战国时期中原地区行政管辖制度|中国边疆经略史

（一）设立郡县

郡县制是战国时期中原地区广泛推行的一种行政管理制度。秦统一六国后，于始皇二十六年（前221年）“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”[1]，以后又开辟了新的地区，增设桂林等3郡，北假等44县。这说明对六国原有的领土实行郡县制，新扩展的地方也实行郡县制。

西汉因袭秦制，但又恢复了部分分封制残余，实行以郡县为主，兼以侯、邑的行政管辖制度，但政治上仍然是统一的。

秦、汉的郡县制，不仅推行于中原华夏族居住区，而且也设置于边疆少数民族地区。秦统一前所设置的蜀郡、巴郡、陇西郡、北地郡等，当时也有许多少数民族，所以统一后所设诸郡中自然也有少数民族。

郡以下为了区别少数民族特点，对少数民族集中的地方不称县，而称道。县“有蛮夷曰道”[2]这种制度始于秦代，《汉书·地理志》所载天水郡的绵诸道、略阳道、獂道，陇西郡的狄道等，都是秦陇西郡的下属县。郡守对县、道的管辖是一视同仁的，据云梦《睡虎地秦墓竹简》（《云梦秦简》）《语书》篇记：“南郡守腾谓县、道啬失。”[3]南郡有夷道，所以郡守下令，分行县、道。西汉时期，共有道32[4]，根据分布地区分析，大部分为秦代所置。当然也有许多少数民族居住区称县而不称道。直到西汉、东汉，又从郡领地中划出，改为少数民族居住区的行政机构名称属国等。

（二）设立属邦、属国

秦朝对归附的较大少数民族、部落，实行另一种管辖形式，称属邦。汉朝为避高祖刘邦讳，改为属国。邦、国古代通用。秦的法律中设有属邦律，是秦国管辖少数民族政策的具体体现。在秦朝中设立“典属国”，“掌蛮夷降者”[5]。

秦的属邦有多少，史籍中已无法直接考知，但从汉初因袭秦的有关记载看，可以了解到一些线索。西汉时上郡的龟兹属国，当是秦置[6]。文帝后元七年（前157年），命“属国悍为将屯将军”[7]，此悍所在的属国，应是秦置，传至汉朝。景帝时，义渠人公孙浑邪任汉朝的典属国[8]，也应是继承秦制而设。

西汉本身设置属国，始于元狩三年（前120年）。先一年，匈奴浑邪等部王降汉，众数万，号称10万，至长安，“居顷之，乃分徙降者（于）边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国”[9]。此“边五郡”指陇西、北地、西河、上郡、九原（包括五原、朔方），但属国所在都在黄河以南。

从武帝开始，历昭、宣二帝，西汉共设置属国七，即安定属国（又称北地属国、三水属国）、天水属国、西河属国、上郡属国、五原属国、张掖属国、金城属国。其中金城属国为安置降羌，其余是为了安置匈奴降众。西汉末，王莽曾计划设立西海属国。中郎将平宪奏言：“羌豪良愿等种，人口可万二千人，愿为内臣，献鲜水海（青海湖），允谷、盐池，平地美草皆予汉民，自居险阻处为藩蔽……宜以时处业，置属国领护。”[10]但因次年爆发了西羌大起义而未能实现。

东汉王朝建立后，不仅承袭了西汉所设的属国和属国制度，而且还加以发展。特别是汉安帝执政时期，国内民族矛盾激化，许多地方发生了少数民族的起义、暴动，汉朝为了巩固统治，在已经设立郡县的地方，将郡内少数民族集中地区划分出来，设置属国。这类属国，与郡同名，“稍有分县，治民比郡”[11]。如既有蜀郡，又有蜀郡属国，两机构并行。

东汉设置的比郡属国，有张掖属国、张掖居延属国、广汉属国、蜀郡属国、犍为属国和辽东属国等。加上初期设置的越巂西部属国，后来设置的巴东属国和酒泉属国等，可以看出，东汉时期新增的属国，不仅建置比郡，权力扩大，而且分布范围更广，从西北深入到西南、东北，人数也大大增加了。仅以《后汉书·郡国志》记载统计，广汉属国205652人，蜀郡属国475629人，犍为属国37187人，张掖属国16952 人，张掖居延属国4733 人，合计740153人，这仅仅是属国的一小部分。如果把缺载的其他属国人口合计起来，至少在百万以上，这将在东汉四千多万人口[12]中起举足轻重的作用。

