中国边疆经略史：防夷与治台政策升级

（一）治台政策的转变

乾隆五十一年（1786年）十一月，台湾林爽文率众起义。一时克诸罗，略淡水，各地群起响应，除府城和嘉义外，几乎全台陷落，福建水陆官兵连连失利，朝野震惊。最后，清廷派遣最亲信的协办大学士、陕甘总督福康安及领侍卫内大臣参赞海兰察，统领巴图鲁侍卫等120余员，并调用湖南、贵州、广西、四川诸省满汉官兵6万余人渡海赴台，才将此事平息。事后，清廷鉴于西北边疆已定，清王朝的一统天下已然稳固，所以在积极整顿台湾吏治与军务的同时，开始面对现实，逐步改变前期简单生硬的治台政策，翻开了清廷治台史中新的一页。其主要更张如下：

（1）重建沟通渠道，加强巡道职责。

乾隆五十三年（1788年），清廷接受撤废巡台御使的教训，将巡台一事责令福州将军、督抚、水陆提督分年巡察，并随时核奏台湾镇将及道府厅县各员，出具考语，咨部存案。同时，加台湾巡道按察使衔，许其专折奏事，恢复了中央与地方的联系网络。

（2）增开渡台口岸，允许携眷赴台。

继乾隆四十九年（1784年），清廷开放鹿仔港与泉州蚶江口对渡外，五十三年，再开放八里岔与福建五虎门，以便商民往来贸易。同时亦允准台湾南北两路安设铺递，修治道路。道光初期，清廷再准开放五条港和乌石港，分别对航蚶江口与五虎门，使台湾交通大为改观。另外，残酷的禁止携眷之例，在经历一个世纪之后也彻底废止。乾隆五十四年（1789年），清廷正式设立官渡，“良善民人，一经查验，即便开行”[1]。“其安分良民情愿携眷来台湾者，由该地方官查实给照，准其渡海，一面移咨台湾地方官，将眷口编入民籍。其只身民人，亦由地方官一体查明给照，移咨入籍”[2]，并明谕胥吏、兵役人等不得婪索私放，“再有多索搭载船租饭食银两，故意留难及得赃卖放，私越海口诸弊，惟该督抚镇道等是问，不仅将守口员弁从重治罪已也”[3]。

（3）修筑郡县城垣，松弛边禁政策。

乾隆五十三年（1788年），鉴于林爽文起义全台迅速失陷的教训，乾隆帝谕曰：“台湾郡城为根本之地，自应改建砖石城垣，与该处安平镇向有城垣互相联络，以资捍御。”[4]同时，嘉义县因坚守有功亦准筑城。至此，台湾归清一个世纪之后，台湾郡县终于获得建筑砖石城垣的权力，而彰化、凤山等县还依旧用刺竹围插。

自康熙末年，清廷在台湾实施沿山划界的边禁政策以来，随着台湾人口的不断增长，和生番陆续变为熟番，一纸边禁早成具文。乾隆五十三年，福康安等在议定《为熟番募补屯丁悉心酌议章程》中，鉴于汉人村落与熟番番社之间的土牛已不复存在，而民番相处和谐，并未滋生事端，如果厉行驱逐，沃土既须抛荒而游民又无归宿，于是上奏清廷，“请照新定民买番地之例，一概升科，免其查究”。同时重定民番地界，不得越界私垦，以往失察私垦的文武官吏，由于年代久远，亦应一律免其查究[5]。这种相对松弛的边界政策，为以后台湾进一步的开发，铺垫了道路。

（4）噶玛兰的开发。

乾隆六十年（1795年），清廷解除了商船出洋禁止携带炮位军器的禁令。至此，清初所有防台措施，除铁器输入与不用台兵两项依旧严格限制外，其余各项均已松动或废除。迄嘉庆以后，清廷在对外防范日趋严密的同时，其治台政策愈显示出某种宽松的倾向。嘉庆初期，漳浦吴沙及其子侄吴化等人率流民及乡勇，自三貂岭越山南行入垦兰阳平原。他们伐木通道，筚路蓝缕，经过数年垦辟，到嘉庆十二年（1807年），兰阳溪两岸已有汉民村庄30余处，垦田1000余甲。十三年（1808年）四月，福州将军赛冲阿应台湾知府杨廷理等人的要求上奏清廷，请收噶玛兰入版图，并拟定七项具体措施，主张对民人熟番侵垦生番地界一事不予追究，并建议番民开垦地亩一律免其报升。赛冲阿此奏虽被否决，但吴沙等人私垦番地一事，并未受到清廷责罚。同年十月，少詹事梁上国再奏噶玛兰开辟状况，着重指出其地田土平旷丰饶，每为海盗觊觎。“若收入版图，不特可绝洋匪窥伺之端，且可获海疆无穷之利。”[6]此奏得到嘉庆帝的重视，诏命福建督抚议复。十四年（1809年）春正月，清廷为海疆计，正式决定收纳噶玛兰入版图。十七年（1812年）七月，设噶玛兰厅，并命总理筹备工作的杨廷理任首任通判。其后，台湾后山埔里、水里等地的垦殖，虽挫折更多一些，但清廷对私垦番地的汉人及其失察文武，亦基本上采取不罪不罚的态度。最后在闽浙总督刘韵珂等人的积极倡导下，清廷终于在道光二十八年（1848年），采用巡道徐宗斡之议，于埔里重设屯丁，允民开垦。

