中国边疆经略史中央机构：理藩院、礼部、鸿胪寺等

清朝的边疆民族管理机构承继明朝，并有所发展，主要是在中央机构中特设了主管西、北边疆地区的理藩院。此外，管理边疆地区的地方机构也更加严密。

清朝管理边疆民族事务的中央机构理藩院，初名“蒙古衙门”，设立于崇德元年（1636年），崇德三年六月更名理藩院。理藩院初设时，官只分承政、参政二等，每等各三四员。崇德三年六月，改设承政一员，左右参政各一员，副理事官八员，启心郎一员。顺治元年（1644年），改承政为尚书，参政为侍郎，副理事官为员外郎。顺治十八年七月，设录勋、宾客、柔远、理刑四司。康熙四十年（1701年），分柔远司为前司、后司。乾隆二十二年（1757年），改录勋司为典属司，宾客司为王会司，柔远后司为旗籍司，柔远前司仍为柔远司。乾隆二十六年增设徕远司。此后虽有增裁，但主要部分并无大变化。理藩院组织由四部分构成，其具体设置如下：

中枢机构部分，设尚书满洲一人，左右侍郎满洲各一人，额外侍郎蒙古一人，由蒙古贝勒、贝子中贤能者选任。

直属机构部分，包括旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司（以上六司又分设有郎中、员外郎、主事、笔帖式）、司务厅（设有司务、题署主事）、银库（设有郎中、员外郎、司库、笔帖式、库使）、蒙古翻绎房（设有员外郎、主事）、满档房（设有主事、笔帖式、经承）、汉档房（设有主事、校正汉文官、笔帖式、经承）、饭银处（设有司员、帖写书吏）和当月处（由各司郎中、员外郎轮流值班），除部分笔帖式和汉档房外，大小职务均分别由满洲和蒙古人充任。

附属机构部分，包括唐古特学（设有司业、助教、笔帖式）、稽查内馆和外馆（各设有监督）、木兰围场（设有总管、左右翼长、章京、骁骑校）、俄罗斯馆（设有监督、提调官、助教、领催）、托忒学（由唐古特学司业、助教兼管，并额设兼教官）、蒙古官学（设有学务司员、监教笔帖式、教习）、喇嘛印务处（在驻京喇嘛中设有掌印扎萨克大喇嘛、看守印库德木齐）、则例馆（设有纂修官、校对官、翻译官、誊写官），各职也多由满洲、蒙古人担任。

派出机构（人员）部分，包括乌兰哈达、三座塔、八沟驻扎司官，察哈尔游牧处理事员外郎，张家口、喜峰口、独石口、杀虎口、古北口管理驿站员外郎，神木、宁夏理事司员，热河都统衙门理事司官，张家口随同将军大臣办事笔帖式，赛尔乌苏管站司员、笔帖式，恰克图、库伦管理买卖事务司员，管理印房事务司员、笔帖式，西藏、西宁随印司员、笔帖式，科布多、乌里雅苏台兵差司员，四川、陕西总督衙门蒙古笔帖式。

此外，蒙古地区各旗扎萨克官，新疆回城伯克等官，都领属于理藩院，西藏戴绷、碟巴、堪布，也均由理藩院给以执照，但他们是由本地区选置，与内地注授者不同，因此不计理藩院组织编制之内。

由上可见，清代理藩院组织系统庞大，在编人员众多，实是清朝的一个重要机构，正如康熙皇帝所说：“理藩院专管外藩事务，责任重大。”[1]

理藩院职能，随其机构的不断完善，也有一个逐渐扩大的过程。最初，只管理漠南蒙古诸部事务，并负责处理对俄外交。康熙年间扩及厄鲁特蒙古和西藏地区。乾隆朝中叶开始管理新疆回部及大小金川土司诸事。理藩院管理边疆少数民族地区事务有如下几项：

参与议政。理藩院大臣在顺治年间就已参与议政，康乾时期更是经常参与国家大政方针的讨论和执行。当噶尔丹发动叛乱，我国三北地区形势紧张时，康熙皇帝便命理藩院尚书阿喇尼为议政大臣，参与多伦会盟、平定准噶尔叛乱等一系列国家军政大事的筹划工作[2]。在雍正年间，理藩院侍郎众佛保被授为内阁学士。乾隆时理藩院尚书纳延泰先为军机大臣，继则又兼议政大臣；理藩院尚书索琳、侍郎庆桂或任库伦办事大臣，或为伊犁参赞大臣。总之，在清代，理藩院大臣有的是内阁学士，有的在议政处行走，有的参与军机处工作，还有的直接兼任地方大员，统掌一方军政事务，为清王朝军国要务，特别是对少数民族地区的统治筹划谋略。

