东深供水改造工程实践：全面监理确保工程质量

在我国建设领域实行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、建设监理制是完善和发展我国建设市场的需要。我国工程建设监理，大体上与英、美、法、德等国家流行的Construction Management相当。建设项目法人虽然是项目的决策者、投资实施者，享有权益并承担投资分险，但一般并不完全具备也不需要完全拥有工程所需的全部技术人员和手段。实行建设监理制，使项目建设社会化、专业化、规范化和科学化，有利于提高工程建设的管理和技术水平。

图0-1　东改工程建设总体分布图

（摘引自中国《广东省东深供水改造工程招标实践与探索》，中国水利水电出版社，2002）

工程建设的效果很大程度上取决于工程全过程管理的水平与完善程度。就建设监理而言，应当是全过程、全方位的监理。所谓全方位监理，就是对工程质量、工期和造价进行全面控制；所谓全过程监理，就是包括工程项目建设的可行性研究、初步设计、施工准备、施工图设计、工程施工和保修阶段在内的监理。

经过10多年的推行，我国的建设监理制在工程建设中取得了巨大的成就，已经由试点、全面推行向规范化、制度化、科学化方面深入发展。但是，由于客观条件的限制和认识上的差异等原因，往往偏重于施工监理，忽略了其他阶段和其他方面的监理，致使在项目建设监理中，出现了工作不平衡、不连续等现象，影响项目建设监理的整体效果和建设监理业的全面发展。

为了实现东改工程“安全、优质、文明、高效的全国一流供水工程”的总目标，总指挥部根据工程建设的特点和需要，在施工阶段实行全面监理，即除了实行施工监理外，具有创新性和探索性地全面实行设计监理和征地移民监理。

由于东改工程施工准备阶段，我国水利行业尚未实行设备制造监理，在设备安装合同中，建设总指挥部要求安装施工单位委托业务合格的单位（水利部产品质量标准研究所）进行设备监造。

（一）工程施工监理

在东改工程施工准备阶段，总指挥部按照我国建设领域“三项制度”改革的要求，坚持公开、公正、公平、诚实信用原则，通过全国范围内的公开招标，择优选择了监理单位。

1．施工监理标段划分

东改工程共分7个施工监理标（分标情况汇总见表0-1），具体分标情况如下。

（1）监理Ⅰ标段。监理Ⅰ标段从太园至旗岭标段，全长13．809km（T0+000～L8+845．7），分4个施工标段，即A-Ⅰ标段、A-Ⅱ标段、A-Ⅲ1标段、A-Ⅲ2标段。主要工程项目包括增建明槽、原渠底扩宽扩深、两岸堤顶加高工程、右岸排水涵工程、反虹涵、供水泵站、变电站、架空明槽工程、明槽与垫基明槽工程、双孔有压箱涵、莲湖泵站交通桥、在原输水河道的两岸堤顶加高工程、三座交通桥和九江水倒虹吸改造工程等。主要工程量：土石方开挖176．25万m3，土石方回填99．92万m3，混凝土浇筑17．12万m3。钢筋1．7万t。

（2）监理Ⅱ标段。监理Ⅱ标段从旗岭至石山隧洞进口段，全长为9．73km（Q0-334．5～Q9+400），分3个施工标段，即B-Ⅰ、B-Ⅱ1、B-Ⅱ2。主要工程项目包括旗岭泵站、旗岭渡槽、走马岗隧洞、官仓倒虹吸涵、观音山隧洞、仙泉箱涵、笔架山隧洞和樟洋渡槽。主要工程量：2600HTEXJ型水泵8台；SZ9-4000/110型主变压器2台；土石方开挖93．21万m3；土石方回填47．62万m3；石方洞挖36．31万m3；混凝土24．93万m3；钢筋钢材1．581万t；锚杆12．46万根。

（3）监理Ⅲ标段。监理Ⅲ标段从石山隧洞进口至金湖泵站段，全长约8km（Q9+400～Q17+367），分3个施工标段，即B-Ⅲ1、B-Ⅲ2、B-Ⅲ3。主要工程项目包括石山隧洞，隔水倒虹吸工程和明槽、箱涵。主要工程量：土石方开挖148万m3；土石方回填134万m3；石方洞挖7．1万m3；混凝土17．3万m3；钢筋钢材1．5万t；锚杆2．46万根。