（二）攻剿东南“海盗”的基本措施

嘉庆初年，中国内地和沿海发生了两件大事：一件是湖北爆发了白莲教大起义，波及川、陕、鄂、豫、甘五省，沉重打击了清王朝统治；另一件是东南海上风波骤起，先是安南“阮光平父子窃国后，师老财匮，乃招濒海亡命，资以兵船，诱以官爵，令劫内洋商舶以济兵饷，夏至秋归，踪迹飘忽，大为患粤地。继而内地土盗凤尾帮、水澳帮亦附之，遂深入闽浙”。当时川陕白莲教起义烽火连天，清廷一意西征，“未遑远筹岛屿，以故贼氛益恶”[7]。迄嘉庆五年（1800年），大股安南海盗被歼于浙江沿海后，新任安南国王阮福映愿与清廷配合，协力剿捕其余，“以静海氛”[8]。时安南余下海盗，或出没于广东沿海，或依附于漳泉蔡牵一伙。蔡牵，闽省同安人，乾隆末年率贫苦渔民和船工于漳泉沿海起事。初为近海土盗，后发展到具有反清政治色彩的海上武装集团，其活动范围由沿海内洋扩及台湾诸地，他们不仅袭击清军炮台，亦劫掠商旅，勒索无辜。史载，“凡商船出洋者，勒税番银四百圆，回船倍之，乃免劫。且结陆地会匪，阴济船械、硝磺、米粮”[9]，并“往来缚人妻女，系人父兄，以要人货，不如约则剖心脔肉，惨不忍言，虽有官兵，莫能痛剿”[10]。蔡牵领导的海上活动，一方面严重影响东南海上的交通贸易，一方面严重威胁清王朝的海疆安全，为此，嘉庆帝反复明谕：“蔡牵为洋盗巨恶，此贼一日不除，洋面一日不靖。”[11]其时，官修战船笨窳不能出洋剿捕，为尽快消除海上强敌，清廷同意浙江集捐十余万，命水师提督李长庚赶造大船30只（名曰霆船），并铸大炮400余，以提高清军剿捕能力。另外允准广东巡抚孙玉庭奏请，“专力防守海口，严禁岸奸，为以逸待劳之计”，其官运盐船及贸易商船，则配备兵船巡护，以防不测[12]。嘉庆八年（1803年），清军大败蔡军于定海。其后，蔡牵用重金向闽商订造巨艇多艘，高大过于霆船，声势复振。十年冬（1805年）蔡牵船队100余只攻取淡水，自称“镇海王”，并联合淡水等地义军，围攻台湾府城。蔡牵海上的抗清活动，使清廷又急又怕，惟恐久剿不灭，出现第二个郑成功。嘉庆帝一面严惩沿海失职将帅，一面集中兵力，命李长庚总统闽浙水师，全力围剿蔡军。同时进一步实施以“杜绝岸奸为要”的沿海坚壁清野政策，“于各海口巡防严密，使一切火药米石概得杜绝，不得稍有透露”[13]，并再“造大同安梭船三十，未成以前，先雇商船备剿”。之后，清军与蔡牵所部多次鏖战于海上，直到嘉庆十四年（1809年），义军惨败于鱼山海面，“牵乃首尾举炮自裂，其船沉于海”[14]，困扰了清廷14年之久的蔡牵海上武装集团终被敉平。