属国与郡县制的区别，在于郡县是由郡守、县令及乡、亭、里首领按地域实行统治，而属国则由属国都尉、丞、左骑、千人官、候官等组成政权体系。丞在郡县系统中都有，边郡亦设候官，惟千人、百长等官只设于少数民族居住的地区，而且左骑千人官、百长往往就是少数民族的部落王[13]。可见，属国都尉下设的官员，不是划地而设，而是因部落而设，这是“因其故俗”之一。属国的最高长官为都尉，下设的左骑、候等官，都是保卫安全的军事性职务，设有劝农、水利等官员，这是因为各少数民族主要从事畜牧，生产由部落首领管理，这是“因其故俗”之二。还有属国享受不承担赋税的特权等。由于这种制度和特权有利于发展生产，促进社会安定，所以得到少数民族的拥护，从而巩固了汉朝的统一[14]。

（三）设置都护、中郎将、校尉，管理更大范围的少数民族地区

（1）西域都护。

自张骞通西域后，中西交通畅通，行旅增加。汉朝为了给行人提供食宿，从武帝末年起就在西域轮台等地开荒种植，“置使者护田积粟，以给使外国者”[15]。主管官员为使者。后来屯田扩大到渠黎，“置校尉”[16]。宣帝时，侍郎郑吉屯田渠黎，不久升为司马，“使护鄯善以西南道”。神爵二年（前60年），汉得车师等地，使郑吉“并护车师以西北道，故号都护”。“都犹大也，总也。”[17]西域都护“以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国”[18]，“屯田校尉，始属都护”[19]。从郑吉开始到新莽末年的都护李崇为止，这一官职从未中断，一直代表汉王朝执行对西域诸国的行政管辖。东汉接管西域后，班超曾以长史代行都护职权，不久，恢复都护之职。

都护之下，有两条组织系统，一是都护和校尉下的军事和屯田系统，领导生产，负责地方安全，调解诸国之间的关系。二是都护直接管辖下的36国，职官有各国王、副王、翎侯、都尉、相、将、当户、且渠、千长、百长、大禄、吏、监、君、城长、泽长等，因为都是原来各国的官职名称，所以互不统一。他们中间的大多数得到汉朝的册封或任命。《西域传》记载佩汉印绶者“凡三百七十六人”[20]，说明他们是汉朝的地方官员。西域都护通过这些官员管理和经营着“东西六千余里，南北千余里，东极玉门、阳关，西至葱岭”[21]，还包括乌孙在内的汉西部边疆。

（2）使匈奴中郎将。

甘露三年（前51年），匈奴呼韩邪单于入朝后归国，“单于自请愿居光禄塞下，有急，保汉受降城。汉遣长乐卫尉高昌侯董忠、车骑都尉韩昌将骑万六千，又发边郡士马以千数，送单于出朔方鸡鹿塞。诏忠等留卫单于，助诛不服”[22]。呼韩邪单于此时已是位列诸侯王上的汉朝官员。汉朝为了支持他统一大漠南北的事业，选派京城两名重要官员带兵保卫，诛伐叛逆。至元帝初年，在汉朝的大力支持下，大漠南北统一于汉朝。

之后，汉朝派往匈奴传达诏令、进行联系的官员为中郎将。河平元年（前28年），遣中郎将王舜使匈奴；绥和元年（前8年），遣中郎将夏侯藩使匈奴。以后使匈奴的中郎将有丁野林、韩隆、王骏等。由于经常派中郎将使匈奴，所以“使匈奴中郎将”就成为一种正式官职。

东汉建武二十五年（49年），南匈奴单于呼韩比降汉。次年，东汉王朝派中郎将段郴至匈奴地，诏令“中郎将置安集掾史，将弛刑五千人，持兵弩随单于所处，参辞讼，察动静”[23]。使匈奴中郎将的职务更加明确。《百官志》记：“使匈奴中郎将一人，比二千石。本注曰：主护南单于。置从事二人，有事随事增之，掾随事为员。”[24]东汉时期，使匈奴中郎将为协助南单于保卫北部边疆的安全、安定人民生活，起到了不可忽视的作用。

（3）护羌校尉。

西汉元鼎五年（前112年），汉“始置护羌校尉，持节统领”[25]西羌，这是汉朝设置专门官职管理西羌的开始。当时管辖的范围，主要是河湟地区，最西到达青海湖。神爵二年（前60年），汉在金城郡“置金城属国以处降羌”[26]。

东汉建武九年（33年）班彪上书：“旧制……凉州部置护羌校尉，皆持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数遣使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备。今宜复如旧，以明威防。”[27]光武帝采纳了这一建议，立即设置护羌校尉。终东汉之世，这一官职从未中断。

从西汉后期开始，西羌迁徙频繁，原先分布地区主要在陇西、金城边塞，后来扩大到凉州10郡，所以郡太守下的属国都尉，已经不能担此重任，需要更高一级官职，恢复护羌校尉，正适应这一要求。东汉时期护羌校尉的活动范围，几乎遍及凉州诸郡和郡境塞外的许多羌人部落。

