中央设帝师、宣政院等机构｜中国边疆经略史

元朝疆域十分辽阔，史载：“自封建变为郡县，有天下者，汉、隋、唐、宋为盛，然幅员之广，咸不逮元。”“其地北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表。盖汉东西九千三百二里，南北一万三千三百六十里；唐东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里。元东南所至不下汉、唐，而西北则过之，有难以里数限者矣。”[1]在元朝广阔土地的边疆地区，除汉族外，还生活着众多的少数民族。东北地区有女真、兀者、骨嵬、水达达和吉里迷等族。大漠南北有蒙古和乞儿吉思等族。西北地区有羌、党项、畏兀儿和哈剌鲁等族。西部吐蕃地区有吐蕃族。西南地区有苗、徭、僮、黎、仡佬、冒南、白衣、西南番等族。这些民族或游牧于草原，或农耕于平川，或猎捕于山林水滨，生产和生活方式各有特点。

元朝是以蒙古族贵族为主建立起来的封建王朝。元朝统治者占领中原内地以后，一方面认识到“必行汉法，乃可长久”[2]，因而注意立朝仪，造都邑，酌古今之宜，定内外之官，以中书总政务，以枢密院秉兵权，以御史台司黜陟，作为经久之规；另一方面，元朝统治者本来源于游牧民族，部落分散，没有城郭之制，民族淳厚，没有庶事之繁，只设万户统军旅，以断事官治刑政。因此，建国之后，考虑到边疆民族众多及不同特点，元朝统治者认识到必须实行“因其俗而柔其人”[3]的政策，才能保持边疆地区的稳定。这样，元朝在边疆民族管理机构的设置中，就有不同于以往以及中原内地的特点。

在中央机构中，设有帝师、宣政院等官员和机构，管理边疆地区民族事务。帝师作为元朝皇帝宗教方面的导师，同时也是管理全国佛教以及吐蕃军政事务的高级官员。关于帝师管理吐蕃地方事务，史籍中写道：“元起朔方，固已崇尚释教。及得西域，世祖以其地广而险远，民犷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡县土番之地，设官分职，而领之于帝师。”“于是帝师之命，与诏敕并行于西土。”[4]元朝帝师的设立，始于元世祖忽必烈对八思巴的封授。宪宗蒙哥三年（1253年），忽必烈率军征大理，途中驻军六盘山，在凉州幻化寺中学经的八思巴前往会见忽必烈。会见后，忽必烈便把八思巴留在身边。八思巴博学多识，谦虚有礼，博得了忽必烈的好感。八年（1258年），蒙哥命佛道两教代表人物集中上都进行辩论。辩论中，八思巴显示了渊博的知识和应变的才能，为佛教取得胜利作出了贡献。于是，中统元年（1260年），忽必烈即大汗位后，立即封八思巴为国师，“授以玉印，任中原法王，统天下教门”，“吐蕃之事悉听上师之教”[5]。至元七年（1270年），由于八思巴奉忽必烈之命创制了蒙古新字，忽必烈封他为帝师，“赐玉印，统领诸国释教”[6]。元代帝师领吐蕃事，是元朝廷利用帝师的宗教地位和影响，加强对吐蕃地区的管理。

宣政院原名总制院，设立于至元元年（1264年）。忽必烈以八思巴为国师后，为了使国师既能管理佛教事务，又能对与佛教有关的某些吐蕃地方事务进行处理，便在中央官府中设立了总制院。对此，史籍中记载：“至元初，立总制院，而领以国师。”[7]“总制院者，掌浮图氏之教，兼治吐蕃之事。”[8]八思巴被封为帝师后，元朝又设立了都功德使司，作为帝师的办事机构。这样，总制院由最初兼治吐蕃事务，转变为处理吐蕃事务和佛教事务并重的机构。由于都功德使司和总制院都由帝师统领，后来，在总制院改为宣政院后，元朝便把都功德使司合并到宣政院机构中去。总制院改为宣政院是在至元二十五年（1288年）。当时，总制院使桑哥“以总制院所统西蕃诸宣慰司，军民财谷，事体甚重，宜有以崇异之”[9]，又“因唐制吐蕃来朝见于宣政殿之故”[10]，遂奏改为宣政院。元世祖忽必烈同意所奏，便谕令“改释教总制院为宣政院，秩从一品，印用三台，以尚书右丞相桑哥兼宣政院使”[11]。元人朱德闰曾说：“国家混一区宇，而西域之地尤广，其土风悍劲，民俗尚武，法制有不能禁者。惟事佛为谨，且依其教焉。以故自河以西，直抵吐蕃西天竺诸国邑，其军旅、选格、刑赏、金谷之司，悉隶宣政院属，所以控制边陲屏翰畿甸也。”[12]史书上也记载：宣政院“掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”[13]。这些有助于人们理解元朝为什么设置宣政院。