与蔡牵前后，在广东沿海，除朱 一股海上武装外（朱 于嘉庆十三年在闽洋被击毙），尚有郑乙等大小五帮海盗，主要活动于澳门和琼雷海面。嘉庆八年（1803年），澳葡当局曾屡次向广东大吏表示，“愿自备资斧，配备洋船四只，协同师船缉捕”[15]。但清廷为防范夷人，明谕禁止，并严斥两广总督倭什布等人，准许澳夷随帮缉捕，“甚属非是”。嘉庆帝认为，粤省缉捕洋匪自应练习水师兵船驾驶，“以慑外夷而靖海疆”，“何必复借资夷船帮助，且天朝缉匪之事与外夷何涉？其呈请出力，安知非伊等欲借此窥探虚实”，并诏命新任两广总督那彦成传命葡萄牙船，“速行驶驾回澳，嗣后勿得再用夷船帮同捕盗”[16]。但清军水师懦弱不敢战，郑乙等海盗愈益猖狂。嘉庆十四年（1809年）初，新任两广总督百龄亦行坚壁清野之法，“禁岸奸接济益严，尽改粤粮水运为陆运，其南澳厅及琼州隔海者，以兵护送，其硝磺各厂亦改商归官”[17]，并封锁海港，进一步杜绝对海盗的柴米接济。结果人数众多的海盗因得不到足够的粮食，而冒死拨小船入掠内河，先后遭到清军的捕杀。是年秋，广东水师遭到郑乙帮张保的袭击，总兵许廷桂败死，损失战船25艘，百龄不得已，再次接受澳葡当局的要求，提供银两，装备葡船，配合清军水师在澳门至虎门一带水域攻剿海盗。在中外围剿之下，以郑乙妻（郑乙已于1807年7月因遇台风落水而亡）和郭学显为首的两大股海上武装船队，先后接受清廷的招安，并协助清军捕杀其余。至此，广东海面大股海盗亦基本肃清。迄鸦片战争爆发，英船侵扰沿海，水师防守口岸，无力兼顾外洋。

（三）防夷与治夷政策的不断强化

乾嘉之际，清王朝已由盛转衰，人口急剧膨胀，社会动荡不安，吏治腐败，军事废弛，海疆防御十分虚弱。沿海水师“苟无海贼之警，即终年停泊，虽有出巡会哨之文，皆潜泊于近岙内岛无人之地，别遣小舟携公文，往邻界交易而还，其实两省哨船相去数百里，从未谋面也。其船窳漏，断不可以涉大洋”[18]。以至马戈尔尼在其日记里写道：“英国只要动用少许兵船，就能远胜中华帝国整个海军，在不到一个夏季的时间里，破坏中国海岸的整个航运。”[19]而此时，以英国为首的欧美殖民势力进一步侵入东南亚。随着来华贸易船只的与日俱增，不仅华商海外贸易的市场日渐缩小，而且中外冲突与对外交涉事件频频发生，广东沿海几乎成为列强逞凶交战的场所。在海疆形势愈益险恶的情况下，抱残守缺的清王朝，除不断强化各种限制防范措施外，别无良策。

继嘉庆七年（1802年）之后，十三年（1808年）七月，英国再次借口防备法兰西而派海军少将度路利率兵东来，湾泊香山县属鸡颈洋海面，并强行登陆，占领澳门之东望洋、娘妈阁、伽思兰三炮台。两广总督吴熊光姑息软弱，遣人劝阻无效后，仅以停止贸易逼其就范，但度路利非但不撤兵，反而驾兵船3艘闯入虎门，进泊黄埔。同时，英印总督续遣兵东来，先后抵澳兵船共有13艘，登陆兵丁增至760名。嘉庆帝得知此事后极为恼怒，痛斥吴熊光“懦弱不知大体”，命其驱逐英军出澳，“密速调派得力将弁统领水陆官兵整顿预备，设该夷人一有不遵，竟当统兵剿办，不可畏葸姑息，庶足以伸国威而清海澨”[20]。吴熊光接旨后，不敢怠慢，立即调集官兵2600名，封锁澳门，防守黄埔等地。在广东当局一系列强硬措施下，英船被迫撤离黄埔，第二年年初，英军离澳西返。英军强占澳门，进驻黄埔，引起清廷极大震动，事后吴熊光被充军伊犁，广州将军阳春、巡抚孙玉庭均被革职。新任两广总督百龄和广东巡抚韩崶一赴任，首先巡视澳门，加强澳门、虎门、蕉门等地防御，继则于嘉庆十四年（1809年）四月，拟定《民夷交易章程》六条上奏清廷。主要内容除强化在澳葡人与华人的管理外，各国护货兵船概不许擅入十字门及虎门各海口，否则，停止贸易，即行驱逐；外商销货归本后，不得在澳逗留，如有行欠未清，止准司事一二名，留澳住冬清理，并将姓名造册申报[21]。其后，嘉庆十九年（1814年），两广总督蒋攸铦又议定《酌筹整饬洋行事宜》（《整饬夷商贸易九事》），进一步强调各国护货兵船不许驶入内洋，护货出口亦不许逗留，“如敢阑入禁地，即严加驱逐，倘敢抗拒，即行施放枪炮，慑以兵威”[22]，并禁止“民人为洋人服役，洋行不许建洋式房屋，铺商不得用洋字店号，清查商欠，不准无身家者滥充洋商，及内地人私往洋馆”[23]。

