清代边疆开发政策及其成效

在边疆地区实行边疆开发政策，是清代边疆政策的特色。清代以前，无数名不见经传的劳动人民手足胼胝，默默无闻地谱写了中华民族开发边疆的宏伟历史。清代的边疆开发，是中原与边疆的各民族人民在此以前开发建设边疆历史的延续和发展。与前代不同的是，清代的边疆开发，人力更多，地域更广，开发的手段更多样化，影响也更大，而且有的开发活动得到官府的指导。

在清代前期存在着有利于边疆开发的基本条件：

首先，国家政治局势稳定，疆域空前统一。康熙朝平定三藩、统一台湾、漠北喀尔喀蒙古部归附；乾隆朝彻底战胜了准噶尔部，统一天山以南的回疆地区，进兵西藏，驱逐准噶尔部，击退廓尔喀入侵；康熙朝和雍正朝分别与沙俄签订了《尼布楚条约》和《布连斯奇条约》，划定两国边界。清代前期，我国的疆域东起库页岛、台湾，西迄巴尔喀什湖、帕米尔，西南沿喜马拉雅山脉直到云南的高黎贡山和恩梅开江，都在清朝的有效管辖之下。政治上统一，消除了南北对峙的状态，结束了边疆与内地长期以来分割的局面，为边疆开发提供了和平安定的社会环境。

其次，由于政治上统一局面的出现，为内地大批人口迁居边疆，创造了有利条件。据统计，约有50万移民迁入新疆，进入西南边疆的人口在300万～400万，台湾则不会低于120万～150万，蒙古地区高于150万，关外东北地区至少应有150万～200万。也就是说，在清代前期，内地各省约有1000万的人口迁往东西南北各边疆地区[1]。国家统一，内地人口向边疆地区流动，促进了边疆开发，正如乾隆帝所说：“古北口外一带，往代皆号岩疆，不敢尺寸逾越。我朝四十八部子弟臣仆，视如一家，沿边内地人民前往种植，成家室而长子孙，其利甚溥，设而禁之，是厉民矣。今乌鲁木齐、辟展各处，知屯政方兴，客民已源源前往贸易，茆担土锉，各成聚落，将来阡陌日增，树艺日广，则甘肃等处无业贫民前赴营生耕作，污莱辟而就食多，于国家牧民本图大有裨益。”[2]

清朝对边疆地区的开发大致实行三种类型的政策：一是积极的开发政策；二是由封禁转向开发的政策；三是保守封闭政策。

第一，积极的开发政策。主要是在西北边疆地区。清朝在西北的开发主要是土地开发，如在西北地区开辟了多种形式的屯田，又称之为“屯垦开发，以边养边”的政策。对于“屯垦开发，以边养边”的益处，乾隆帝分析指出：“前因西陲平定，新疆广辟，所有移驻大臣官兵，岁需养廉经费，比前或致增多，是以特命在外办事大臣等，详查奏闻。顷据舒赫德复奏，军机大臣通行校核，则叶尔羌、喀什噶尔等城驻防应需各项，合之陕甘节省诸费，视未用兵以前，不但绝无所增，实可减用三分之二，其屯垦自给之粮，既可不糜运费，且将来种地日开，所入倍当充裕，又不在此时约计之内，此皆一一指数可按者。”[3]也就是说，屯垦边疆的初期，在相当程度上需要依靠国家调自内地的财力物力支援，但是屯垦一经初见成效，形成稳定的生产能力，必将产生出数倍于投入的经济效益。清代北部、西北部屯田开始于康熙五十四年（1715年），持续实行近两百年。屯田的类别有兵屯、旗屯、遣屯、回屯、民屯。

兵屯即绿营兵屯田。北路、西路兵屯有：科布多—乌兰固木屯区、鄂尔斋图杲尔屯区、莫岱察罕瘦尔屯区、鄂尔昆—济尔玛台—图拉屯区、额尔齐斯屯区、巴里坤屯区、吐鲁番屯区、哈密屯区、安西屯区9个屯区；新疆兵屯有：朴城子屯区、奎苏屯区、古城屯区、伊犁屯区、塔尔巴哈台屯区、乌什屯区、阿克苏屯区等18个屯区。

旗屯即八旗屯田。嘉庆朝以前，屯田主要由绿营兵担任，嘉庆年间，伊犁驻防八旗丁口增多，生计不敷，始开八旗屯田。旗屯有伊犁旗屯，后锡伯、察哈尔、索伦、额鲁特四营调入后，又设立四营屯田制度。

遣屯，又称犯屯，即发遣罪犯屯田。清初，应遣罪犯主要发往东北边地，康熙末年以后，改发北路和西路。北路、西路犯屯有科布多—乌兰固木屯区、莫岱察罕瘦尔屯区、鄂尔昆屯区和札克拜达里克屯区；新疆犯屯有安西、哈密、巴里坤、伊犁等十处。

