上海城市更新面临的问题及东京城市更新经验

（1）观念上的问题亟待解决。上海转型发展和城市更新当前面临诸多问题，首先体现在认识层面，一些形成于过去30 年快速城市化过程中的惯性思路需要改变。如，将“建成”当作目标，没有认识到从无到有快速实施硬件建设与建成后继续更新升级两个阶段之间的巨大反差，而且认为按照规划指标建设完成了的地区，除了不涉及土地和物业的“微更新”，没什么可做的了。这种已经进入潜意识层面的观念不仅体现在城市重要区域，如陆家嘴和北外滩临江一线土地规划和利用方面，也体现在一些小地块利用方面，如上海中心城区主要街道沿线有大量的采用独立地块甚至独院式布局的各类市政设施和地铁附属设施等。与这个观念相反，欧美大部分高度城市化的城市更加重视建成区的再开发等规划问题，并将其作为提升城市竞争力的战略问题对待。

从习以为常或司空见惯的既有模式中看到问题，对局内人来说确实不容易，而通过对比就容易发现问题所在。以下举几个例子。代表上海国际金融中心地位的重要区域必须保持与国际对标区域发展同步，甚至更快的升级节奏—陆家嘴核心区域（小陆家嘴）1.7 平方公里范围仅两条地铁线（包括在建一条），而伦敦金融城、曼哈顿下城区和东京大丸有地区三个对标区域范围各有超过10 条轨道交通线，公共交通能级不足是导致陆家嘴范围内项目容积率远远低于国际对标区域的主要原因之一。除了陆家嘴这类具有特别战略意义的区域，上海中心城区的其他建成区域，大部分都是第一次城市化的建成结果，而从全球范围的城市演变规律来看，尤其是欧洲城市，城市中大部分现存建筑都是在其地块上伴随城市长期演变发生过若干次建设演变才达到合理状态。上海中心城区的很多区域，包括历史街区和工人新村区域都需要研究合理迭代更新的办法，既延续历史特征，又能面向未来保持合理变化。新加坡20 世纪60 年代建设的第一代新镇和组屋（新加坡公共住宅）与上海的工人新村区域有诸多有形和无形的相似之处，新加坡政府持续推进新镇和组屋升级发展的办法值得借鉴。当然，对工人新村区域实施城市更新举措不能延用以往拆动迁、土地招拍挂和房地产开发的模式，需要新的“游戏规则”，如能实施，对上海城市发展具有多重积极意义，潜力巨大。

亚洲城市的规划与建设发展仍在快速进行之中，城市在整体布局和城市重点区域两个尺度层面都尚未达到定型时期，改变和提升空间仍很巨大，促进城市布局和重点区域模式升级的重大更新举措应该被积极看待，不能因为以往粗放型建设带来的问题而在认识层面否定重大城市再开发模式。渐进式、小微、自下而上的城市更新举措对于城市布局和用地模式的提升作用十分有限。

（2）容积率和基础设施支撑力度问题。上海中心城区目前的容积率控制指标低，与欧美和亚洲其他发达城市相比，指标差距很大，从长远发展的角度考虑，应客观科学地研究容积率问题，其影响深远。由房地产市场主导推进的粗放型的城市建设过程中，容积率确实是资本谋求更多开发利益的重要指标，这让容积率染上了很强的负面色彩，给社会很多方面，包括一些城市决策者和专业人员一种片面观点—好的城市应该是低容积率的，而高容积率是一种城市病。将纽约曼哈顿CBD、东京大丸有CBD 和上海浦东陆家嘴CBD 进行比较，三个区域都承担了城市经济活动中心的职能，范围也基本相当，但区域总建筑面积显然陆家嘴CBD 少很多，也就是说在物质性承载能力方面差距很大。依靠降低容积率来缓解交通等城市基础设施压力会引发城市重要区域竞争力不足和摊大饼式的城市蔓延等连带的负面效应。