参与军事。理藩院参与军事，主要表现在参与对各族上层分子叛乱活动的镇压。“三藩之乱”爆发后，理藩院积极组织漠南蒙古各部，决定各旗出动兵员的人数，选拔统兵将领，提出进击方向。理藩院官员还亲自统率蒙古军兵，奔赴江西、陕西等地。在平定察哈尔布尔尼之乱时，理藩院官员奔赴漠南蒙古各部各旗，调集兵力围剿，并率领军队防守地方。噶尔丹之乱发生后，理藩院几乎参与了平叛的全过程。在准备阶段，理藩院遣官驰往“事关紧要、理宜预备”之地，并侦探噶尔丹的军情[3]。在和噶尔丹交战过程中，理藩院大臣亲自统率漠南蒙古四十九旗及察哈尔兵，同时还会同兵部，负责建置作战需要的临时驿站。对平叛中有功官兵的提职和奖赏，理藩院也要提出初步意见，供皇帝参考采纳[4]。乾隆二十二年（1757年），妄图独霸厄鲁特蒙古，不惜卖身投靠沙俄的阿睦尔撒纳点起叛乱之火后，理藩院侍郎玉保被任命为参赞大臣，直接在营中效力，尚书纳延泰被派往北路军营，留驻乌里雅苏台处理善后事务。

审理刑事诉讼案件。理藩院会同刑部制定少数民族刑法，审理少数民族地区发生的刑事诉讼案件。清王朝在少数民族居住地区曾颁行《蒙古律》、《番律》等，用以加强对少数民族人民的控制。《蒙古律》总计二百零九条，分盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、断狱等十二项，经历年删改增补，最后成于乾隆六十年。《番律》是拣选蒙古律例中“番民”易犯条款纂成的，计六十八条。首先，这些法律的根本宗旨是维护清王朝封建国家的利益。在《蒙古律》和《番律》中都有专条规定：国家派定出兵不去，或敌人侵犯边境不齐集者，罚牲畜若干；“贼盗”聚众强掠及拒捕杀伤官兵，不分首从皆斩。其次，这些法律也维护各少数民族上层统治阶级的利益。《蒙古律》和《番律》规定：王公贵族致伤家奴属下人等，仅受罚俸处分；而“奴杀家主”，则要“凌迟处死”[5]。再次，从维护清王朝封建国家的根本利益出发，这些法律对少数民族王公贵族也有所约束。刑事诉讼，一般案件为各旗扎萨克审理，不能决者，报盟长会同审讯，再不能决者，或判断不公，即将全案送理藩院审理。驻有理藩院司官的地方，“司官会扎萨克而所之”，内属蒙古各部，“将军、都统、大臣各率其属而听之”，和地方民人有关案件，“地方官会听之”[6]。有些案件也可直达理藩院审理。判刑时，流放罪要报理藩院会同刑部议定，死罪要会同三法司定谳。

管理喇嘛教。清朝统治者从皇太极到乾隆，一向对喇嘛教采取利用态度，为巩固其封建政权服务，正如昭梿所说：“国家宠幸黄僧，并非崇奉其教，以祈福祥也。只以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，借杖其徒，使其诚心归附，以障藩篱。”[7]一般来说，清朝统治者在利用喇嘛教方面采取了两种办法：一是笼络喇嘛教上层人士，赐他们以各种封号，给以印册；二是在少数民族广大地区以及重要地方修建喇嘛庙，使其成为笼络少数民族上层人士的活动场所，并用以愚昧少数民族广大劳动人民。