（4）监理Ⅳ标段。监理Ⅳ标段从金湖泵站进水池至金湖渡槽末段，全长约2698．8m（J0-406．804～J2+292．073），分2个施工标段，即C-Ⅰ标段土建工程、C-Ⅰ标段机电安装工程。主要工程项目包括金湖泵站工程、金湖渡槽工程、金湖变电站工程、东改工程纪念园工程、8台2600HTEXJ型全调节混流泵安装工程、4台TLKS5000—24型同步电动机和4台JLKS5000—24型异步电动机安装工程、2台容量为40000kVA的变压器、110kV/35kV输变电线路（改造）工程、计算机监控系统等。主要工程量：土石方开挖55．18万m3；土石方回填19．24万m3；混凝土浇筑14．52万m3；钢筋8880t。

（5）监理Ⅴ标段。监理Ⅴ标段从东莞市塘厦镇金湖至凤凰岗渡槽末端—窑坑隧洞进口，全长3．42km（J2+292．073～J5+712）。主要工程项目包括现浇预应力混凝土双圆涵（含进出口连接段）及附属建筑物。主要工程量：土石方开挖206万m3；土石方回填135．12万m3；混凝土浇筑26．9万m3；钢筋1．8万t。

（6）监理Ⅵ标段。监理Ⅵ标段从窑坑隧洞至上埔抽水站前池，全长9903m（J5+712～J15+605．155）。分3个施工标段，即C-Ⅲ1、C-Ⅲ2、C-Ⅳ。主要工程项目包括窑坑隧洞、凤岗隧洞、五联箱涵前段、有压箱涵、无压箱涵、反虹涵、节制闸、排水闸、检修泵房、检修车道等。主要工程量：土石方开挖73．37万m3；土石方回填45．04万m3；混凝土浇筑8．24万m3；钢筋6058t。

（7）监理SW标段。监理SW标段为沙湾隧洞工程，进口连接东深雁田隧洞，出口与深圳水库相连接。工程工程项目包括进口连接段明渠、箱涵、隧洞长、公路桥、检修闸等。主要工程量：土石方开挖10．28万m3；土石方回填5．81万m3；混凝土浇筑1．59万m3；钢筋503．68t。

沿线分水标按就近原则分配给相应的监理单位，总体情况如表0-1。

表0-1　施工监理分标情况汇总表

2．对施工监理单位的授权

针对东改工程战线长、施工场地分散的特点，工程建设总指挥部在监理合同中给以监理单位“适当”授权，即：对能够直接按照施工合同的明确规定实施的合同管理事宜和现场紧急事件的处理，全面授权于监理人，并且在实施过程中发包人对监理人正常行使合同权力不予干扰；对于需要项目实施过程中确定的重要技术或商务问题，对监理人的权力做了限制，即：监理人在行使这些权力时，必须事先得到发包人的批准。这样，既有利于简化工作程序，便于监理人现场的独立工作，减轻发包人的日常管理工作负担，又有利于发包人对工程建设重要事项的控制。

（1）监理合同中对监理人的一般授权。

1）审核承包人拟选择的分包项目和分包人。

2）核查并签发施工图纸。

3）审批承包人提交的各类文件。

4）签发指令、指示、通知、批复等监理文件。

5）监督、检查施工过程及现场施工安全、环境保护情况。

6）监督、检查施工进度。

7）检验施工项目的材料、构配件、工程设备的质量和工程施工质量。

8）参与或协助发包人处置施工中影响或造成工程质量、安全事故的紧急情况。

9）审核工程计量，签发各类付款证书。

10）处理合同违约、变更和索赔等合同实施中的问题。

11）参与或协助发包人组织工程验收，签发工程移交证书；监督、检查工程保修情况，签发保修责任终止证书。

12）主持施工合同各方之间关系的协调工作。

（2）监理合同中对监理人的特别授权。

针对东改工程的特点，对监理人的特别授权：

1）隧洞施工中对现场需实施的临时锚杆、钢拱架支护方案批准。

2）价款5万元以内的现场变更方案批准。

（3）监理合同中对监理人的权力限制。

1）签发开工通知、开工令、停工令、复工令、工程移交证书、工程保修责任终止证书。

2）确定分包项目与分包人。

3）确定价款在5万元以下的工程变更。

4）工期调整。

（二）设计监理

1．实行设计监理的必要性

经验证明，施工图设计阶段的设计工作一直是决定工程质量、进度和工程投资的关键环节之一，甚至是造成一些工程使用功能和寿命达不到设计要求、突破初步设计概算或工期延误的主要原因之一。对于专业性较强的设计来说，没有专门的、深入的设计审核，仅仅依靠施工和施工监理人员的图纸核查，无论从专业特长还是工作深度，都是远远不够的。因此，对大型工程实行设计监理十分必要。