英人无视清朝法律，几度驾兵船擅入内洋，占澳门，迫广州，侵扰广东沿海，使清帝又恨又怕，疑虑丛生，以至嘉庆二十一年（1816年）五月，清廷得知英使团再次访华的消息时，嘉庆帝非但“不以为喜”，反而戒备森严如临大敌，与乾隆朝接待马戈尔尼一行迥然不同。嘉庆帝一面明谕福建、浙江、江苏、山东各督抚，准英使由天津登岸，“不许擅自改道，亦不准私行登岸，仍密饬沿海文武员弁加意防范，毋稍疏懈”，并诏令长芦盐政广惠查探英船到时，谕知该使将兵船停泊外洋，只许贡船进口，一面指示直隶总督那彦成等，如英使要求增开口岸，即正词驳斥，绝其妄念，“若该贡使情词恭顺，届时率领入觐，倘其意在要求，或礼节不遵制度……即在天津筵宴，遣回本国”，不必进京[24]，并为如何监视和防范英人专发上谕，“著派护军统领秀宁、格布舍各带章京十员护军一百名，于该使臣馆舍外昼夜巡查看守，严禁该夷人等擅自出入，不许内地居民私往窥视，如不遵者，即行锁拿奏交刑部治罪，其赴礼部筵宴时，并著该护军统领带领章京护军等严行弹压，用昭整肃”[25]。最后七月初七日，由于“叩头”问题，英使始终不肯屈从，嘉庆下令遣送使臣回国，并颁给英王敕谕：“嗣后毋庸遣使远来，徒烦跋涉。”阿美士德一行“如此侮慢倨傲”，使嘉庆帝十分不悦，尤其对副使司当东更为反感，明令不许其继续留在中国。若“仍来澳门充当大班，亦严词饬禁，断不许其再来”[26]。同时，清廷一面严惩接待英使办理不善之和世泰等人，一面寄谕直、鲁、江、浙、闽、粤各督抚“饬知沿海文武员弁，各将水师炮械勤加训练，并留心查探此后如有 咭唎国夷船驶近海口，即行驱逐，不许寄碇停泊，亦不准其一人登岸”，“否则，即痛加剿杀，或用炮轰击，不可稍存姑息”[27]。英使团第二次访华，中英两国关系非但丝毫未能改善，反而更加恶化，进一步加深了清廷对英人的戒备心理与敌对情绪。

道光十三年（1833年）七月，英国国会通过《东印度公司改革法案》，取消了东印度公司对华贸易的垄断权。从此，英国很快放弃以维持商务为主的对华政策，一变而成强硬的炮舰外交。在此前后，英国资产阶级对清王朝的蔑视与挑战则愈益严重。道光十年（1830年）八月，对华持强硬态度的英印公司驻粤大班盼师，携夫人从澳门到广州省城，且公然乘轿进入商馆。对这种有意破坏清朝定制的行为，两广总督李鸿宾立即通知行商转饬英人，勒令盼师夫人退回澳门。结果盼师不从，双方调兵遣将，剑拔弩张，最后经行商伍受昌出面转圜，以盼师患病需人调护为由，使番妇得以在省城滞留。英人的蛮横态度使清廷十分恼怒，同时又闻知英人对华贸易的监督体系将要改变，因此，第二年（1831年）二月，李鸿宾等人奏请议定《防范夷人章程八条》，以防患于未然。此章程虽在雇请民人、商人等方面略有修改，但番妇住馆和枪炮入省两项禁令则再次严申[28]。这种把番妇同枪炮等同起来列入禁令的做法，表面上看来似乎荒唐绝伦，不仅遭到外人的激烈反对，许多后人也为此大惑不解，但如果把它同清前期清朝对台湾和新疆回部，驻防官员与商民等不准携眷一事联系起来考虑，则会清楚地看到，这是与防范汉人略有不同的中外隔离措施。从清廷本意讲，是不愿意任何外国人进入中国内地的，所以乾隆二十四年（1759年）清朝制定的《防夷五事》中，第一条便是夷商在省住冬应永行禁止，其他四条中亦有三条是防止中外接触的措施。嘉庆十四年（1809年）制定的《民夷交易章程》中，亦有夷商销货归本后，令其依期随同原船回国，不得在澳逗留的条款，如有事不得不停留时，则百般限制，维时愈短愈好，不造成外人留恋不去的任何条件，以防中外过多接触。其中禁止番妇进城住馆一项，便是这种更苛细的防范措施之一。