民屯，西北民屯主要实施于河西新疆地区。民屯按其制度可分为分成制民屯、募役民屯和实边民屯三种类型。分成制民屯分布于嘉峪关内外，募役民屯和实边民屯分布于嘉峪关外，清朝统一新疆后，天山北路自巴里坤到乌鲁木齐、伊犁，凡有兵屯之处皆有民屯，天山南路实行西四城招垦，在喀什噶尔附近的喀拉赫依和叶尔羌地区的巴尔楚克招垦，长期实施的是单一的实边民屯。

回屯即维吾尔人屯田。新疆统一后，清廷依准噶尔旧例，从南疆各城招募维吾尔人，迁徙至伊犁河谷屯田，供给伊犁驻军。回屯有：哈密回屯、吐鲁番回屯和伊犁回屯。

清朝实行了一系列鼓励西北土地开发的政策，如肯定和支持人口的流入，对此乾隆皇帝曾说过：“国家承平日久，生齿繁庶，小民自量本籍生计难以自资，不得不就他处营生糊口，此乃情理之常……今日户口日增，而各省田土不过如此，正宜思所以流通以养无籍贫民……西陲平定，疆宇式廓，辟展、乌鲁木齐等处在在屯田，而客民之力作、贸易于彼者日渐加增。将来地利愈开，各省之人，将不招自集，其于惠养生民，甚为有益。”[4]对于移民出关，与历代封建官府以强制手段移民迁徙的政策不同，清朝强调“自愿应募”，“随民情所愿，设法开导”。清廷规定，凡举家出关的应募贫民，均由官府出资供给途中盘费、车价及其他必需的生活用品，如口粮、御寒皮衣、铁锅等。路途遥远的，派官兵护送上路，途中管理照料。到达垦区，借给牛种，拨调马匹，以利耕种。户民住房则抽调当地官兵代为盖建。

清朝西北屯田，最初的目的是为了供给平准大军的用粮，节省长途转输的浩繁劳费。统一新疆后，清朝着手西北开发，设置各种类型的屯垦区，迁移人口，兴修水利，形成大片农业区，发展商业、矿冶、手工业，兴建城镇，开辟驿路，西北边疆地区社会经济大幅度提高。正如清代史料对伊犁地区经济开发情况的记载：“自抵伊犁以来，察看该处耕种百谷，屡岁丰收，牲畜滋生蕃息，其谷价较之内地颇减。所有人口，除伊犁驻防满洲、绿营、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特、回子万余户外，贸易之民亦渐增至数万。在此置产者既多，而于城市开铺、乡村耕种者亦复不少，较之从前，富裕数倍，实与内地无异。”[5]由此可见，清朝的边疆开发政策在西北颇有成效。

第二，由封禁转向开发的政策。清朝对蒙古地区、东北地区、西南地区和台琼二岛的边疆开发政策，与西北边疆地区相比，有很大的差异。清朝统一之后，内地移民进入边疆地区进行开发，在开发过程中出现了一些问题，对于这些问题，清廷缺乏相应对策，为杜绝问题的一再发生，颁布了限制流民出边的封禁令。乾隆朝有关封禁令演化成为法律条文，颁布执行。封禁令主要包括人口的封禁、地域的封禁和资源的封禁，封禁令逐渐成为清代前期阻碍边疆开发的政策，后人称之为“封禁政策”。但是封禁政策并不能阻挡内地人口出边开发，清朝对移民开发边疆态度犹疑，政策时禁时弛，摇摆不定。

例如东北地区，在清初人口稀少，土地荒芜，农业生产处于停滞不前的状态，而蒙古高原沿长城边外有广大的适宜农业发展的地带，这些为边疆开发提供了有利的条件。特别是康熙、雍正朝以后，内地人口急剧增加，自然灾害频频发生，内地的劳动人民被生计所迫，大批前往塞外边疆地区谋生。清朝也鼓励内地人民到边疆垦殖，颁布了招民开垦条例、借地养民令等有利于边疆开发的政策。中原地区的汉族农民成群结伙，闯关东，走西口，在边外安家落户，聚族而处，开垦种植，日积日多，由长城边向北推进，在塞外形成了一部分农业区和半农业区。在台湾，漳泉粤东之民纷纷渡海前去谋求生计，趋之若鹜。但是，伴随着移民出边垦殖的热潮，民族矛盾和土地纠纷也日益增多。实际上，这只是由于移民垦殖缺乏官府有计划的指导而出现的盲目性和局部地区的混乱，只要官府加强管理，边疆开发就会走向健康发展的道路。但是，在乾隆期，清廷颁布了一系列禁止边疆开发的法令，这也就形成了清代前期在上述地区出现的移民开发—政府查禁—违禁开发的边疆开发局面。乾隆朝针对蒙古地区的土地开垦颁布：“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍。”[6]嘉庆朝规定东北地区“一民不准容留，一亩不准开垦”。封禁的地区，主要在东北地区和蒙古地区，封禁的时间，主要是乾隆朝。自乾隆朝中叶以后，“违禁出边”和“违禁开垦”的流民不但未能消除，反而出现了流民出边进入边疆的移民潮。进入边疆的人数超过前一朝，“出口垦荒者，动辄以千万计”，清朝派人驱逐，可是“一经驱散，又复潜为招往……年年有驱逐之名，而迄无驱逐之实”[7]。垦民不但未能驱逐，反而扩大了垦殖范围。清朝面对此禁彼垦，禁者自禁，耕者自耕，禁而不止的迅猛发展的边疆开发势头，作了相应的政策调整。如：“严定招垦之禁，已佃者不得逐，未垦者不得招。”也就是说，只禁私垦，保留已垦。另外在其直辖区内继续招垦。再如：在已开垦地区设立州县制，承认一些地区农业开垦的合法性，禁垦令亦随之而停止。(www.xing528.com)