与施工监理相比，设计监理在我国尚处于探索阶段，经验并不成熟，规章制度还不健全，还有许多问题需要在实践中进一步摸索、总结和研究。

针对东改工程规模大、现场条件复杂、技术难度高、供图强度高等特点，总指挥部决定实行设计监理。其目的在于：

（1）有利于提高工程设计的质量，防范工程设计失误与错误等技术风险。对于实行设计监理，行业内曾有观点认为：设计工作是抽象的智力活动，不像施工活动具体，不便于实施监督。实践证明，这种观点没有认识到设计监理的实质。(www.xing528.com)

首先，设计监理有明确的技术标准。工程设计不同于一般艺术创作，它有严格的性能、可信性、安全性、适应性、经济性和服役时间标准，必须严格地执行有关设计的规范、标准，即使是采用新材料、新技术、新工艺，也必须在充分的试验、计算、论证基础上并按规定程序批准后，才能采用。

其次，不能将监理工作仅仅局限于对某一对象行为过程的监督。应当承认，设计过程与施工过程不同，不够形象、具体，设计监理不能像施工监理那样通过旁站与巡视对过程实施监督，但是，通过对设计中间成果、最终成果的审核，可以发现设计中存在的问题，有效地防范设计失误与错误，控制设计质量；对于复杂的技术问题，经不同经历、经验、层次、角度的技术人员，通过不同的分析手段、方法，从不同的角度进行审核、复核，可以使工程设计更加完善、可靠、安全、经济，提高设计质量。

（2）有利于充分利用高水平的“专家型”社会技术资源。工程建设的单件性决定了工程设计的复杂性和多样性。工程设计是一项高智能技术活动，由于设计单位的水平、经验不同，设计人员素质高低各异，处理设计中遇到的问题的能力和经验有很大差异。实行设计监理，既有利于充分利用高水平的“专家型”社会技术资源，对设计成果“交叉复核”，控制设计质量，又有利于促使设计单位和设计人员提高设计水平和设计责任意识。

通过设计监理，可以发现并纠正图纸的错误，可以防范设计方案的不当或错误，可以杜绝设计中经常存在的“肥梁”、“胖柱”等不合理现象。

（3）有利于设计合同管理，并协调与设计有关的其他关系。在设计监理中，设计监理单位不仅要对设计质量进行审核，还要审核工程设计概算，监督设计进度，签发设计费付款证书，审核设计变更，处理设计合同变更等有关合同事宜。通过设计监理，有利于做好与设计有关的协调工作，如：协调设计各有关专业间的衔接关系、协调设计与施工之间的关系、协调设计单位与项目法人之间的关系等。

2．设计监理的委托

（1）合理确定设计监理的工作内容，并合理授权。为了充分发挥设计监理的作用，总指挥部在社会调查与分析的基础上，突破以往设计监理实践探索中只进行设计质量审核的局限性，在设计监理委托合同中明确了设计监理的内容不仅包括施工图纸质量的审核，而且包括施工图的时限性、可实施性及经济性等，将设计监理的内容确定为“五项控制”和“两项权利”。所谓“五项控制”，即：

1）控制设计成果是否符合国家的有关法律、法规和技术标准、规范、规定，各有关部门的审查、审批意见、批准的初步设计报告及依法签订的工程勘察设计合同。

2）控制设计成果是否具有安全性。

3）控制设计成果是否具有可实施性。

4）控制设计成果所涉及的投资是否在控制范围内。

5）控制设计成果的提交时间是否满足施工进度要求。

所谓“两项权利”，即：

1）根据施工图纸提出合理化建议的权利。

2）经总指挥部同意后，完成合理化建议的施工图设计的权利。

“五项控制”与“两项权利”是设计监理委托合同中有关监理工作的核心规定：“五项控制”是对设计监理工作的基本要求，“两项权利”是设计监理单位实现“五项控制”最基本的合同“权利”保证。

