中国边防政策及历史背景

清代前期的边防指导思想是什么？有的学者提出，康熙皇帝所说“本朝不设边防，以蒙古部落为屏藩”[1]、“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固”[2]，是清朝以蒙古等少数民族为屏藩的边防指导思想，这种思想适应了当时的历史发展需要。也有的学者认为这种思想从稳定边疆的意义讲是高明的，而从巩固边防的角度看，却是愚昧的。

上述所提的康熙皇帝的说法，只是问题的一个方面，并不能够准确全面地反映清朝前期的边防思想。康熙所指的“不设边防”“不修长城”，是针对清以前所出现的农耕文明与草原文明的对峙及历代中原王朝的“夷夏之防”的边防政策。历代中原王朝把国家分为“中原”和“周边”，把民族分为“华夏”和“四夷”，边防的任务就是“夷不乱华”。清朝统治者的夷夏观念在其治国过程中发生了根本的变化。康熙皇帝提出：“帝王治天下，自有本原，不专恃险阻。秦筑长城以来，汉唐宋亦常修理，其时岂无边患……可见守边之道，惟在修德安民，民心悦则邦本得，而边境自固，所谓众志成城是也。”[3]雍正皇帝说：“历代以来，各蒙古自为雄长，亦互相战争，至元太祖之世，始成一统。历前明二百余年，我太祖高皇帝开基东土，遐迩率服，且各蒙古又复望风归顺，咸禀正朔，以迄于今。是中国之一统，始于秦，塞外之一统，始于元，而极盛于我朝，自古中外一家，幅员极广，未有如我朝者也。”[4]“自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉？”[5]这些是强调国家的大一统，改变历代修长城防卫边疆民族的做法，抨击传统的夷夏观念。

如果说康熙皇帝的说法不能完全反映清朝的边防指导思想，那么什么是清代前期的边防思想呢？

在清代前期，随着沙俄等外敌对中国边疆地区的觊觎，传统的“夷夏之防”观念发生了变化，“夷”已经由专指边疆各民族和周边藩部转变为“外夷”、“洋夷”、“海外诸夷”等西方列强诸国。“夷夏之防”观念的变化，导致清朝边防思想变化，即由“夷夏之防”变为“中外之防”。当然这种变化是逐步发生的。可以明确地说，清朝“既不无理强取他国之寸土，亦决不无故轻让我寸土于人”[6]及“天朝尺土俱为版籍，疆址森然。即岛屿、沙洲，亦必划界分疆，各有专届”[7]是清朝前期边防政策的指导思想。

清代前期的边防政策，在边防建设中有三个方面比较突出：

（1）陆路屯重兵于边疆；

（2）海疆设立全面的防御体制；

（3）设立卡伦，定期巡边。

清朝在东北三省设置东北三将军，由八旗兵驻守防卫，驻军数额奉天2万余人，吉林1.1万余人，黑龙江6400余人。主要兵种是骑兵。

蒙古地区设绥远将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统、热河都统、定边左副将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣。蒙古八旗仿满洲旗制驻扎北部边疆。此外，蒙古各部另轮流派“备操兵”，自带口粮、马匹、火药、铅丸，前往乌里雅苏台常驻训练，每期四年，受定边将军调遣。

新疆设伊犁将军、塔尔巴哈台参赞大臣、喀什噶尔参赞大臣等。驻军分“驻防”制和“换防”制。“驻防”军队在伊犁、乌鲁木齐等要冲地区，由八旗和绿营携眷永驻；“换防”军队在塔尔巴哈台和南疆各城更番轮戍，三年一换。新疆总兵额2万余人，由“总统伊犁等地将军”节制。

对于西南门户的西藏，由驻藏大臣和噶厦政权共同负责管理边防。乾隆末年以前，驻藏清军一直保持在500人至2000人，驻藏清军每三年一换。乾隆末年制定了《钦定西藏章程》29条，规定：

（1）完善西藏的常备驻军制度，将西藏的常备军分为绿营兵和藏兵两种。

（2）绿营兵编制、装备等同内地，兵额为646名，分驻定日、江孜等处；另在打箭炉到前藏驻粮台兵782名。

（3）藏军定额3000人，拉萨、日喀则各驻1000人，江孜、定日各驻500人。清朝又命四川总督、成都将军、西宁办事大臣与驻藏大臣声势联络，遥制西藏。

云贵、两广各设总督，并制南疆；又设广州将军，统兵5200余人，扼守南疆门户。

自康熙朝开始，清朝在海疆设置防御系统，到乾隆朝，已经形成了海疆的三条防线。最外一条是以绿营水师为主的海岛防线；居中一条是八旗与绿营的海岸防线；内里则是以八旗和绿营为主，连接沿海重镇的东南防线。从北到南，设置东三省水师、直隶水师、山东水师、江南水师、浙江水师、台澎水师、福建水师、广东水师、长江水师等。八旗水师战船数百，官兵逾万，与八旗绿营驻防陆师表里相依，扼要戍守水陆兵额高达3.5万人。清代前期，东部、东南部形成了海口与海岛，岛屿与海岸并重的海疆全面防御体制。

