中国边疆经略史：边疆管辖关系与双轨制

辽朝建政立国两百余年（907—1125年），政区双轨制的建置和长期推行，既是整个地方行政的一项基本制度，也是辽廷加强北部边疆地区管辖的一项具有战略意义的根本政策。

辽朝的疆域，自从太祖耶律阿保机、太宗耶律德光基本奠定，中经世宗耶律阮、穆宗耶律璟、景宗耶律贤和圣宗耶律隆绪五帝，尤其圣宗时期，辽朝对北部边疆地区采取了进一步的拓展和安边措施，使整个辖区达到了全盛时期。史籍关于“东自海，西至流沙，北绝大漠”，“南至白沟”的记载[1]使我们了解到辽朝辖区位置和疆域四至的基本界限。

辽的朝政，在继承发展了中原王朝历史传统的前提下，又考虑到它的大片辖境包括了北部边疆地区，其中又杂居着种类繁多的游牧（或渔猎）部族这一特定的地理、经济和民族等因素，从全局战略出发，制定和推行了涉及整个政治、经济和文化发展的制度——双轨制。这种双轨制，反映在政区建置中，就是中原传统模式的州县制政区和具有北部边疆少数民族特色的部族制政区，在辽朝的统一管辖下并置和同时推行。据《辽史·地理志一》记载，辽朝的基本政区，“总京五，府六，州、军、城百五十有六，县二百有九；部族五十有二，属国六十”。

从各道州县制和部族制设置情况看，地处北部边疆地区的上京道和东京道，有两个方面表现得很突出：

（一）政区双轨制的混置比较集中

据《辽史》地理和营卫两志记载，上京道政区凡置州（军、城） 36，州下属县（城）52；部族21（其中王府级3，节度使级18），部族属下的石烈（相当县）16（其中上隶王府者4，上隶节度使司者12）。东京道政区凡置州（军、府、城）64，州属下县（州）131；部族14。此外，上京道和东京道还置有特辖性政区凡属国属部59，而其他中京、南京和西京三道加起来只有部族制政区20，部族属下的石烈（县）6，主要是州县制政区。

（二）政区类型较多，层次也较明显

如上京道凡置州（军、城）36，其中行政州（军）11，头下州（军）16，边防州（城）9。从置州的等级看，上京道和东京道所属的州（军）包括节度使、刺史、观察使、防御使和不列等级五个级次。而其他三道：中京道凡置行政州（军、府）7，全属节度使级；南京道仅置行政州（军）1，为刺史级；西京道凡置行政州11，包括节度使、刺史、不列等级三个级次。从部族制看，上京道和东京道包括直辖性的大部族、小部族和特辖性的属国、属部两种政区。等级上可分为大王府级和节度使司级两个层次。而中京、南京和西京三道，除了奚六部设置大王府和节度使司两个级次外，其余部族政区仅有节度使司一个级次。

这种富有特色的政区建置，首先从相互关系的角度增强了北部边疆对于中原地区、北部边疆地区各少数民族对于中原地区汉族的套联式内向功能。在全辽五个道的设置中，反映着一种以经济形态为基础、以民族形态为主体的逐渐过渡规律。最南部的两个辖区——南京道和西京道，以中原地区的北半部作为政区的南界，而大体上以关（山海关）口（古北口）一线向西北伸延为其北界，基本上是以汉族为主的农业地区，即以仿唐式的州县制施政；位于南京道以北的中京道和属于北部边疆地区之一的东京道，基本上是汉与少数民族错居的半农半牧（或渔猎）地区，则以州县制和反映北边游牧（或渔猎）民族的部族制对半参置；属于北部边疆地区另一部分的上京道，主要是少数民族的游牧（或渔猎）区，间有少量的汉族或其他少数民族的农业区，即以政区部族制为主兼置州县制。所谓“套”，就是在同一个道里面，套置入州县和部族两类政区，上京道至少套置有36个州（军、城）和与州同级的21个部族，东京道至少套置有64个州（军、城）和与州同级的14个部族[2]。中京道和西京道除了以州县为主外，套置的部族制政区各不少于6个[3]。南京道则全置州县。从南京、西京两道向北推进，经中京道进入北部边疆地区的上京道和东京道，这种套置关系逐渐突出，从而不难看出辽廷政区经划中重在北边地区的一番心计。所谓“联”，是指各政区之间经济形态和民族结构上表现为逐渐削平过大反差的过渡式的联搭关系。在整个辽朝辖区内，从地处北部边疆地区的上京道和东京道近北开始，至西京道和南京道南边综合考察，在经济形态上形成了由牧区到半牧半农区，再向农业区过渡；在居民族属分布上，相应表现为由游牧（或渔猎）部族区向半游牧半定居（汉族为主）民族区，再向固定民族区（主要是汉族）过渡。通过这种使各政区间的经济形态和民族结构等差距明显地缩小了的套联式关系，不仅打破了历史上狭隘民族主义以关（山海关）口（古北口）一线区分内汉外番（少数民族）的不合理界限，而且通过辽朝境内各政区内部、政区之间农业与畜牧（或渔猎等）业，汉族与各少数民族联系以及整个辽朝辖区与内地联系功能的发挥，进一步加强了北部边疆地区对中原地区的内向力。