理藩院管理喇嘛教事务，主要包括：甲，登记造册喇嘛呼毕勒罕。“凡喇嘛有行者，能以神识转生于世，曰呼毕勒罕。”[8]驻京喇嘛9人，西藏喇嘛18人（另有沙布隆12人），青海喇嘛40人，游牧喇嘛76人，均出呼毕勒罕，报理藩院登记造册。乙，掌雍和宫金奔巴瓶掣签。乾隆五十七年平定廓尔喀后，清统治者在西藏大昭寺和北京雍和宫先后设金奔巴瓶。凡达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲卜尊丹巴呼图克图及西藏、蒙古各处已出数辈之呼图克图大喇嘛圆寂后，将报出之呼毕勒罕人名字生辰，缮签入大昭寺金奔巴瓶内，令喇嘛等唪经，驻藏大臣监看，掣出一人以为呼毕勒罕。内外扎萨克等所奉呼图克图，因条件所限，不能赴藏识认者，即令盟长拟定，报理藩院，缮签入雍和宫金奔巴瓶内，令掌印扎萨克达喇嘛唪经，理藩院大臣监掣。丙，给予喇嘛度牒、札付、办理敕印。凡没有度牒的喇嘛，由该管大喇嘛具结报理藩院察复。台吉当喇嘛要报理藩院取度牒，不领而私自出家者勒令还俗。喇嘛承袭国师、禅师、都纲等事，均归理藩院承办，并会同礼部，办理请给敕印等事。僧纲、僧正由理藩院给予札付。丁，办理呼图克图喇嘛的年班、请安，达赖喇嘛、班禅额尔德尼进丹克书，在京喇嘛考列等第、升迁、调补以及奏请寺庙名号和寺庙工程。

赈济灾荒。清朝统治者为了维护封建统治秩序，防止人民反抗，比较注意对少数民族地区实行轻徭薄赋政策，遇有荒年，注意实行赈济。清初曾规定，蒙古如遇灾荒，令附于该扎萨克及各旗富户喇嘛人等设法养赡，如仍不敷，该盟内人等出其牛羊协济养赡，将协济被灾人口数目登记造册，上报理藩院。如连年饥馑，该盟力乏不能养济，著盟长会同该扎萨克一同具报，由理藩院请旨遣官查勘，发帑赈济。康熙十年（1671年）春，苏尼特及四子部落春草不生，又兼雪大，牛羊倒毙殆尽。理藩院会同户部动支宣府归化城仓粟给予救济。康熙朝后期以及雍正、乾隆年间，蒙古地区多有遭受灾荒者，均由理藩院派遣官员前往赈济。在清代档案中，记有不少赈济少数民族灾荒的材料。应当指出，清朝统治者赈济灾荒的根本目的在于维护封建统治阶级利益，因此，理藩院负责赈济少数民族灾荒的工作不可能是彻底的。

办理满蒙联姻事务。清朝统治者为了巩固政权，不仅在政治上和蒙古王公结成联盟，而且从婚姻上加强这种联系。清朝皇帝常娶蒙古王公的女儿做后妃，也常把公主、格格嫁给蒙古王公子弟，正如恩格斯所说：“对于骑士或男爵，以及对于王公本身，结婚是一种政治的行为，是一种借新的联姻来扩大自己势力的机会；起决定作用的是家世的利益。”[9]这些满蒙联姻事务均由理藩院办理。当公主、格格准备下嫁时，先由宗人府行文到理藩院，再由理藩院把咨取备指额驸文件下达到科尔沁左翼中扎萨克固山贝子等十三旗中[10]，查取各旗王、贝勒、贝子、公等嫡亲子弟、公主、格格子孙内，15岁以上20岁以下（道光十九年规定13岁到23岁之间均可），聪明俊秀、堪称额驸的台吉、塔布囊，将衔名、年命、姓氏、三代履历注明，在每年十月送交理藩院，再由理藩院咨送宗人府拣选带领引见。

管理会盟、驿站，稽查蒙古地区户丁。蒙古会盟制度始于皇太极时期，根据各旗不同情况，规定不同的会盟地点，届时清王朝派大臣前往。每盟设正副盟长各一人，率所属每三年会盟一次，内容主要是“清理刑名，编审丁籍”[11]。会盟有十分隆重的仪式和相当严厉的惩罚措施，均由理藩院安排。乾隆十六年以后，漠南蒙古会盟停派大臣参加，由各扎萨克于该盟内会集办理，将所办事件报理藩院查核。喀尔喀蒙古则由各盟长办理。如各盟长有违例不公事件，再由理藩院奏请，特派大臣前往。