在边疆地区靠近边境的地方设立卡伦[8]，定期巡查，是清朝边防的一项重要军事设施。清代前期，陆路边疆东三省、蒙古、新疆、西藏、云南、广西都设置了卡伦，如在新疆共设卡伦250多座，在漠北设60余座，黑龙江设51座。除设置卡伦外，清朝还制定了较为严格的边境巡查制度。如在新疆，每年春秋两季，伊犁将军委派参赞大臣巡查各所属卡伦及卡伦以外所辖地区。外蒙古卡伦巡查由乌里雅苏台左副将军委派干员，带兵稽查，定为每年一次。黑龙江边境巡查分为每年巡查和三年巡查两种。西藏由驻藏大臣每年春秋两季到边界巡查。云南、广西也规定了每年巡查和定期巡查的巡边制度。清朝在边境地带还设置了巡逻鄂博，定期巡边制度的主要任务是勘查界碑、界牌，修整鄂博，守卫边防。

海疆的巡防，是海防水师的重要任务。巡防有外海巡防和内河巡防，外海巡防按水域分为总巡和分巡，总巡负责较宽水域的巡查，分巡隶属于总巡。巡防规定：“……乃令各镇总兵官每阅两月会哨一次，其会哨之月，上汛则先巡北洋，后巡南洋，下汛则先巡南洋，后巡北洋……南北会巡，指定地方，蝉递相连。”[9]

清代前期，清朝通过对边疆地区驻防将军、大臣的设置，海陆两地军队的部署，巡边制度的订立，体现了国家对领土主权的有效管辖。

清代前期的边防政策有三个显著的特点：(www.xing528.com)

第一，考察清朝对边疆地区的军事部署和边防建设，可以看出，不论是海疆还是陆疆，清王朝都给以极大的关注，形成了全面的防御体系。清朝在完成陆疆防御体系的同时，也注意改善海疆的防御系统。康熙五十五年（1716年）设金州驻防水师营，雍正三年（1725年）设天津水师营，雍正四年（1726年）扩建旅顺水师营，雍正五年（1727年）设京口水师营，雍正六年（1728年）新设福州驻防水师营，七年（1729年）又建乍浦水师营和广州驻防水师营。清朝为建设水师倾注了大量的资金，投入了相当的力量。至鸦片战争前夕，清军水师兵额在15万至20万。清军水师在19世纪初拥有船舰890多艘。

从边防的战略来讲，清朝在建立海陆全面防御系统的同时，根据形势的变化，还是有所侧重。17世纪80年代后期，战略重点转移到内陆边疆。当时，康熙皇帝已经预见到日后海患问题的严重性，“海外如西洋等国，千百年后中国必受其累。国家承平日久，务须安不忘危”[10]。但是，沙俄对我国北部边疆的入侵及清朝在处理西北边疆民族问题上的长期性和艰巨性，使清朝在统一台湾以后的数十年中不得不将其战略重点一直放在西北边陲。何秋涛在《朔方备乘》中对清朝的战略意图及边防建设做过深刻的分析，他指出，“统计北徼自东迄西，接壤俄罗斯之处不啻万里，其最东则自海以外之库页大岛，迤而西至海以内之混同江口、恒滚河源以及外兴安大岭，约横亘三千余里，我朝设三姓副都统辖其地，以吉林将军统之，其外以控制赫哲、费雅喀、鄂伦春诸部，其内以捍卫宁古塔、白都讷也。自三姓以西直抵牛满、钦都、精奇哩诸水上源，限以兴安大岭，约横亘亦三千余里，我朝设黑龙江将军统之，其外以控制索伦、达呼尔诸部，其内以捍卫吉林、奉天也。自黑龙江以西约二千余里，为克鲁伦河诸水上游，我朝设库伦办事大臣统之，其外以控制车臣汗、土谢图汗诸部，其内以捍卫蒙古东四盟及直隶、山西边境也。自库伦以西约二千余里，为色楞格河诸水上游，我朝设乌里雅苏台将军统之，其外以控制唐努乌梁海及札萨克图汗、赛因诺颜部，其内以捍卫蒙古西二盟及陕西、甘肃边境也。自乌里雅苏台以西约千里，据额尔齐斯河上游，我朝设科布多参赞大臣统之，其外以控制阿尔泰乌梁海及杜尔伯特、新土尔扈特诸部，其内以捍卫巴里坤、乌鲁木齐诸境也。以上皆与俄罗斯接壤之处，各有重兵，形势联络。自科布多以西约千余里为塔尔巴哈台，有大臣驻焉。自塔尔巴哈台以西约千余里，为伊犁，有将军驻焉，其外境皆哈萨克部落，受封爵、纳赋税，比于内地蒙古各部，而哈萨克之外，惟俄罗斯为强国，然则边防所重，益可知矣”，“然常宿重兵于漠北，将帅大臣星罗棋布，东西相望，其所以防患于未然者，意至深远也”。