根据上述“五项控制”和“两项权利”的基本原则，在设计监理合同中明确规定了设计监理的工作内容。

（2）注重设计合同中有关设计监理权力的体现。设计单位是实施设计工作的主体。设计监理工作的效果，一定程度上取决于设计单位的理解与工作配合。因此，总指挥部在与设计单位充分沟通的基础上，将上述“五项控制”和“两项权利”的核心思想，以合同条款的形式在设计合同中明确约定下来，赋予了设计监理单位进行设计合同管理相应的权力，为设计监理工作的开展提供了合同保证。具体规定为：

1）确定了设计监理单位对设计合同进行管理的工作职责和权力，特别规定了：当设计监理的合理化建议被总指挥部采纳后，设计单位必须按期完成其相应的施工图设计；如故意拖延设计工作，即视为设计单位已书面同意其放弃该部分的设计权利，总指挥部可委托其他有资质的设计单位进行该部分的施工图设计。

2）明确了设计费用的计算和支付办法。设计合同规定：设计费用的支付必须经过设计监理的审查。

3）明确了供图计划的确定方式，即根据总指挥部确定的“里程碑”目标和批准的施工总进度计划，由总指挥部、设计单位、施工监理单位和设计监理单位共同商定设计图纸的供图计划。

4）明确了根据设计图纸的质量、满足进度计划、投资控制等各种情况的奖罚规定。

（3）择优选择设计监理单位。由于设计监理在我国尚处于探索阶段，设计监理招标远不具备条件，因此，总指挥部在全国范围内的广泛调查的基础上，经过反复比较与评议，择优选择了设计监理单位。

（三）征地移民监理

1．征地移民的特点

由于东改工程的特点以及特定的时间和环境，征地移民具有时间紧，任务重，难度大等特点，具体表现在以下几个方面：

（1）线路长，范围广。东改工程位于东莞市境内的49．5km范围内，永久征地总面积3856．1亩，临时用地面积4155．28亩，拆房36256．33m2，迁移人口241人，概算总投资59560．90万元。从征地范围来讲，尽管与其他大型水利水电工程相比面积不算大，但它从东江太园泵站反虹涵出口至雁田输水隧洞出口干线49．5km及其相应的29条分水涵管范围内，横跨经济极为发达的东莞市境内8个镇（桥头、常平、樟木头、塘厦、凤岗、黄江、谢岗及清溪）32个村委会，涉及企事业单位70多个，临近深圳、香港，线路长，范围广，相应勘查、实施、协调范围也较广，征地工作难度大。

（2）地形地貌复杂。东改工程沿线东江至旗岭为准平原区，高程多为7～10m，其间零星分布着高程50m以下残丘。复杂的地形地貌在征地过程中对面积的计算、权属界定、实物清点等增加了工作的复杂性。

（3）东改工程是实施新国土法后广东省批准建设的第一座大型水利工程，没有经验可供借鉴。

（4）用地时间集中，任务重，压力大。工程设计工期为3．5年，为确保香港及工程沿线深圳、东莞地区的供水水质的及早改善和供水质量的及时增加，工程建设工期定为3年，并提出了关键区段要提前发挥效益。因此，全线16个标段100个工作面几乎同时开工，征地的进度直接影响到工程的计划开工时间及进度安排。

（5）当地的补偿标准及期望值高。东改工程土地征用区域经济发达，沿线1997年统计：户籍人口16．08万人，其中农业人口13．19万人，人均占有耕地0．647亩，人均收入达5434．87元。由于地处毗邻香港，站在改革前沿，引进外资，发展外向型经济，农业结构向集约化、企业化、创汇型的“三高”农业发展，所以，移民对青苗补偿、建筑物的补偿标准普遍要求很高。

（6）专项设施众多。沿线涉及纵横交叉的排水、供水管线、电力线路、通讯线路等较多。穿越公路、河渠时，每处都涉及到大量的供电线路、光缆等，这些物权单位的确认、联络等比一般土地上的实物指标的确认、清查难度要大得多，有些物权单位的联系需花费很大的时间和精力。工程共签订了电力、通讯、给排水设施等专项合同85份，补偿金额2466．06万元。

（7）果园地较多，青苗清查工作量大。由于实物指标质量控制要求很高，工程全线途经丘陵地多，因此零星分散的果树核查工作量非常大，征地涉及永久征地及临时用地的果园以及大大小小的零星果木共计188251棵。