道光十四年（1834年）六月，英国政府第一任商务总监督律劳卑抵达澳门。他根据英国政府要其住在广州，并以平行方式与广东当局交涉的指令，强行进入广州商馆区，并派人将信件径直送往总督府投递。对这种明目张胆地破坏中国法律的行为，两广总督卢坤命行商严词拒绝，双方争执许久各不相让。结果，七月二十九日，卢坤采取和平时期的最后手段，下令封舱停止对英贸易，并将商馆买办、通事及雇役人等一概撤出，随后派兵监视英人活动，不准任何人卖给他们食物。对此，律劳卑执迷不悟，命令两艘巡洋舰开入内河，先后强行驶过虎门，并击毁虎门、横挡各炮台，进泊黄埔。英军侵入内河后，卢坤调集水陆官兵，力行驱逐。结果律劳卑陷入重重困境，兵船被围堵，商馆被监视，食物供给被切断，贸易完全中止。随着贸易季节的来临，英商们开始大喊大叫要求通商，在这种内外交迫之中，律劳卑被迫退出广州，九月九日客死澳门。

律劳卑事件后，清廷并不了解已变化了的中英贸易关系，而是依旧如往常一样，率由旧章，重申禁令。道光十五年（1835年）正月，卢坤与广东巡抚祁 等人，集清廷防范与限制外人章程之大成，奏请议定了《防范贸易夷人酌增章程》八条，再次强调天朝定制。但执意要打开中国市场的西方资产阶级，非但不会被清廷的一纸章程所限，反而加快了侵华步伐。道光十四年（1834年）以后，英国政府一面放纵英商，任其在中国沿海胡作非为，使非法的鸦片贸易不仅在数量上激增[29]，而且走私范围由伶仃岛迅速蔓延到广州城外及东南沿海；一面取消英国军舰不能随意驶往中国海域的命令，派遣东印度舰队司令马他伦率舰来华，成为英国驻华商务总监（此时为侵华强硬分子义律）以及所有不法英商的后盾。在英国政府这种鸦片加炮舰的侵华政策之下，中英关系完全恶化，战争一触即发。

（四）逐步升级的禁烟政策

嘉道时期，在英国利用外交途径进行殖民扩张的同时，西方殖民主义者亦趁清朝国势日衰之机，更加疯狂地向中国倾销鸦片。据载，迄嘉庆五年（1800年），输入中国的各类鸦片已达4570箱，而清廷对这些来自海上的洪水猛兽则别无良法，只有承袭前朝，强化禁令而已。嘉庆帝即位后的第一件大事，就是停止征收鸦片税，严禁鸦片进口，变“内禁”为“外禁”，与雍乾两朝只禁国内兴贩与吸食者，而不禁鸦片进口的“内禁”政策有很大不同。嘉庆亲政以后，清廷进一步加重处罚则例，鸦片“不许贩卖，犯者拟罪，递加至徒、流、缳首”[30]。同时，严厉“查禁外洋输入鸦片和在国内种植罂粟”，将沿海禁烟放到了突出位置，使东印度公司在广州的鸦片贸易被迫中止。从此非法的鸦片走私贸易在黄埔日益活跃起来，清廷又不断饬谕闽粤两省，加强海口禁烟措施，“严密稽查杜绝，毋任透漏”[31]。嘉庆十四年（1809年），清廷规定，公行对承保的外国商船必须出具甘结，“保证他们所承保的每艘船在到达黄埔时，船上没有装载鸦片”[32]。十八年（1813年）七月，嘉庆帝闻知宫廷侍卫和太监中亦有吸食鸦片者，而各海关竟有私征鸦片烟税一事，乃严加斥责，命刑部议定惩罚条例，并饬谕江、浙、闽、广诸省沿海各关，“如查有奸民私贩鸦片烟冒禁过关，一经拿获，将鸦片烟立时抛弃入海，奸商按律治罪”[33]。清廷深知，鸦片烟来自海外番舶，“先至广东，进关后以渐贩往各省，若粤海各口查禁认真，不许丝毫透入内地……杜其来源，较之内地纷纷查拿，实为事半功倍”[34]。所以二十年（1815年）三月，清廷同意两广总督蒋攸铦的奏请，制定《查禁鸦片烟条规》，“嗣后西洋船运货到澳，先令将所贩各货开单报明逐件查验后，始准卸载，仍俟售卖货物时纳税，以符旧制，而绝弊端”。“如一船带回（有）鸦片，即将此一船货物全行驳回，不准贸易；若各船皆带有鸦片，亦必将各船货物全行驳回，俱不准其贸易，原船即逐回本国”[35]，使海口禁烟措施逐步完善。