宣政院任人有很大的自主性，任人原则是“僧俗并用，军民通摄”[14]。总制院改为宣政院之初，设院使二员，同知二员，副使二员，参议二员，经历二员，都事四员，管勾（掌衙署公务）一员，照磨（掌衙门钱粮财务出纳）一员。至元二十六年（1289年），置断事官四员。至元二十八年（1291年），增设佥院、同佥各一员。元贞元年（1295年），增设院判一员。大德四年（1300年），罢断事官。至大初年，裁院使一员。至治三年（1323年），置院使六员。天历二年（1329年），罢功德使司，归宣政院。这时宣政院的设官情况是：置院使十员，同知二员，副使二员，佥院二员，同佥三员，院判三员，参议二员，经历二员，都事三员，照磨一员，管勾一员。此外，还有掾史十五人，蒙古必阇赤二人，回回掾史二人，怯里马赤四人，知印二人，宣使十五人，典吏无定额。宣政院还设附属机构，包括大都规运提点所，上都规运提点所，大都提举资善库，上都利贞库，大济仓，兴教寺等，分设达鲁花赤、提点、大使、副使、知事、提举、同提举、副提举、提领、监支纳、管房提领等员，管理大都、上都（今内蒙古多伦）等地佛教及有关事务。宣政院还在吐蕃等地设行宣政院，处理有关佛教事务[15]。

元朝对宣政院机构极为重视，宣政院使一般由蒙古王室中的重要人物担任，而“其为使位居第二者，必以僧为之，出帝师所辟举”[16]。

元朝中央政权中管理边疆少数民族地区事务的机构还有礼部和兵部。礼部设尚书三员，侍郎二员，郎中二员，员外郎二员，掌“朝会”[17]等政令。礼部下设会同馆，“掌接伴引见诸番蛮夷峒官之来朝贡者”[18]。会同馆至元十三年（1276年）始置，二十五年裁撤，二十九年复置。元贞元年（1295年），以礼部尚书领馆事，成为定制。礼部尚书领会同馆事一员，大使二员，副使二员，提控案牍一员，掌书四人，蒙古必阇赤一人，典给官八人[19]。兵部设尚书三员，侍郎二员，郎中二员，员外郎二员，“掌天下郡邑邮驿屯牧之政令”[20]，包括边疆少数民族地区的驿道管理。

[1] 《元史》，卷五八，《地理志一》。

[2] 《元史》，卷一五八，《许衡传》。

[3] 《元史》，卷二〇二，《释老传》。

[4] 《元史》，卷二〇二，《释老传》。

[5] 《大正大藏经》，卷四九。

[6] 参见《萨迦世系史》，民族出版社，1986年版，第88～93页。

[7] 《元史》，卷八七，《百官志三》。(www.xing528.com)

[8] 《元史》，卷二〇五，《桑哥传》。

[9] 《元史》，卷二〇五，《桑哥传》。

[10] 《元史》，卷八七，《百官志三》。

[11] 《元史》，卷十五，《世祖本纪十二》。

[12] 《行宣政院送行诗序》，《存复斋文集》卷四。

[13] 《元史》，卷八七，《百官志三》。

[14] 《元史》，卷八七，《百官志三》。

[15] 以上参见《元史》，卷八七，《百官志三》。

[16] 《元史》，卷二〇二，《释老传》。

[17] 《元史》，卷八五，《百官志一》。

[18] 《元史》，卷八五，《百官志一》。

[19] 《元史》，卷八五，《百官志一》。

[20] 《元史》，卷八五，《百官志一》。