抗战时期农村政权控制问题与村制改革

清末新政后，清政府制定了《城镇乡自治章程》，规定以乡镇为地方自治基本单位，地方人口5万以上者为镇，5万以下者为乡。各地自治虽然在形式上有新式的警察制度，废弃旧的保甲之制，然而在基层以保甲为乡制的情况仍普遍存在。以陕北为例，民国初年，陕西曾几次改革基层行政设置，但终因地理偏僻，鞭长莫及，仍沿用保甲旧制。此时的保甲，虽不是正式行政区划单位，只能行使收缴田赋、捐税职能，但由于国家认可，一直到1934年才彻底废除。值得注意的是，保甲制度虽然在中国历史上长期施行，但以往国家政权只延伸到县一级，县以下虽有里、甲、保的组织，却不属于国家政权，里长、保长、甲长也不是政府官员，没有官职和薪俸。他们的主要职责是为官府征收赋税、摊派劳役和维持地方治安，有时为完成工作，还要经常顶垫，工作不力还会遭到上级殴打与谩骂，所以一般人不愿担任此职，愿意担职的多是企图从中渔利者。事实上真正对乡村有实质影响的都是一些村民公认的领袖，他们多是地主士绅，这些人一般是村中比较有势力、富有的人，对村中的事务有一定的发言权，甚至可左右村务。这些人也会经常帮助村民，保护弱小者的利益，带领村民反抗政府的苛捐杂税，久而久之，赢得了村民们的信任，获取了权威。因此在近代以来的陕北农村，所谓的里长、保长、甲长并不是真正的权力中心，真正的权力中心是那些享有声望的地主士绅。

与陕北的保甲制不同，晋西北实行的是阎锡山主导的“村制”。阎锡山之所以在山西力推“村制”，是因为民国后乡村自治渐成潮流，但山西乡村制度却极为混乱，各地乡村组织颇不一致。有的地方以乡为自治单位，乡以下设里甲或其他编制，有的地方则没有实行乡制。人口分布也极不平衡，既有人口稠密的大县城，也有人口稀疏的小村落，自然村大小不一，散漫无序，人口、户口的统计更是无从谈起。由于村落规模小而数量多，导致政府法令无法贯彻，加之军阀混战、社会动荡，国家对农村政权的控制显得有心无力。为改变山西农村混乱的管理局面，1917年阎锡山颁布《县属村制通行简章》，规定每编村村长一人或村副一人或二人，25家为一闾，有闾长一人，五家为一邻，设邻长一人。至于村长和村副的产生，一般由村民按照规定标准推选。但实际上由于限制，选举都操纵在村中少数有钱有势的人手中，村长表面由村民票选，实际当选者都是地主、富农等少数人。后来阎锡山为巩固权力、慎重起见，对村制进行调整，要求将票数较多的前十名村长候选人全部送县，由县长圈定。这样县长就可以商同县绅，不拘票数多少，任意择定加委，但结果事与愿违，当选的多是“年高望重”的乡绅或“在省城受过阎锡山反共训练的人员”。至于编村以下各主村所设立的“副长”以及各自然村管理每25户人家的闾长，则分别由村里“头等”或“二等”人家，即田赋和收入多，列于该村“头二等”者轮流担任。闾长以下每五户划为一邻，邻长由该邻所属各户相互推举，并受编村村长、主村副长和闾长领导，管理所属各户。这些村负责人的工作，除向上级政府报告“公事”外，就是“要粮、要款、要兵、要差”四项。许多在公费项目下开支的却另行摊派，以超过原价数十倍之数目向群众摊派。在这种情况下，普通民众对其产生质疑，村长或闾长却总是说“嫌不公你来办呀”，以致在当地的民众中流传着这样的民谣：“村公所好比阎王殿，阎王爷就是村长的特派员，还有地下三朝官，就是主任协助员，村警好比催命鬼，白天黑夜来催租，阎长好比地方官，不是催粮就催款，家家户户都发慌。”人民怨声载道、苦不堪言。(www.xing528.com)

事实上，阎锡山推出的村制改革虽一定程度上触动传统乡村政治，赋予了农民一定权利，规定村长、村副经选举产生，但对选举资格和实际任命上有诸多限制，甚至直接由上级任命，村民并没有机会参与村政权。特别是对财产的规定，令很多人对选举望而却步。因为在当时山西农村，不动产在1000元以上的大都为地主士绅，500元以上的也多是富农阶层。所以一般村民没有资格担任村长、村副，即使1927年8月山西省政府颁布《改进村制条例》《修订乡村编制简章》，取消了村长、村副不动产限制，多数村民也因忙于生计，没有精力和财力参与村务。事实上，阎锡山的村制改革，目的并非给予农民民主，而是加强对农村的控制，规定“村本政治，对内由下而上，应以村为本，对了由你，不对了由我”，村民行使权力所做的决策，如符合阎的心意就“对”了，可以采纳，反之则无效，听凭阎锡山发落。这就使得授予农民的权力大打折扣，农民真正能行使的权力相当有限，这种局面直到抗战时中共势力渗入山西，实行村选后才逐渐改变。