其次，辽朝政区双轨制由于相对适应北部边疆地区特定的经济形态和民族结构等条件，有利于辽朝对本地区扩大直接管辖和提高特辖政区的管辖性能，从而进一步克服前代对北部边区管辖上的软弱无力乃至挂空现象。辽朝通过双轨制实现了唐廷鞭长莫及的白山黑水及其以北以西大片区域的不同形式的管辖即是一例。同时，应该看到，辽以前，汉、唐对北边地区的管辖奠定了初步基础，但一般来说，置于这一地区的郡县制或州县制，主要是针对固定居住的汉族和其他民族而设，对于这一地区流动性较大的游牧（或渔猎）部族，大多只能实行维系式或羁縻式的管辖。如汉朝置西域都护、护匈奴中郎将、护乌桓校尉等，负责有关少数民族的事务，主要任务或以军事为主，或在于维系汉朝与这些部族政治上的“领护”和臣属关系[4]。唐置羁縻州，又设都督府、都护府，在军政领辖上比汉代有所加强，但唐朝一般不过多地干预各族内部事务，朝廷任命“其首领为都督、刺史，皆得世袭”，“贡赋、版籍多不上户部”[5]。不论汉朝或唐朝，对北部边疆地区各游牧（或渔猎）部族来说，大多谈不上与同区域内的定居民户（主要是汉族或从事农业的其他民族）那样实行直接管辖。在这一点上，汉朝或唐朝均难以与辽朝比拟。这里且作如下说明：

（一）辽朝的政区双轨制，不论继承传统的州县制，还是反映着北部边疆地区游牧（或渔猎）民族特色的部族制，均作为正规本制推行

《辽史·百官志》明载，地方部族制和州县制，分掌于中央北、南面官，“北面治宫帐、部族、属国之政，南面治汉人州县、租赋、军马之事”。南面州县一如“唐制”；北面部族上属北大王院。北大王院相当中央内阁六部之一，所谓“视户部”，“分掌部族军民之政”。从北大王院到北部边疆地区的部族制，均有一套比较系统的管理组织机构。虽然其中署衙、职官别立称谓，但它是从传统的内阁六部至地方州、县、乡对称演化而来的。如院长官称北院大王，副长官称知北院大王事，职位分别同于户部尚书和侍郎，其下各职也与侍郎以下各职有对应关系。部族节度使、详稳，职位相当于州节度使、刺史，其下各职也是参照州的建置而设。州以下石烈相当县，弥里即乡[6]。这种以部族名分置正式行政区，是以古代王畿外围按各部族分布远近划分为五等行政区的所谓“五服”为其根据的[7]。元代史官脱脱等针对这种区划，认为“古者，巡守于方岳，五服之君各述其职，辽之部族实似也”[8]。这种以部族名分置入正式政区，虽为“历代之所无”[9]，但它是对我国传统政区划分的一种继承和发展。从汉、唐以来的维系、羁縻制，发展到正规本制，这是辽朝对北部边疆地区游牧（或渔猎）部族在行政管辖上的一个历史性进步。

（二）从具体管辖制度看，辽代施于北部边疆地区的部族制和州县制基本相同

由辽廷任命的各部族节度使、详稳（级别次于节度使的部族长官），和州节度使、刺史一样，既是本领区内的军事长官，也是行政长官。部族节度使作为军事长官，如景宗乾亨二年（980年）“十一月庚子，朔，宋兵夜袭营，突吕不部节度使萧幹及四捷军详稳耶律痕德战却之”[10]。圣宗统和四年（986年）十一月，“楮特部节度使卢补古、都监耶律盻与宋战于泰州，不利”[11]。部族节度使或详稳又是本领区内的行政长官，如圣宗统和五年（987年），“秋七月戊辰，涅剌部节度使撒葛里有惠政，民请留，（诏）从之”[12]。统和年间，耶律唐古部详稳，“严立科条，禁奸民鬻马于宋、夏界。因陈弭私贩，安边境之要”，受到萧绰太后之嘉奖，“诏边郡遵行，著为令”[13]。这些载例表明，由朝廷任命的节度使、详稳等部族长官，既拥有本领区内一定的军政权力，也有一定的任期和考核制度，一如州节度使和刺史等官员。