道光帝即位后，禁烟问题几乎成为清廷朝政的中心。道光帝虽然依旧采取“塞源”的办法，但其禁烟政策却更加严厉，他首先惩办徇私舞弊的总商伍敦元，责其率同行商实力稽查，同时严命广东大吏，“于通海各口岸地方并关津、渡口，无论官船、民载，逐一认真查拿，毋任员弁稍有捏饰”[36]，使外国烟船无法在黄埔立足。继则改变前朝对失察官员的宽容政策，重点整顿沿海地方官吏和海口守巡员弁得规故纵之弊，命吏、兵二部酌定《失察鸦片烟条例》，违者严加治罪[37]。然后，道光十年（1830年），两广总督李鸿宾等禀承道光帝旨意，再定《查禁纹银偷漏及鸦片分销章程》六条，意在杜绝鸦片来路，禁其分销，防止纹银偷漏。章程在重申舟师分段严查的同时，亦注重惩办包庇纵容走私的书役兵丁。其后，清廷禁烟的重点虽从沿海扩展到内地，但道光帝依旧认为，“鸦片烟多系来自外洋，实聚于广东，若不杜其来源，是不揣本而齐末，虽内地严定章程，于事究无裨益”[38]。所以仍然指示李鸿宾，“洋人来粤贸易，该督等剀切出示晓谕洋人勿将烟土夹带货舱，倘经查出，不准该商开舱卖货，立即逐回。并严谕以货船之外，毋许另设船只，以杜私入之源。仍于省河禁止走私快艇，潮、琼各属商船不得拢近零丁洋面。并著直隶、闽浙等省各督抚严饬海口各地方官，凡出洋贩贸船只，逐一给与牌票，查验出入货物，毋许仍前偷贩情弊”[39]。道光十一年（1831年）五月，清廷得知，烟船从黄埔移往伶仃洋后，另设洋船囤积，称为“鸦片趸”；并有洋人兵船，名曰“护货”，勾通土棍，暗中包售烟土，呼为“大窑口”。奸商到店与洋人议价立券，以凭其到趸交货，谓之“写书”。又有包揽走漏之船，名曰“快鞋”（即快蟹，又称扒龙），其船炮械毕具，每艇壮丁百数十人，来往如飞，兵船追拿不及。因鸦片趸船不去，源之不清，故鸦片进口、纹银出口之禁终难实行。为此，道光帝反复谕令两广总督，“将趸船设法驱逐，快蟹严密查拿，勿任仍前停泊，致启售私漏税等弊”。“勒令寄泊趸船，尽行归国，无许托故逗留，并确查窑户巢穴所在，悉数按治，毋稍姑息，以塞弊源而挽颓风。”[40]然而，尽管清朝声嘶力竭，三令五申，采取各种措施查禁鸦片，禁人吸食，但外国鸦片商在英国政府的纵容下，无视清朝禁令，与中国走私贩内外勾结，贿通官吏胥役，形成一套严密的走私网络，千方百计地破坏清廷的禁烟政策。加之清朝吏治腐败，政令不行，得规故纵之弊无处无之，更给鸦片流入大开方便之门。随着鸦片走私的泛滥，输入中国口岸的鸦片逐年激增。到鸦片战争前十余年（1830—1840年），仅广州一口每年平均输入便高达24000箱，它不仅严重毒害了中国人民的身心健康，影响社会生产力的发展，而且大量白银外流，造成清朝财政枯竭，直接损害了清朝统治阶级的利益。“若犹泄泄视之，是使数十年后，中原几无可以御敌之兵，且无可以充饷之银。”[41]在此情况下，道光皇帝决心彻底实施禁烟政策，“命湖广总督林则徐为钦差大臣，驰往广东查办海口事件”[42]，将轰轰烈烈的禁烟运动推向了高潮。

以上，我们简要回顾了清朝入关后近200年来的海疆政策，其褒贬得失，试作一个简单的总结。

（1）清代海疆政策的内容与特点。

在清以前的中国历史上，没有哪一个王朝是被来自海上的敌人所推翻。相反，来自陆疆，尤其是北部边疆的强敌外患，却几乎无朝无之，所以“历代备边，多在西北”。但清廷入关以后，世界格局已变，清王朝在水陆两方面同时遇到新的对手，而陆更急于水。因此，尽管清前期的治边重点仍在西北，但其内容和性质已与前朝根本不同。同时，随着清代社会发展和西学东渐的日益增强，中国东南海疆风起云涌，万象纷呈，其复杂深刻的内涵更是历代所无法比拟的。清代海疆地区由于地理条件、人口构成、交通建置、国际环境以及社会发展状况等各方面与陆疆截然不同，故其政策所包含的内容亦大不一样，粗略分之，似有以下三个方面：政治上包括海禁政策、移民政策、海岛政策（主要是治台与治琼政策）、海疆民族政策以及治安保甲、海上交通制度等，对外则包括外交政策（包括海外属国政策）、禁烟、禁教以及一系列限制外人的政策法规等；经济上包括海内外贸易政策、税收政策、海关制度、公行制度等；军事上则包括沿海内外防御政策、外海水师和近代海军的建设与管理、海上巡哨制等。

