浦东国际机场规划的变迁

在浦东国际机场规划设计的早期，我们就关注了浦东国际机场周围地区的开发问题。1995年，日本政府的浦东国际机场总体规划调查团与浦东国际机场建设筹备组，就系统地提出了浦东国际机场周边地区开发方案（图8-1）。该方案明确提出了以下航空城规划的基本理念：

（1）航空城由国际交流区、国际物流区、航空相关产业高度发展区组成。这就是后来我们所说的商务交流园区、物流产业园区、航空产业园区。

（2）明确建立了三大临空产业园区与机场航站区、货运区、机务区三大功能区的对应关系，初步建立了临空产业链的模型。

（3）基本锁定了浦东国际机场周围地区的空间规划与设施布局。图8-1所示的规划布局基本上延续至今。不得不说这是一个成功的规划。

1997年，由浦东国际机场工程建设指挥部牵头完成了一个更大范围的“浦东国际机场航空城规划”。该规划的重点放在了川南奉公路以西、浦东运河以东、江镇河以南、祝桥镇以北的区域内（图8-2）。该方案实质上是在上述中日航空城规划的西侧规划了一座生活城，补齐了航空城的另一个产业链——生活服务园区。当时还结合浦东国际机场的建设需要，启动了浦东运河沿岸的码头建设和机场员工生活区的规划建设。

图8-1　浦东国际机场周围地区的空间规划与设施布局（中日浦东国际机场总体规划调查团1995年）

但是，因浦东国际机场工程建设指挥部与浦东新区在该区域的管辖权上存在严重分歧，导致规划建设工作停滞。再后来，市领导裁定：机场围场河以内由机场集团负责运营管理，以外由浦东新区进行开发。自此以后，场内场外少有交往，围场河某种程度上成了切断临空产业链、阻碍港城一体化的“楚河汉界”。

随后出版的《21世纪航空城——浦东国际机场地区开发研究》对浦东国际机场航空城做了系统的研究。提出了一个“一城两镇”式浦东国际机场航空城的概念规划（图8-3）。该规划研究在当时社会经济环境之背景下，对浦东国际机场“港、产、城”与“投、建、营”做了系统的规划研究。同时，该规划研究还对一些相关产业链、具体的功能设施、眼前的招商项目等，做了初步的可行性研究和开发策划。

图8-2　浦东国际机场航空城位置图（浦东国际机场工程建设指挥部1997年）

图8-3　浦东国际机场航空城规划（《21世纪航空城》1999年）(www.xing528.com)

2003年，上海市城市规划设计研究院提出了一个“浦东国际空港地区结构规划”（图8-4）。该结构规划将视野放得更大，把川杨河以南、大治河以北的广大区域都纳入了规划范围。规划布局上将浦东国际机场的生产运营设施和与之联系紧密的临空产业设施布置在川南奉公路以东地区，与生活服务有关的城镇化设施布置在川南奉公路以西地区；并对该地区的土地使用、产业开发、交通规划和环境保护等进行了详细的规划；对机场的净空保护、噪声回避、电磁环境等进行了详细的规范；还为机场的发展留出了充足的用地。

图8-4　浦东国际空港地区结构规划（上海市城市规划设计研究院2003年）

这是浦东国际机场地区编制的最全面、最详细、离法定规划最近的航空城规划。当初，如果我们再努力一下，它就会成为中国第一个法定的临空经济区规划，也许就改变了历史。

法定规划一直没有，开发活动却从未停止。于是浦东国际机场周围地区就走上了一条长期处于“一事一议”、“一个项目一个规划”的不正常状态。特别是在不该规划建设的地区建设了一大批违背航空器噪声规定的设施建设，成为我们这一代人最不该有的遗憾。

现在，经过20多年的发展，浦东国际机场周围地区已经发生了翻天覆地的变化。上述各个关于浦东国际机场航空城的规划研究或多或少地都影响了周围地区的规划建设。今天，浦东国际机场周围地区四大临空产业链已经基本形成：川南奉公路以东的物流与产业设施集中地区；机场南围场河以南地区，以中国商用飞机有限责任公司总装制造中心浦东基地（以下简称“中国商飞总装基地”）为代表的航空工业设施集聚区；川南奉公路以西的城镇设施带，是航空城生活服务设施的集中地区；待开发的机场航站区以北、沿轨道交通2号线发展的商务交流区（图8-5）。

图8-5　浦东国际机场周围地区四大临空产业链

没有法定规划并没有影响临空产业设施选址按照市场规律进行开发建设。所以，我们看到在上述产业发展规律作用现状下的临空产业设施的选址，依然具有很高的合理性。没有法定规划所带来的最大问题是市政基础设施的缺乏和设施布局的不合理、实施的难度大和城市运营的混乱。特别是道路交通、铁路、轨道交通等集疏运设施的问题，就会越来越多、越来越难。

接下来，我们的任务就是尽快制定法定规划，尽快补充供给不足的基础设施，特别是交通设施。争取能够早日达到用规划引领开发、指导开发、规制开发的目标。