（4）护乌桓校尉。

乌桓的部落首领称大人，“邑落各有小帅，数百千落自成一部”，没有统一政权。汉初，役属匈奴。霍去病攻败匈奴后，“其大人岁一朝见，于是始置护乌桓校尉，秩二千石，拥节监领之”[28]，职责与护羌校尉相仿。

建武二十五年（49年），“辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向化”。之后“乌桓或留宿卫，于是封其渠帅为侯王、君长者八十一人，皆居塞内，布于边缘诸郡。令招来种人，给其衣食，遂为汉侦候”[29]。光武帝听从班彪的建议，“复置（护乌桓）校尉于上谷宁城（今张家口西北），开营府，并领鲜卑”[30]。护乌桓校尉实际成了护乌桓、鲜卑校尉。

后来，随着乌桓、鲜卑的大量内迁，分布地区更广，东汉安帝在辽东郡设立辽东属国都尉，管理辽东、辽西二郡之间的乌桓、鲜卑居住地区，分担护乌桓校尉的任务。但是，乌桓、鲜卑内徙已成大势所趋，遍布幽州各地，后来辽东属国都尉不仅管辖辽东、辽西的乌桓、鲜卑，而且远伸至涿郡，形成辽东属国都尉与护乌桓校尉共管乌桓、鲜卑居住区的状况。

以上几种官职和管辖形式，是在汉朝开拓边疆的过程中逐渐形成并发展起来的，管辖的方式和程度略有不同，因而官职名称相异，辖地大小也不一样。

这种形式，是属国制度的发展，也可以说是扩大范围的属国。与属国相同的是“因其故俗”，不改变原有的社会制度和生活方式；不同的是辖区更加广阔，各民族保留的自主权更多。采用这样的管辖形式，是适应边疆地区社会生产力的发展和各族人民生活的特点的，因而收到了一定的效果。

汉朝边疆官员在实践过程中，逐渐积累了经验，认识到对边疆地区的管辖，不能采取与中原相同的方式。西域都护班超在任31年，由于执行了这一政策，“得远夷之和，同异俗之心”，临别时对接任者交代：“宜荡佚简易，宽小过，总大纲。”[31]刘秉等出任凉州诸州刺史时，梁商嘱托：对边疆少数民族“统领之道，亦无常法，临事制宜，略依其俗……防其大故，忍其小过”[32]。总目的是维护统一，依其俗就是尊重各族的发展特点。

[1] 《汉书》，卷六，《秦始皇本纪》。(www.xing528.com)

[2] 《汉书》，卷一九上，《百官公卿表上》。

[3] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1978年版，第15页。

[4] 《汉书》，卷八下，《地理志下》。

[5] 《汉书》，卷一九上，《百官公卿表上》。

[6] 《汉书》，卷八七，《地理志下》上郡条注引师古曰：“龟兹国人来降服者，处之于此，故以名云。”师古虽未指出来降年代，但从事实分析，只能在秦代，汉初这一地区常受匈奴侵扰。

[7] 《汉书》，卷四，《文帝纪》。

[8] 《汉书》，卷五四，《李广传》。

[9] 《史记》，卷一一一，《骠骑列传》。

[10] 《汉书》，卷九九上，《王莽传上》。

[11] 《后汉书》，志二八，《百官志五》。

[12] 《后汉书》，志二三，《郡国志五》。

[13] 《汉书》，卷九四上，《匈奴传上》记：张掖“属国千长义渠王骑士射杀犁汙王”。此千长就是义渠王。

[14] 以上关于属国问题的论述，参见王宗维：《汉代的属国》，载《文史》，第20辑。

[15] 《史记》，卷一二三，《大宛列传》。

[16] 《汉书》，卷七〇，《郑吉传》。

[17] 《汉书》，卷七〇，《郑吉传》。

[18] 《汉书》，卷一九上，《百官公卿表上》。

[19] 《汉书》，卷九六上，《西域传上》。

[20] 《汉书》，卷九六下，《西域传下》。

[21] 《后汉书》，卷八八，《西域传》。

[22] 《汉书》，卷九四下，《匈奴传下》。

[23] 《后汉书》，卷八九，《南匈奴传》。点校本据百衲本作“弛刑五十人”，同文本为“五千人”当是。

[24] 《后汉书》，卷二八，《百官志五》。

[25] 《后汉书》，卷八七，《西羌传》。

[26] 《汉书》，卷五，《宣帝纪》。

[27] 《后汉书》，卷八七，《西羌传》。

[28] 《后汉书》，卷九〇，《乌桓鲜卑列传》。

[29] 《后汉书》，卷九〇，《乌桓鲜卑列传》。

[30] 《后汉书》，卷九〇，《乌桓鲜卑列传》。

[31] 《后汉书》，卷四七，《班超传》。

[32] 《后汉书》，卷八七，《西羌传》。