（三）辽朝置于北部边疆地区的特辖性政区，即属国属部政区，在管辖程度上也比唐代的羁縻州进了一步

唐朝与其置于北部边疆地区各族羁縻州的关系，有相应的管理制度。但一般来说，各州有相当自领权，中央政权通常“以其首领为都督、刺史”，并且“皆得世袭”[14]。这一点辽朝没有照搬。辽朝向北边地区那些非直接管辖的属国、属部派遣节度使。这些节度使大多由契丹人（或其他辽廷的信任者）担任，“命其酋长与契丹人区别而用”[15]。节度使除了领有该属国、属部的一定兵权外，也是事实的行政长官。如圣宗开泰九年（1020年）十月，“复奏谛居（部）、迭烈德部（敌烈部）言节度使韩留有惠政，今当代，请留。上命进其治状”[16]。道宗清宁九年（1063年），辽廷“命（萧）乌野为敌烈节度使，恤困穷，省徭役，不数月，部人以安”[17]。同时，辽廷对属国和属部的酋长，也有一定的任免权。许多属国和属部的酋长通过辽廷，封赐任命生效。如圣宗统和三十年（1012年），长白山30部女真入朝“乞爵秩”[18]。太平六年（1026年），曷苏馆女真诸部“许建旗鼓”[19]。不称职的属国、属部酋长，也由辽廷罢免。当然，辽廷对酋帅的罢免，一般采取慎重态度。另外，在贡赋方面，唐朝对北部边疆各羁縻州的要求，一般比较宽松，因此，“贡赋、版籍多不上户部”[20]。而辽廷对其北边地区属国、属部的贡赋，大多有所要求乃至明确规定。如圣宗开泰七年（1018年）三月，朝廷“命东北越里笃、剖阿里、奥里米、蒲奴里、铁骊等五部岁贡貂皮六万五千（张）、马三百（匹）”[21]。开泰八年（1019年）七月，圣宗“诏阻卜（国）依旧岁贡马千七百（匹），驼四百四十（头），貂鼠皮万（张），青鼠皮二万五千（张）”[22]。辽廷对某些属国、属部还定期订立接受管辖的约规。如太平元年（1021年）四月，“东京留守奏，女直（真）十部酋长请各以其子诣阙祗候”。圣宗“诏与其子俱来受约”[23]。辽朝通过立约加强对其所领属国、属部的政治控制，也为唐朝对北边羁縻州的领辖所不及。

透视这一历史性的进展，不难看出，政区双轨制既是整个辽朝辖区施政的根本制度，也是加强对北部边疆地区管辖上的重要政策依据。双轨制上通辽朝中央，下到地方各级，均有一套比较系统的政治、经济和文化制度。对于北部边疆地区来说，朝廷政令、军令所到之处，是州县还是部族，部族中属于直接管辖者还是特辖性的属国、属部等，所涉有关政令、军令之推行，管辖之范围、程度，职官之派任，各等任命、封册，乃至特定军政行动之类，在通常的情况下，均必须受制于政区双轨制中有所区别的既定政策。但这只是从制度的功能和作用促进这一历史性进展的一个方面。另一方面，从辽初主要依靠武力统一北部边疆地区到政区双轨制与一系列具体管辖过程的密切结合，累世相承200年所创造的业绩，集中到一点，那就是基本上扭转了北部边疆地区长期以来连续性的严重动乱和分散的局面，这才使这一历史性的进展付诸实现载入史册。那么，从统一北部边疆地区到政区双轨制与这一地区一系列管辖的结合又是怎样的呢？下面着重揭示这一过程。

[1] 引文见《辽史》，卷二，《太祖纪下·赞》；卷三七，《地理志一》。据此并参合有关记载得知，辽朝的疆域，东部到今鄂霍次克海、日本海和渤海，靠北包括今外兴安岭以北、叶尼塞河上游及其支流安加拉河流域和勒拿河上游地区，西抵阿尔泰山以西的沙漠地区，南部接近河北和山西两省的中部。其辖区面积相当于当时北宋辖区的两倍。

[2] 《辽史》，卷三七、三八，《地理志一》、《地理志二》，卷三三，《营卫志下》。

[3] 《辽史》，卷三九、四一，《地理志三》、《地理志五》，卷三三，《营卫志下》。

[4] 《后汉书》，卷三三，《郡国志》；卷一一五，《东夷传》；卷一一八，《西域传》；卷一一九，《匈奴传》；卷一二〇，《乌桓鲜卑传》。(www.xing528.com)

[5] 《新唐书》，卷四三下，《地理志》。

[6] 《辽史》，卷四五至卷四七，《百官志一》至《百官志三》。

[7] 《尚书》中《益稷》、《禹贡》等篇所记的“五服”为古代理想化的政区，即：王畿外围，每500里为一区划，按距离远近分为侯服、甸服、绥服、要服、荒服5个等级。

[8] 《辽史》，卷三三，《营卫志下》。

[9] 《辽史》，卷三三，《营卫志下》。

[10] 《辽史》，卷九，《景宗纪下》。

[11] 《辽史》，卷一一，《圣宗纪二》。

[12] 《辽史》，卷一二，《圣宗纪三》。

[13] 《辽史》，卷九一，《耶律唐古传》。

[14] 《新唐书》，卷四三下，《地理志》。

[15] 《辽史》，卷四六，《百官志二》。

[16] 《辽史》，卷一六，《圣宗纪七》。

[17] 《辽史》，卷九二，《萧乌野传》。

[18] 《辽史》，卷十五，《圣宗纪六》。

[19] 《辽史》，卷四六，《百官志二》。

[20] 《新唐书》，卷四三下，《地理志》。

[21] 《辽史》，卷一六，《圣宗纪七》。

[22] 《辽史》，卷一六，《圣宗纪七》。

[23] 《辽史》，卷一六，《圣宗纪七》。