与清代陆疆政策相比，清代海疆政策既有庞杂的内容，又有其自身的特点：首先，是政策的对象不同。中国陆地边疆绝大多数是民族地区，所以清廷的治理对象除极少数国外入境商民外，绝大部分为不同地区的少数民族。而海疆政策的治理对象，除台湾和海南少数土著民族外，更多的则是汉人和来自世界各地的洋人。这两种人又有侧重，在乾隆朝以前，清廷以防内为主，即防备不法之人潜聚台湾，或商民出海与外勾结，图谋不轨。乾隆朝以后，则主要是限制不法洋商和防备欧美等殖民主义者的入侵。其次，清代腹地边疆，清廷有专门机构理藩院管理，体制甚隆，权不外假，从来治边大政，未曾付诸宗室以外的汉蒙回藏各族。但沿海边疆以汉人为主，无藩可理，且海战为八旗所短，万里疆域清廷一无专门机构二无嫡系之旅，不得不依赖督抚，委之汉人，所以防范限制政策十分突出，这集中反映在“禁”与“防”二字上。如前文所述，台湾统一前有禁海迁界政策，台湾归清后实施禁渡政策、边禁政策以及沿海商民出入之禁、货物出洋之禁、海船制造之禁等。对外防范限制则更多，仅昭示天下的各种法律章程便有《管理澳夷章程》（乾隆九年）、《澳夷善后事宜条议》（乾隆十四年）、《防范外夷规条》（乾隆二十四年）、《防夷四查》（乾隆四十一年）、《民夷交易章程》（嘉庆十四年）、《整饬夷商贸易九事》（嘉庆十八年）、《防范夷人章程八条》（道光十一年）、《防夷新规八条》（道光十五年）等。这种以禁防为主的管理措施，既是清廷海疆政策的核心，又是清朝海上力量不足的明显例证。另外，清代海疆地区的经济结构除渔、林、工贸以外，主要是农业经济，且治理对象亦是以汉人和洋人为主，所以清廷海疆政策的宗旨是大陆化、集权化和中国化，而不是西北民族地区的“因俗设官”、“因俗而治”。即使是对台湾高山族和海南黎、苗等少数民族，亦同样推行内地化政策，强调封建社会的道一风同。

（2）清代海疆政策的形成、深化与转折。

与清代陆疆政策相比，其海疆政策的形成稍晚，约在顺治、康熙两朝。此时，近代以前清廷海疆政策的主要内容基本形成，如有清一代的以汉治海的沿海防御体系，以防台而治台的治台政策、海关制度、海内外贸易政策、海疆民族政策、海上治安与交通制度以及对外限制防范的一系列政策等均已基本形成。其后，随着开海贸易和中外交往的日趋密切，中国海疆出现了史无前例的变化。与此相应，雍乾两朝清廷的海疆政策亦逐步完善和深化。这主要表现在对内八旗水师的创办，水陆联汛联保制度的最终形成，公行制度的建立，南洋政策的发展以及治台政策的完善等；对外则强化澳门管理，推行一口通商以及管理外商等一系列严密措施。回顾清代海疆政策的发展变化，不难看出，其政策的演变除受内部环境的影响之外，更多的则是受到外部环境的压力和制约。乾隆以后，以英国为首的新兴资本主义国家加快了侵华步骤，清廷海疆政策随之发生深刻变化。迄嘉道两朝，整个治边政策便呈现出两个明显的转折，一是清王朝的治边重心逐步从陆疆转向海疆，二是海疆政策对内日渐松弛，对外则日趋强化。这是在西北陆疆巩固之后，清王朝治边战略的第二次大转移。到近代以后，列强水陆相逼，而水更急于陆，清廷的海疆政策又进入了一个御侮救亡的新阶段。

（3）清代海疆政策的历史局限。

崛起于白山黑水之间的清王朝，是以满族贵族为主的少数民族政权，为维护其长久的统治利益，清王朝在整个治边政策上不仅集封建社会之大成，而且因地制宜多有发挥。但其在积极吸取汉族文化的同时，亦受到封建传统思想的严重束缚，形成既有少数民族特色，又有儒家治国方略的清代边疆政策。如不管是陆疆还是海疆，清朝都是在积极进取之后巩固防守，而不是漫无约束的领土扩张，充分体现了“天子守在四夷”这一封建的传统说教。清入关以后，尽管世界资本主义开始兴起，中国海疆环境已发生历史性巨变，但封建主义的闭关自守仍然是清代边疆政策的不变原则，其中海疆方面表现得更为明显。这种以守为主的封建治边政策，完全以政治为出发点，其目标在宁缉边疆，相安为用，以海岛、藩属为屏障，最终达到拱卫京师、维护中央王朝的目的。所以它对周边藩属的要求是不侵不叛，经济上并不利其土地财货，即儒家所谓“善筹边者，确敌而已，开疆辟土，利其有者，非圣主所欲为”[43]。加上清政权的结构特点，其在利用汉人的同时，又采取各种防范措施，给清代海疆政策更蒙上了一层保守的色彩，对海疆地区的经济和文化开发十分不利。如清代前期，清廷采取的抑制台湾、宁缉海南和封禁东北等一系列海疆措施，既延缓了这些地区的开发建设，又给殖民主义列强以可乘之机，结果造成中华民族无法弥补的损失。