康熙三十一年（1692年），康熙帝谕示：为“不致迟延误事”，“设立驿站”[12]。理藩院尚书班迪等前往漠南蒙古地区设立驿站，共有五道，驿五十七站，通往蒙古各旗。此外，由赛尔乌苏还可西达乌里雅苏台至科布多，北到库伦至恰克图，是为北路。驿站由理藩院派出司员管辖。往来驰驿之人，由理藩院颁发乌拉票作为验证，各站则按定例，行则供应马匹，宿则给以羊只。

清朝统治者为了稳定统治和满足兵源，还命理藩院经常稽查户丁。按规定，蒙古地区年60岁以下，18岁以上，皆编入丁册。三丁披甲一副，一百五十丁编一佐领。每隔三年稽查户丁时，漠南蒙古由理藩院题请奉旨后，马上飞递行文四十九旗，每旗各给予印空白册档一本，令管理王公台吉以下，章京十家长以上，均按佐领查核，分户比丁，造具丁数印册，令协理旗务台吉，会同管旗章京，在十月内送交理藩院。喀尔喀蒙古等，由理藩院题请奏旨后，马上飞递行文定边左副将军、科布多参赞大臣、喀尔喀四部落盟长、阿拉善扎萨克和硕亲王、旧土尔扈特扎萨克贝勒、哈密郡王衔贝勒、吐鲁番郡王，每旗各颁予印空白册档一本，令其将三年内裁添人丁数目详细载入，在十月内报理藩院，并行文西宁办事大臣。

管理少数民族王公朝觐（年班、围班）、贡物、燕赍、廪饩、封爵和俸禄。少数民族王公，每年可以分班来京朝见皇帝。漠南蒙古分三班，喀尔喀蒙古分四班，蒙古喇嘛、新疆伯克、西南土司分六班，每年轮朝，定于十二月十五日以后，二十五日以前到齐。各项礼仪、来去安排均由理藩院负责。哈萨克左右部、布鲁特东西部、霍罕、博罗尔、巴达克山、塔什罕、爱乌罕、廓尔喀等无定期来朝，亦由理藩院接待。清朝皇帝去木兰行围，不能年班来京的王公，要跟随行围。朝觐的王公要向皇帝呈纳贡物，皇帝则给予隆重礼遇。除夕设宴于保和殿，元宵设于正大光明殿，此前后还在中正殿、紫光阁、山高水长加宴数次，这些均由理藩院预备奏请。随围时则御宴于行在，由理藩院安排，按爵引坐。此外，自亲王到塔布囊，皇帝还要赏以各种绸缎和银两，这些被称为“燕赉”。年班或另有他事来京，朝廷要给予路程和食宿费用，即“廪饩”。廪饩多寡，依据爵位高低、情况不同而有所区别，由理藩院安排。封少数民族上层分子爵位，使其世代相袭，这是理藩院职能之一。漠南蒙古扎萨克及新疆回部分六等爵，即亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公，六等之外，尚有台吉、塔布囊。喀尔喀蒙古在亲王之上，还设有汗爵，此外则无塔布囊只有台吉。台吉尚分四等。所有爵位，都可依据勋戚忠勤的差别而延以后世，制定谱系，纪以世次。贝勒以上赐以册，贝子以下赐以诰。自顺治十八年（1661年）三月开始，“外藩世职”，“俱给俸禄”[13]，有俸银俸币，分为9等，最高俸银为1500两、缎40匹，最低俸银为100两、缎4匹。所有俸银俸缎，均由理藩院会同户部发放。

管理各旗疆界，调解各部纠纷。漠南蒙古24部49旗，喀尔喀蒙古四部86旗，青海蒙古5部28旗，西套额鲁特、额济纳土尔扈特、和硕特10部34旗，新疆回部二旗，各旗之间均以山河为标志，划分旗界，规定游牧场所。平原或沙碛地区，垒石为记，名为鄂博。旗与旗之间不得私自越界，违者依情论罚。各部各旗发生纠纷，上报理藩院出面调停，予以解决，如康熙二十五年（1686年）喀尔喀蒙古扎萨克图和土谢图两汗不和，康熙皇帝便下达命令，派理藩院尚书阿喇尼前去解决[14]。乾隆初年，厄鲁特王色布登旺布与巴尔虎部因喀尔喀河两侧牧场发生争执，最后协商得以圆满解决，也是向理藩院呈报，由理藩院出面调停的结果[15]。

