，东兰土州革职，归顺土州革职，思明府土知府革职，龙州长官司革职，改置龙州厅，恩城土州革职[147]。被革职的土司，有的给予惩处，有的安置别地，有的充任流官。改土归流后原土司辖区内，清朝设流官、屯戍兵、建城池、编户籍、立保甲，加强了对这些地区的统治。

[1] 《清史稿》，卷一一七，《职官志四》。

[2] 《清史稿》，卷一一七，《职官志四》。

[3] 《清高宗实录》，卷六七三，乾隆二十七年十月乙巳。

[4] 《清高宗实录》，卷六一〇，乾隆二十五年四月己丑。

[5] 《清高宗实录》，卷六一二，乾隆二十五年五月丙午。

[6] 《清高宗实录》，卷六〇六，乾隆二十五年二月癸未。

[7] 《清高宗实录》，卷五七〇，乾隆二十三年九月戊戌。

[8] 《清高宗实录》，卷六二一，乾隆二十五年九月辛未。

[9] 《清高宗实录》，卷六二一，乾隆二十五年九月辛未。

[10] 《清高宗实录》，卷六〇八，乾隆二十五年三月丁巳。

[11] 《新疆识略》，卷五。

[12] 《西陲总统事略》，卷一。

[13] 《圣武记》，卷四。

[14] 《西陲总统事略》，卷六。

[15] 据《西陲总统事略》卷三统计。

[16] 《清高宗实录》，卷六八一，乾隆二十八年二月丁巳。

[17] 《伊江集》“厂务孳生牲畜”。

[18] 《清高宗实录》，卷五四八，乾隆二十二年十月丙寅。

[19] 《清高宗实录》，卷六七八，乾隆二十八年正月乙巳。

[20] 参见《新疆图志》，卷一六。

[21] 《皇朝藩部要略》，卷五。

[22] 《十一朝东华录》，《乾隆朝》三一。

[23] 中国第一历史档案馆：《朱批奏折：民族事务类》，第221卷第1号。

[24] 参见《科布多政务总册》。

[25] 据《科布多政务总册》。

[26] 黄成垿口述，陈箓笔译：《蒙古逸史》，上海商务印书馆，1917年印，第68～69页。

[27] 《清高宗实录》，卷六五三，乾隆二十七年正月癸亥。

[28] 刘镛等纂：《清朝通典》，卷三六；《清朝通志》，卷七十。

[29] 嘉庆朝《大清会典事例》，卷七四六。

[30] 参见《定边纪略》和《乌里雅苏台志略》。

[31] 贻谷修、高赓恩纂：《绥远旗志》，卷二，下同。

[32] 《绥远旗志》，卷四。

[33] 参见《绥远旗志》，卷五上。

[34] 参见《绥远旗志》，卷五上。

[35] 贻谷修、高赓恩等纂：《土默特旗志》，卷七。

[36] 参见安斋库治：《清末绥远的蒙地开发》，内蒙古师范学院译，油印本，第35页。

[37] 田山茂：《清代蒙古社会制度》，文京书院，昭和二十九年五月版，第121页。

[38] 《圣武记》，卷三。

[39] 以上参见黄可润编：《口北三厅志》；周清澍主编：《内蒙古历史地理》，内蒙古高等教育自学考试指导委员会办公室编印，1991年版，第189～190页。

[40] 和珅等纂修：《钦定热河志》，卷八四。

[41] 和珅等纂修：《钦定热河志》，卷八四。

[42] 海忠等纂修：《承德府志》，卷三六。

[43] 《清高宗实录》，卷五七五，乾隆三十三年十一月庚子。

[44] 乾隆元年《盛京通志》，卷十。

[45] 吴晗辑：《朝鲜李朝实录中的中国资料》，第九册，中华书局，1980年版，第3756页。

[46] 《清圣祖实录》，卷二，顺治十八年五月丁巳。

[47] 参见刘子扬编著：《清代地方官制考》，紫禁城出版社，1988年版，第313页。

[48] 乾隆元年《盛京通志》，卷十二。

[49] 《清朝通典》，卷三六，取官十四。

[50] 参见乾隆元年《盛京通志》，卷一九。

[51] 参见乾隆元年《盛京通志》，卷一九。

[52] 乾隆元年《盛京通志》，卷二三。

[53] 《清世祖实录》，卷八四，顺治十一年六月庚辰。

[54] 《清朝文献通考》，卷二七一，《舆地三》。

[55] 参见田志和：《论清代东北行政体制的改革》，载《东北师大学报》， 1987年第4期。

[56] 原东北档案馆藏奉天省公署档，民国元年十二月。转引自张博泉：《东北地方史稿》，吉林大学出版社，1985年版，第432页。

[57] 《东华录》，雍正元年六月。

[58] 《大清会典事例》，卷一五九。

[59] 《大清会典事例》，卷一一九八。

[60] 《清圣祖实录》，卷九一，康熙十九年七月己未。

[61] 乾隆元年《盛京通志》，卷一七。

[62] 乾隆元年《盛京通志》，卷一二。

[63] 乾隆元年《盛京通志》，卷一二。

[64] 乾隆元年《盛京通志》，卷二十。

[65] 萨英额：《吉林外记》，卷一，下同。

[66] 《清高宗实录》，卷五四四，乾隆二十二年八月丁卯。

[67] 《吉林外记》，卷五。

[68] 乾隆元年《盛京通志》，卷一二。

[69] 《清朝通典》，卷三六，职官一四。

[70] 《吉林通志》，卷六十。

[71] 以上参见乾隆元年《盛京通志》，卷一九。

[72] 《吉林外记》，卷二；杨宾：《柳边纪略》，卷一。

[73] 《吉林外记》，卷三。

[74] 《吉林外记》，卷三。

[75] 《清高宗实录》，卷二八四，乾隆十二年二月壬戌。

[76] 参见嘉庆朝《大清会典》，卷一一。

[77] 吴振臣：《宁古塔纪略》。

[78] 《吉林外记》，卷七。

[79] 《吉林通志》，卷五十。

[80] 《清朝文献通考》，卷一八二，《兵四》。

[81] 《柳边纪略》，卷一。

[82] 西清纂：《黑龙江外记》，卷二。

[83] 乾隆元年《盛京通志》，卷一二。

[84] 《清朝通典》，卷三六，《职官十四》。

[85] 参见《黑龙江外记》，卷三；《盛京通志》，卷一九。

