我国古代海疆辽阔，北自北海库叶，南迄万里长沙，其中大小岛屿星罗棋布，海岸绵延数万里。海疆治理是国家边疆政策不可分割的一部分，但历代封建统治者均重秋防而忽视海疆。清廷定鼎中原以后，对海疆问题虽一刻未曾忽视，但囿于内外形势，其前期的治边重点亦在西北，形成陆疆积极进取，海疆保守防御的治边整体特征。为深入考察清代的海疆政策，有必要对其政策实施的背景作一概括的论述。
明清之际，中西航路大开，自汉唐以来近防海寇，远赐藩臣，华船垄断东西洋贸易的传统格局已被打破。明弘治十一年（1498年），葡萄牙殖民者挂帆东来，强占印度果阿，13年后又侵占满剌加（马六甲），封锁印度洋，以至“商船稀至”，“波路断绝”[1]。其后，葡人“叩关索市”，侵扰我国东南沿海，嘉靖三十六年（1557年），葡萄牙人欺占澳门。隆庆四年（1570年），西班牙殖民者步葡人后尘，侵入菲律宾群岛。万历三十二年（1604年），荷兰殖民者占据爪哇，进而谋我澎湖列岛。天启四年（1624年），荷人退出澎湖又入据台湾，屯兵筑城，设官收税，图谋久占。两年后，西班牙人亦侵入鸡笼和淡水，与荷人南北称凶。同时，日本统治者亦侵略朝鲜，觊觎台湾，并于万历三十七年（1609年）出兵琉球，劫持其王，迫其称臣纳贡。尤为重要的是，代葡、西而后起的荷、英、法、意等新殖民帝国在万历二十八年（1600年）以后，纷纷成立专门垄断东南亚贸易的东印度公司。崇祯十年（1637年），第一艘来华贸易的英国商船便无视天朝，直闯广州，攻陷虎门炮台。由此可见，在清王朝入主中原前的百余年间，中国海疆已发生了历史性的巨变，因为：
（1）华商垄断东南亚市场的局面被打破之后，传统的贡舶贸易开始被中西直接贸易所取代。
（2）南洋诸岛相继沦亡，使中国海上藩篱尽撤。从此，中西两个世界的距离日益缩短。(www.xing528.com)
（3）由于明王朝厉行海禁，迁舟山、澎湖、南澳诸岛之民于内地，不仅使中国沿海门户洞开，郊垌同于内地，而且长期收缩海疆防御，形成弃守海岛，仅防海口的被动格局。
我国地处欧亚大陆之东，虽濒临太平洋，但仍为一大陆性国家，与英、日等岛国不同，地理位置决定了它必须承担内陆与海洋两方面的防御。17世纪以后，正当西欧殖民者在中国沿海叩关索市之时，沙俄的殖民势力已越过乌拉格尔山，并以疯狂的速度扩张到鄂霍次克海。清初，随着沙俄殖民野心的不断膨胀，我国东北、西北和漠北分别遭到沙俄的野蛮入侵。其时，清朝正全力进行统一全国的战争，无暇北顾，仅命“轻车都尉明安达哩统兵征罗刹”[2]，并不断向沙俄提出严重抗议。与此同时，西北边陲的准噶尔割据势力亦乘势而起，不仅雄踞天山南山，威胁青藏和喀尔喀蒙古，而且勾结沙俄，图谋南犯。
以上事实说明，入关之初，清王朝即面临着历代王朝从未有过的险恶环境，同时受到来自海洋与内陆两方面的压力。为此，清廷在平叛三藩、统一台湾之后，立刻实行边疆战略大转移。首先北上收复失地，与沙俄先后签订《尼布楚条约》和《布连斯奇条约》，遏制了沙皇谋占黑龙江流域的野心，稳定了北部边疆局势。其次，康雍乾三朝先后挫败了以策旺阿拉布坦、噶尔丹策零和阿睦尔撒纳等为首的武装叛乱，粉碎了准噶尔割据势力。同时，平息了青海罗卜藏丹津和新疆南部大小和卓的叛乱活动，巩固了清王朝对西北地区的有效统治。再次，乾隆五十八年（1793年），清廷击溃入侵西藏的廓尔喀之后，颁布《钦定西藏章程》29条，进一步加强对西藏的管辖。由于清朝坚持定见，经100余年的苦心经营，终于变九边为腹地，不仅极大地巩固和发展了我国西北陆路边疆，维护和加强了中华大地多民族的统一，而且有效地遏制了沙俄势力的南侵，这一历史功绩不容忽视。否则，西北不固，边疆内缩，其后果是不堪设想的。在这种严峻的时代背景下，清廷海疆政策与陆疆政策迥然不同，为论述清晰起见，拟分作以下四个阶段：
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