《逸周书·明堂解》谓：“武王崩，成王嗣，幼弱未能践天子之位，周公摄政，君天下弭乱，六年而天下大治。乃会方国诸侯于宗周，大朝诸侯明堂之位……制礼作乐，颁度量而天下大服……七年致政于成王。”[1001]《尚书大传》也说：“六年制礼作乐”。这是周公为了进一步巩固周王朝的政权，而制定的一种团结统治阶级和便于统治被统治阶级的礼制和典章制度。
周公制有哪些礼？较可信的文献《尚书》中并无记录。世传《周礼》、《仪礼》二书都是西周以后的东西，儒家说为周公之作，是绝对错误的[1002]。其实古礼本来源于生活习惯。上古民族迷信鬼神，非用尊天、事鬼、敬神之说，不足以服众，非用尊尊、亲亲、长长之说不足以合群。古时统治者为了搞好贵族间的团结和统治人民群众，于是更有意识地规定种种仪式，以示尊卑有别，便于遵守。传说有所谓“经礼三百、曲礼三千”（《礼记·礼器》），“礼仪三百、威仪三千”（《中庸》）。周代流行的这些繁琐的礼制，都成于长期积累，而绝非出于一时一人之所造。后人称周公制礼，最早见于《左传》鲁国季文子说：“先君周公制《周礼》”（《左传》文公十八年）。可能周公确曾根据过去流行的礼，选取适合于周初政治需要的，损益改制成一些新条款，《论语》说：“周因于殷礼，所损益可知也”（《为政》），大概就是指周公制礼之事。
所谓礼，实际包含上层建筑和经济基础的各个方面，而以政治制度和婚丧祭祀为主要部分。周公具体制定的有哪些礼，史料缺乏，实难详述。托名为周公所作之《周礼》、《仪礼》实成于战国[1003]。所以这两部书绝对不能作为研究周公制礼的依据。但书中所述三代礼制或有部分来于旧说传闻，因此，它也确为我们保存了部分有关周初的礼乐制度和典章文物的材料，我们还是应重视的。
周公制礼作乐的具体内容，根据《尚书》中有关资料和我们的理解，下面三个方面似乎是可信的。
第一，制定嫡长子继承制：商王朝君位继承，前期大都实行兄终弟及制，到商代晚期似乎已逐渐过渡到嫡长子继承，虽然当时还没有形成为一种制度。这种演变是社会发展的必然结果（详见第九章第二节），周族在灭商以前即所谓先周阶段，尚处在氏族社会的末期，当时周的先公先王们之取得氏族领导权，据笔者的考证，基本上也是实行兄终弟及的继统法（参见第十一章第三节）。一直到周初文王崩，长子伯邑考未立，而传位于伯邑考之弟武王发，武王崩，不传位于其子成王诵，而传位于其弟周公旦。这仍然是沿用兄终弟及的旧传统。后来周公旦称王时管叔等反周公，恐怕也是由于管叔是周公旦之兄，假如实行兄终弟及的继统法，武王崩后，继位的应是他，而不是周公。他继位的优先权被剥夺，可能是他发动叛乱的主要原因。
周公称王七年，维系新造邦于不坠，蒙受着别人的种种误解和毁谤，而决然率师东征，平定“三监”与武庚之乱，巩固了周王朝的基业。在营东都洛邑之后，一切政事上了轨道，周政权才站稳了脚跟，开创了历史的新篇章。正是在这个时候，周公却功成身退，断然还政于武王的嫡长子成王。从此以后，周的王位便都是由嫡长子继承，兄终弟及的痕迹不见了。可见周王朝继统法的改变是从周公以后开始的，所以，金景芳先生说：“周的嫡长子继承制是周公的创造。”[1004]笔者觉得这个说法是有道理的。
嫡长子继承制推行后，王位由谁继承完全靠生理上自然的命定。王的儿子虽然很多，但规定必须长子，而且是嫡长子，这就是说只有一人有资格继承王位。这个原则一定，避免了王室贵族间的矛盾，抑止了兄弟的争执，因而对贵族起到团结的作用，对王朝起到巩固的作用。(www.xing528.com)
第二，完善了分封制度：分封现象已萌芽于先周时期，但是大部分的分封是在周公东征之后。周初的分封是按着宗法制的原则进行的。作为一种典制的分封制，可能是周公制定的，那就是确定以嫡长子的身份承继父位，庶子分封。因而周初所分封的诸侯，多数当然是同姓，少数异姓诸侯亦多属姻亲。故周天子多称同姓诸侯曰“伯父”、“叔父”[1005]，称异姓诸侯曰“伯舅”[1006]，这样就使天下均变为亲族的关系，在当时确是可以起到“股肱周室”或夹辅王家的作用的。
周公制定分封制的意图，其实是为了“藩屏”周室。近人好以西史之武装殖民视之，这是不妥当的。西史之殖民多由于人口繁衍，本土逐渐感到难以容纳，乃图向外移民拓殖。迁出建立新国之后，即与本国完全脱离关系而独立。而周初的分封诸侯则不同，周族当时人口不多，关中土地广阔，无需向外移民。并且，周的新封诸侯各国与周室仍保持一定的君臣关系，负有一定的权利和义务，与西史古希腊、罗马之海外移民是完全不同的。赵光贤就认为周初封国“实际上是武力驻防性质，其目的在于作王室的助手，以监视被征服的各族人民”[1007]。这种看法是很正确的。
第三，作乐问题：音乐舞蹈起源于劳动。大概在原始社会时期，人们在生产斗争中创造了朴素的乐舞。进入到阶级社会，音乐也随之有了新的发展，附加了阶级的烙印。周初贵族中自然有一套合乎他们身份的音乐。传说周公曾“制礼作乐”（《逸周书·明堂解》），《吕氏春秋》还说他作过《大武》乐。《吕氏春秋·古乐》说：
武王即位，以六师伐殷，六师未至，以锐兵克之于牧野，归乃荐俘馘于京太室，乃命周公为作《大武》。
这是说《大武》乐是周公作的。还有记载说“武王、周公作《武》”（《庄子·天下》），其根据皆不可知。《大武》的曲调和舞姿早已失传，其乐词基本上保存在《诗经》里（见本章第一节）。从现存《大武》的歌词看，可能是周初人作的，不过也有武王、周公以后的辞句。显然不完全是周初的作品，可能有些部分是真的，经后人修改润色而成现在这个样子。在周代的阶级社会中，乐和礼是相联系的。各阶级的礼制、服饰、器用、乐舞等，都有严格的规定，不能混用。春秋时臧僖伯说：“昭文章，明贵贱，辨等列，顺少长，习威仪也。”（《左传》隐公五年）孔子也说：“唯器与名，不可以假人。”（《左传》成公二年）下级僭用上级的礼乐是非法的[1008]。礼乐制度这样严格规定，无非是用以加强其阶级统治。在封建社会中阶级固定，所有人的身份、地位、权利和义务，由于都保持着森严等级，因而得以长期相应不变。统治者与被统治者天生地固定下来，统治阶级借此便可长期存在了。
周公为了维系新建的周王朝，在东方和北方等重要的征服地区以军力建立许多据点，大行分封以拱卫周室；又制礼作乐，以解决贵族之间、上下阶级之间的矛盾；对征服的诸族制定了宽猛相济的政策，以减轻其敌对情绪。经过这一系列的整顿和措施，周的政权才算真正地巩固起来。从此，开创了西周王朝十一世十三君约三百年的统治[1009]。
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