[86] 《黑龙江外记》，卷二、三。

[87] 《黑龙江外记》，卷二。

[88] 《盛京通志》，卷一六。

[89] 《黑龙江外记》，卷五。

[90] 《清高宗实录》，卷八十，乾隆十一年十二月己丑。

[91] 《清高宗实录》，卷八十，乾隆十一年十二月己丑。

[92] 中国第一历史档案馆：《朱批奏折：民族事务类》，案卷第1299号。

[93] 《清世宗实录》，卷五三，雍正五年二月甲戌。

[94] 《清圣祖实录》，卷二九五，康熙六十年十月壬戌。

[95] 《清高宗实录》，卷二八六，乾隆十二年三月癸巳。

[96] 参见《台湾省通志》，卷三。

[97] 参见范咸等修：《重修台湾府志》，卷二，下同。

[98] 《清高宗实录》，卷一二九二，乾隆五十二年十一月丙寅。

[99] 《清仁宗实录》，卷二二九，嘉庆十五年五月壬午。

[100] 《重修台湾府志》，卷三。

[101] 《清圣祖实录》，卷一〇八，康熙二十二年三月己巳、戊午。

[102] 《清圣祖实录》，卷一〇八，康熙二十二年三月己巳、戊午。

[103] 《清圣祖实录》，卷一〇八，康熙二十二年三月己巳、戊午。

[104] 嘉庆朝《大清会典事例》，卷一二一，《吏部》。

[105] 《清史稿》，卷一一七，《职官志四》。

[106] 参见张捷夫：《清代土司制度》，《清史论丛》第三辑，中华书局， 1981年版。

[107] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[108] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[109] 光绪朝《大清会典》，卷四七，《兵部》。

[110] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[111] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[112] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八九，《兵部》。

[113] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八九，《兵部》。

[114] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[115] 嘉庆朝《大清会典事例》，卷四六九，《兵部》。

[116] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八九，《兵部》。

[117] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[118] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[119] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[120] 曹树翘：《滇南杂志》。

[121] 光绪朝《大清会典》，卷一二，《吏部》。

[122] 嘉庆朝《广西通志》，卷五九。

[123] 光绪朝《大清会典》，卷四七，《兵部》。

[124] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八九，《兵部》。

[125] 参见光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》；《清史稿》，卷一三，《高宗本纪四》。

[126] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[127] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[128] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八九，《兵部》。

[129] 嘉庆朝《广西通志》，卷五九。

[130] 光绪朝《大清会典事例》，卷一二九，《吏部》。

[131] 光绪朝《大清会典事例》，卷二六五，《土司贡赋》。

[132] 光绪朝《大清会典事例》，卷二六五，《土司贡赋》。

[133] 《户部则例》，《田赋》。

[134] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八八，《兵部》。

[135] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八八，《兵部》。

[136] 光绪朝《大清会典事例》，卷五八八，《兵部》。

[137] 张泓：《滇南语》，《大头倮罗》。

[138] 《朱批谕旨》，雍正四年九月十九日云贵总督鄂尔泰奏。

[139] 严如煜：《苗防备览》，卷九。

[140] 刘彬：《永昌土司记》，载《皇朝经世文编·兵政》。

[141] 赵翼：《檐曝杂记》，卷四。

[142] 《朱批谕旨》，雍正三年云贵总督高其倬奏。

[143] 《朱批谕旨》，雍正四年七月二十六日常德寿奏。

[144] 《朱批谕旨》，雍正四年七月二十六日常德寿奏。

[145] 乾隆朝《云南通志》，卷二九，《艺文》，蔡毓荣：《筹边第二疏》。

[146] 刘彬：《永昌土司论》。

[147] 参见张捷夫：《论改土归流的进步作用》，载《清史论丛》第二辑，中华书局，1980年版。