（4）清代海疆政策的结果与反思。

毫无疑问，在殖民主义横行世界的时代，清朝的海疆政策在很大程度上抵制和延缓了西方殖民者的入侵，但同时也与世界相对隔离，拉开了中国与当时先进资本主义国家的距离，造成后来被动挨打的局面。但我们不能因此而推咎于哪一个皇帝，因为压迫中央王朝的对手已不再是西北地区落后的游牧民族，而是新兴资本主义各国的联合进攻，悲剧是整个封建社会酿出的苦果。应该指出的是，康熙亲政以后，对西方科学曾十分钦慕，清廷对传教士和外商的政策也相当宽容。台湾归清后，清朝又主动开海贸易，并设立四处海关。但无论从哪一个方面讲，当时的清王朝都不可能摒弃封建的传统文化，而接受某些资本主义的改革。所以，康熙晚年转向保守防范，既是中国封建社会发展的必然趋势，亦是外力压迫的自然结果。当时虽然外力对清廷尚未构成威胁，但敏锐的康、雍两帝已预感到封建王朝的克星将要升起，乾、嘉两朝亦不断加强防范措施，但无可奈何花落去，封建社会的桑榆已逝，而西方资本主义正如日方升。在这两种社会制度的盛衰交替之中，中西力量的对比愈益悬殊。最后，封建式的防范与限制毕竟抵挡不住资本主义的滚滚大潮，两大世界的冲突终见分晓，近代历史屈辱的一幕，即从此拉开。

[1] 《明清史料·戊编》，第4本，中华书局，1953年版，第140页。

[2] 《明清史料·戊编》，第4本，中华书局，1953年版，第309页。

[3] 《清高宗实录》，卷一三四五。

[4] 转引自彭贤林：《林爽文事件后的清廷治台措施》，载《台湾文献》，第27卷第3期。

[5] 乾隆宫中档编号053870，福康安等奏《为熟番募补屯丁悉心酌议章程》。(www.xing528.com)

[6] 连横：《台湾通史》，卷一五，《抚垦志》。

[7] 魏源：《圣武记》，卷八，《嘉庆东南靖海记》。

[8] 《大南实录正编》，卷四十。

[9] 魏源：《圣武记》，卷八，《嘉庆东南靖海记》。

[10] 焦循：《神风荡寇记》，《雕菰集》，卷一九。

[11] 《清仁宗实录》。

[12] 魏源：《圣武记》，卷八，《嘉庆东南靖海记》。

[13] 魏源：《圣武记》，卷八，《嘉庆东南靖海记》。

[14] 《同安县志》，卷三十，《人物录·武功·王得禄》。

[15] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》，第1辑。

[16] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》，第1辑。

[17] 魏源：《圣武记》，卷八，《嘉庆东南靖海记》。

[18] 魏源：《圣武记》附录，卷一四。

[19] 转引自张之毅：《清代闭关自守问题辨析》，载《历史研究》，1988年第5期。

[20] 《清仁宗实录》，卷二〇一；《清代外交史料》，《嘉庆朝》二。

[21] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》二、四。

[22] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》二、四。

[23] 《清史稿》，卷三六六，《列传》一五三，《蒋攸铦传》。

[24] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》五。

[25] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》五。

[26] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》五。

[27] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》五。

[28] 《清代外交史料》，《道光朝》四。

[29] 19世纪20年代从印度运到中国的鸦片，年平均11423箱，30年代上升到年平均24355箱，到鸦片战争爆发前的1839年竟高达35500箱。转引自萧致治、杨卫东：《鸦片战争前中西关系纪事》，湖北人民出版社，1986年版，第353、594页。

[30] 《筹办夷务始末》，《道光朝》，卷一。

[31] 《清仁宗实录》，卷一八九。

[32] 马士：《中华帝国对外关系史》，第1卷，第8章。

[33] 《清仁宗实录》，卷二七一。

[34] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》四。

[35] 《清代外交史料》，《嘉庆朝》四。

[36] 《清宣宗实录》，卷四六。

[37] 《清宣宗实录》，卷五六。

[38] 《清宣宗实录》，卷一八九。

[39] 《清宣宗实录》，卷二〇五。

[40] 《清宣宗实录》，卷二五二、二九八。

[41] 《林则徐集》，《奏稿》八。

[42] 《清宣宗实录》，卷三一六。

[43] 连横：《台湾通史》，卷十五。