理藩院上述职能，由所属各司分别执行。尚书、侍郎掌“外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚”[16]，“控驭抚绥，以固邦翰”[17]。旗籍司承办内扎萨克游牧之内属者疆理、封爵、谱系、会盟、赈济，查核各旗公仓米石、军器，更换八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔、神木、宁夏理事官及张家口等六处管理驿站司员、笔帖式。王会司承办内扎萨克六盟王公、台吉、公主、格格、额驸等年班、进贡、给俸、燕赉，更换内外馆监督。柔远司承办外扎萨克汗、王、台吉以及呼图克图喇嘛年班、进贡、给俸、燕赉、内外寺庙喇嘛钱粮。典属司承办外扎萨克、西藏、青海等处汗、王、台吉官员的升降、袭替以及赈济、喇嘛支领衣服银两，库伦、恰克图、西藏、西宁、科布多、乌里雅苏台等处驻扎司员、笔帖式等任满更换，达赖、班禅进丹克书，在京喇嘛考列等第，札付度牒，奏请寺庙名号和各寺庙工程。徕远司承办驻京“回子”王公、台吉，回疆各城“回子”王公、台吉、伯克袭爵、家谱、给俸、年班、进贡，四川土司以及外裔朝觐、进贡。理刑司承办少数民族地区刑罚以及内外寺庙、喇嘛并太仆寺牧丁逃逸诸事。

礼部设于天聪五年（1631年），顺治元年（1644年）置尚书、侍郎各官。下辖仪制、祠祭、主客、精膳四清吏司。其中主客司“掌宾礼。凡蕃使朝贡，馆饩赐予，辨其贡道远迩、贡使多寡、贡物丰约以定。颁实录、玉牒告成褒赏”[18]。其中就有办理边疆少数民族事务的内容。在清朝前期，清朝曾经多次以礼部宴请内外蒙古进京使节[19]，处理同吐鲁番的关系。礼部还下辖会同四译馆“掌治宾客，谕言语”[20]。顺治元年，会同四译馆分设二馆，会同馆隶礼部，以主客司主事满汉各一人提督。设回回、缅甸、百夷、西番、高昌、西天、八百、暹罗八馆，以译远方朝贡文字，置序班二十人，朝鲜通事官六人。乾隆十三年（1748年），把原隶翰林院的四译馆入礼部，更名会同四译馆，又改八馆为二，即西域馆和百夷馆，以礼部郎中兼鸿胪寺少卿衔一人统摄。(www.xing528.com)

鸿胪寺设于顺治元年，置卿、少卿等官，俱满汉各一人。属官有鸣赞、学习、序班、主簿、笔帖式等。鸿胪寺“卿掌朝会、宾飨赞相礼仪，有违式，论劾如法。少卿佐之”[21]。其中亦有办理边疆少数民族事务的内容。

[1] 《清圣祖实录》，卷二，顺治十八年三月戊寅。

[2] 《清圣祖实录》，卷一四五，康熙二十九年三月。

[3] 《御制亲征平定朔漠方略》，卷六。

[4] 《御制亲征平定朔漠方略》，卷十九。

[5] 《蒙古律例》，卷七，《西宁青海番夷成例》第五六、五七条。

[6] 《钦定大清会典），卷六八。

[7] 昭梿：《啸亭杂录》，卷十。

[8] 《钦定大清会典》，卷十。

[9] 《马克思恩格斯选集》，第4卷，人民出版社，1972年版，第74页。

[10] 《钦定理藩院则例》，卷二五。

[11] 《钦定理藩院则例》，卷三十。

[12] 《清圣祖实录》，卷一五四，康熙三十一年三月丙辰。

[13] 《清圣祖实录》，卷二，顺治十八年三月戊寅。

[14] 中国第一历史档案馆：蒙文老档00013～00018，全宗号2，编号104。

[15] 内蒙古呼伦贝尔盟档案管理处：类别敌伪，第2号。

[16] 《钦定大清会典》，卷六三。

[17] 《清朝文献通考》，卷八二。

[18] 《清史稿》，卷一一四，《职官志一》。

[19] 《清世祖实录》，卷三五，顺治四年十二月甲戌；卷四二，顺治六年二月庚子。

[20] 《清史稿》，卷一一四，《职官志一》。

[21] 《清史稿》，卷一一五，《职官志二》。