第三，保守封闭政策。清代前期，有一些边疆地区的经济开发发展较慢，清朝对于这些地区的治理，重点不在于经济发展，而是强调社会的稳定，在经济开发方面，基本实行封闭政策。这主要是西藏地区。

清朝对西藏施政的原则，就是保持西藏地区的安定，而开发建设西藏地区则是次要的事情。对此，乾隆皇帝说过：“西藏乃极边之地，非内地可比，其生计风俗，自当听其相沿旧习，毋庸代为经理。”确实，西藏社会结构与内地存在区别，开发建设西藏地区难免会引起一系列棘手的问题，清静无为倒可以使西藏地区安堵如故。清朝治理西藏，原则就是要保持西藏地区的长治久安、太平无事。福康安在奏报乾隆末年西藏社会状况时说：“藏地自撤兵以来，番民即时播种，收成各处丰盈，男妇恬熙，元气已经全复。达赖喇嘛仰苛皇上此番护卫，全藏逾格恩施，一片感激，悃忱时时流露。凡遇应办事件，咸请驻藏大臣衙门酌核，噶布伦等并不敢如从前专权滋事。达赖喇嘛于坐静之外，即率领众喇嘛讽诵万寿经典，虔诚廷祝，日以为常。”清朝统治者统治西藏，所希冀达到的就是这种社会稳定的局面。而对于西藏地区实行经济开发，孙士毅警告说：“边氓之气宜静不宜动，此等番民羁縻之足亦，招募垦田，患有不可胜言者，子知其一不知其二也。”[8]清前期的历朝皇帝及处理西藏事务的边疆大吏，都和孙士毅一样，认为在西藏开发弊大于利，惟恐开发西藏会引起各种矛盾和冲突，在这种思想的指导下，在西藏地区出现了以牺牲社会发展为代价而追求社会稳定的封闭政策。

当然，在清朝前期对西藏施政的过程中，也实行了一些社会经济制度的改革。这主要体现在清朝颁布的《钦定西藏章程》中，内容有三个方面：一是铸造钱币，二是加强西藏与关外贸易的管理，三是减免差税。

应该怎样估计清代前期的边疆开发政策？

首先，清代前期边疆大部分地区的开发并未得到清廷的指导和支持，很多地区是在冲破清廷严格的封禁政策阻拦后，自发进行的开发。边疆各民族人民和内地移民共同开发建设边疆，使边疆地区社会经济得到长足的发展，历史功绩应该属于各民族人民。但是也应该看到，清代前期，清朝毕竟制定了一些有利于边疆发展的开发政策，这些政策在西北地区体现得最明显。对其他地区的开发，在封禁政策失败后，也制定了一些有利于经济发展的开发措施，比较历代封建统治者而言，无疑是一个巨大的进步。

其次，对清代前期的边疆开发水平，不能估计过高。如果和美国西部边疆开发水平相比较，存在较大的差距。当然美国西部开发带有暴发户式扩张领土的特征。美国西部开发，是美国资产阶级上升时期的历史现象。但是，就制定开发政策而言，对于美国移民向西迁移，美国政府从未像清朝那样实行封禁政策。美国政府颁布的《宅地法》，造就了美国西部大批独立的小农，有力地推动了美国西部移民的浪潮。在西部开发中，美国政府基本满足了边疆开发活动对政府角色的期望。政府以公有土地出售收入款项作为财政补贴用于西部交通开发，政府鼓励发展教育，鼓励技术发明创新，政府的开发政策使美国西部开发得以急遽发展，并使美国西部实现了经济上的起飞。清代前期的边疆开发，虽然促进了边疆地区落后经济面貌的改变，但这种开发多属于内地社会、经济和文化模式在边疆地区的复植，总体开发水平不高。

[1] 郭松义：《清代人口流动与边疆开发》，载《清代边疆开发研究》，中国社会科学出版社，1990年版。

[2] 《清高宗实录》，卷六一二。

[3] 《清高宗实录》，卷六四九。

[4] 《清高宗实录》，卷六〇四。

[5] 《乾隆御制诗·五集》，《伊犁将军保宁奏伊犁各城户口耕牧情形·诗以志慰》。

[6] 《大清会典事例》，卷九七〇。

[7] 中国第一历史档案馆：《宫中朱批奏折·直督杨廷璋奏》4／361／1。

[8] 周蔼联：《西藏记游》。