高容积率建设需要更加强大的城市基础设施支撑，包括公共交通和城市供电、供水以及垃圾处理等多个方面，容积率与城市基础设施支撑力度是两个关联问题，必须统一考虑。以目前情况看，上海在容积率和基础设施建设两个方面都有很大提升余地，交通方面的短板问题尤为紧迫。本书案例涉及的东京新宿站日均人流超过350 万，池袋站日均人流超过250 万，是城市基础设施支撑力度的很好参照。(www.xing528.com)

（3）城市规划转型问题——城市规划如果不转型，城市发展转型就无从谈起。这个“城市规划”指的是广义的城市规划管理，不仅仅是城市规划管理部门职责范围内的规划，还包括其他相关的政府管理部门中与城市规划相关的职能，涉及交通、消防、市容绿化等多个部门。目前很多相关管理部门执行的规则和规范等与转型发展和推进城市更新存在明显矛盾，认识层面存在严重问题，也形成对处于同级的城市规划管理部门的严重束缚。例如，城市轨道交通站点与相邻地块或建筑物的合理衔接问题，即使在上海内环范围之内，能够与相邻地块产生衔接关系的情况也极少，轨道交通站点的出站口、通风井、地面上的设备用房等的设置模式单一，与其他欧美和亚洲发达城市中心区内同类情况对比，在土地利用效率、地下复合功能利用、与周边办公和商业地块地下连通、所在区域步行交通组织等方面的差距十分显著，需要大幅度的改造提升，实现交通效率、城市形象、区域步行网络和服务功能等多方面的更新升级，在经济效益和社会效益两方面都有显著潜力。当然，城市更新的前提是认识层面和相关管理规范的改变，需要决策层的决心并对相关管理部门进行职能调整，所有适应城市转型发展需要的城市规划相关内容必须率先转型，才能真正开启上海升级发展的广阔空间。

中国城市的规划建设仍处于快速发展阶段，这个阶段的城市发展特点和当前全球形势变化特征决定了城市规划相关法规，尤其是指导上海这类全球城市的规划文件和配套法规需要保持动态调整—一方面保持战略发展方向不动摇，另一方面在战术层面保持一定的灵活性。伦敦进入21 世纪以来推出了2004，2008，2011 及2016 年共四版的《大伦敦地区空间发展战略规划》；日本2002 年推出《城市更新特别措施法》后，对《城市再开发法》等相关法规也做了相应的频繁改进，以适应快速推进城市更新的需要；新加坡的总体规划每五年进行一轮评估和修改，而且在重点项目中鼓励投资和开发等积极参与规划环节，对来自市场力量的合理建议有透明开放的程序纳入规划文件，这也是新加坡城市规划意图实现度极高的原因之一。法规方面的建设与完善任重道远，涉及更大范畴的城市开发机制、资源分配、城市治理手段和防止腐败等深层次问题，但改革是必然趋势。

（4）城市空间布局优化问题。对于当前处于转型发展时期的上海，尤其是其中心城区而言，空间布局优化是整合城市各方面资源与举措，显著提升城市综合能级、效率和品质的最重要途径和策略，其结果也将是城市发达程度和管控能力的最直观体现。城市空间布局优化问题在上海全域、中心城区和城市重点区域三个尺度层面上目前都存在明显的提升需求和潜力。上海各个区政府是实施城市空间布局优化的最主要力量，黄浦区外滩区域、浦东新区陆家嘴、虹口区北外滩核心区域、长宁区虹桥核心区等上海重点区域目前都存在功能、空间和项目等各方面的升级换代需求，亟待作为城市更新重点单元开展从布局优化到项目模式提升的必要举措。这些重点区域对上海转型发展的意义和潜力巨大，应参照国际对标城市区域的发展经验和规律，按照最高标准，给予最大的政策支持和规划引导。应对转型需要的空间布局优化与城市功能布局优化是有机结合的两个方面，不可分割，也必须在城市更新项目模式上进行必要的、大力度的改革。