（8）企业搬迁难度大。东改工程征地涉及的企业主要是台资、港资企业的搬迁问题。由于这些企业的负责人不定期在本地，以及跨地区嫡亲代理人的寻找，增加了搬迁中联系、协调的难度。

（9）影响面广。由于征地范围呈条状，触及面多，随时会影响到沿线周边企业和居民的生产与生活。例如：对一个工厂，征地线仅涉及到厂门及围墙，实物补偿量不大，但这样一来，进出口给堵住了，间接影响该企业的生产和生活，协调工作难度很大。

（10）区域规划整体性要求。东改工程是同水平的线状工程，由于地形起伏造成一些混凝土箱涵建筑物高出地面数米，有的需横跨住宅区及农田，影响到沿线地区的整体美观及区域规划的整体效果，给征地工作带来较大难度。

2．实行征地移民监理的必要性

工程征地移民不仅是一个经济补偿问题，而且是关系到工程顺利建设与运行和移民地区的社会安定、经济发展的大事。在过去的征地移民工作中，有些工程由于对移民工作的复杂性和规律性认识不足，规章制度不健全，补偿标准低，偏重移民生活安置而忽略移民的生产环境容量需求和生产条件的提供，同时，在移民工作中缺乏系统、规范的监督机制和移民工作质量评估机制，致使移民工作的遗留问题较多。如：由于征地移民的争议发生冲突而造成严重的施工干扰；由于征地移民进度不能满足工程施工进度要求而造成工期延误或由于征地移民遇到障碍而被迫进行设计变更造成工程费用增加；由于征地移民补偿存在遗留问题，引发移民反复上访事件等。

征地移民是一项复杂的社会、经济问题，涉及到物权人的认识水平、文化程度，与其经济利益密切相关。需要较长时间深入的思想工作，需要科学、公平、权威的补偿标准，需要诚信的实施主体，需要独立、廉洁、公正的协调主体和政府部门的协助。因此，总指挥部针对我国以往征地移民中存在的问题和东改工程征地移民强度高、协调难度大等特点，实行征地移民监理，其必要性体现在：

（1）引入独立、公正的移民监理中介机构。由于移民监理单位是独立于征地移民实施主体和物权人之外的独立第三方，在确定补偿资金时更具有公平性、公正性和信任度，有利于移民协调工作的开展。

由于移民规划不可能做到完全准确，在移民实施过程中，调整的内容可能很多，如实物指标调查不准确、对环境容量的分析与评价不够科学和准确、移民安置规划对社会经济形势发展的预测和判断偏差较大、实施操作困难大等。这些内容的调整，需要征地移民监理站在独立、公正、科学的立场上加以监督。

（2）使征地移民思想工作更加深入。征地移民工作往往涉及到复杂的社会与文化问题，通过移民监理单位与物权人深入耐心的、细致的沟通，保障物权人的知情权，可以增强物权人对征地移民工作的理解与配合。

（3）有利于征地拆迁得到合理补偿。移民监理单位是高水平的专业化队伍，通过移民监理科学而扎实的补偿实物调查和对有关移民补偿的法律、法规和标准的熟悉与准确理解，可以增强征地拆迁补偿的合理性。

（4）有利于对征地移民工作的监督管理，制约移民资金被挤占、挪用和截留，保证物权人的合法权益，促进征地移民工作的阳光操作。

（5）有利于保证工程建设施工用地的及时提供。征地移民进度直接关系到工程建设的施工进度和工程的投产动用，通过编制与施工进度相衔接的征地移民进度计划，并在实施过程中督促移民工作按照计划进行，增强征地移民工作的计划性、系统性，保证按时提供工程用地，可以避免由于移民工作受阻影响而增加工程费用。

（6）为当地政府实施征地移民工作提供咨询。由于征地移民涉及政府的有些工作人员缺乏征地移民工作经验，不熟悉征地移民的有关法律、法规和技术业务，因此，通过专业化的、高水平的移民监理单位对其提供必要的咨询，有利于移民工作的顺利开展。

（7）提高征地移民工作信息化管理水平。征地移民工作涉及的财产、资源、单位与个人、资金等数量巨大，关系复杂，需要专业化的、高效率的、准确可靠的信息管理系统进行资料文档管理。

（8）有利于促进征地移民工作向高水平的专业化、社会化方向发展。