第二，清朝在边疆地区的驻军和设卡伦巡查，具有保卫国家安全和抵御外敌入侵及维护边疆地区安定的双重职能。无疑，保卫国家安全和抵御外敌入侵是边防的首要任务。但是在清代前期，尤其是康雍乾鼎盛时期，国力强盛，西方殖民主义势力尚未形成对中国疆域的威胁，而在国内边疆地区，清朝对局部地区割据势力的用兵和施政管辖则需要调遣驻防军队协同行动，其作用是十分明显的。

边防驻军的双重职能还表现在卡伦巡查上。首先，在卡伦的设置上，有多种类型，如围场卡伦，国家禁区、牧场、屯田卡伦，禁止越界游牧卡伦，稽查行旅、缉捕逃犯、维护地方治安卡伦和巡查边界、防备外来侵略而设于边境地区的卡伦。前几种卡伦的作用，伊犁将军松筠曾明确说过：“新疆南北各城皆设卡伦，而伊犁为最多。伊犁境内东北则有察哈尔，西北则有索伦，西南则有锡伯，自西南至东南则有厄鲁特，四营环处，各有分地，其禁在于私越；又有铜场、铅场、屯工、船工，安置发遣罪人，其禁在于逋逃；至于境外，自北而西则有哈萨克；自西而南则有布鲁特，壤界毗连，其禁在于盗窃。故设卡、置官，派兵巡守。”[11]

至于边境地区的卡伦，也没有设置在边界线上。如中俄北部交界，清朝在沿边设卡伦47处，其中恰克图以东设置28处，以西设置19处，恰克图以东沿中俄国界设置界碑鄂博63处，该地段的卡伦负责巡查任务是保护边防，巡查界碑鄂博。显然卡伦与国界不是同一回事[12]。

第三，中国历史上所形成的传统的疆域观和边防观念与近代国家之间的国家、主权、疆域、国界、边防的理解有明显的差别。直到清代前期，国家对国界的管理仍然和对整个边疆地区的管理交错在一起，国界观念不强，边疆地区、边境地带和国界线混淆。边疆地区和边境地带的管理权都归驻边将军。有人称这种管理制度为军府制度。驻防边疆地区的将军的职能是“掌镇守险要，绥和军民，均齐政刑，修举武备”[13]，边疆将军、都统、办事大臣管理各统辖地区的边防、台站、卡伦、屯田、贸易、征税诸事务，以达到“控驭抚绥，以固邦瀚”[14]的目的。驻边军队、哨卡的双重职能，自然削弱了守卫边防、抵御外敌入侵的功能。

[1] 《承德府志》，卷首一。

[2] 《清圣祖实录》，卷一五一。

[3] 《承德府志》，卷首一。

[4] 《清世祖实录》，卷八三。

[5] 《大义觉迷录》。

[6] 雍正五年七月十八日，《图理琛等奏报沿途与俄使晤谈情形折》，见中国第一历史档案馆编：《清代中俄关系档案史料选编》第一编，下册，中华书局，1981年版，第501页。

[7] 《粤海关志》，卷二三，《贡舶三》；《清高宗实录》，卷一四三四。

[8] 卡伦即哨卡，西清说：“更番守望之所曰台，国语谓之喀伦，俗称卡路。”见西清：《黑龙江外记》。

[9] 《清史稿》，卷一一〇，《兵六》。

[10] 王庆云：《石渠余记》，卷六，北京出版社，1985年版。

[11] 松筠：《钦定新疆识略》，卷一一。

[12] 李之勤：《西北史地研究》，中州古籍出版社，1994年版，第370～380页。

[13] 《清史稿》，卷一一七，《志九二》，《职官四》。

[14] 《清文献通考》，卷七八。