东京城市更新：利益相关方的经验研究

东京的城市更新涉及三个主要的利益相关方：一是土地所有人和租地或租房等相关权利人，统称为土地权利人（包括持有土地所有权、租地建房权、租房权、抵押权等各种权利的所有相关人员）；二是政府；三是政府背景的住宅开发机构或民营资本开发商等项目实施主体。

东京大部分土地归个人和民间法人所有，土地所有人自用或出租获益的同时必须承担与土地所有权相关的纳税（固定资产税和城市规划税等）和土地管理义务。东京土地价格高，纳税等与土地关联的费用也高，土地所有人通常会追求土地效益最大化。同时，东京土地细分的情况十分普遍，大部分土地所有人仅持有1 栋独立住宅或1 栋底层带商铺的商住合用住宅。虽然有人在东京中心城区以外或郊区持有大片耕地，但继承土地时要缴纳高额继承税，很多情况下只能出售部分土地用于交税，这也促使土地逐渐被细分。由于城市轨道交通发达，商业设施几乎都集中在轨道交通站点周边，轨道交通站点周边的各类转手或再开发项目层出不穷，租用店铺的需求也一直十分旺盛，商业设施改造更新后许多之前的商户重新入驻经营的情况也很普遍。随着时间推移，租地和租房等权利关系越来越复杂，不仅土地所有人，各种情况的租客（租地或租房）也成为影响城市更新项目是否成立的相关权利人，这是东京城市再开发项目普遍面临的状况。将零碎化的土地集中起来开展兼有城市道路等公共设施建设和房地产再开发项目的城市更新需要面对一大批不同情况的土地权利人。土地所有人会强调“从祖上继承的土地不能在自己这一代轻易放手”，租地或租房的相关权利人则强调“在这块土地上苦心经营了20 年之久，好不容易走上正轨，如果搬迁到其他地方还要从头开始”等各种诉求，与土地权利人达成一致意见的沟通和谈判必然是一个漫长和艰难的过程。

对于政府而言，完善城市基础设施和公共设施是政府推进城市更新最基本的要求，在此基础上通过再开发项目激发城市的经济活力，二者结合，可实现提升城市竞争力的目标。如果按照街路整备事业法规新建或扩建规划道路，在规划道路范围内的土地权利人除了领取补偿金搬迁之外没有别的选择。因为对土地权利人的生活和经营产生严重影响，尤其对医院、餐饮和商铺等更为不利，政府征收土地的谈判环节面临重重难题。在这种背景下产生了土地区划整理事业和市街地再开发事业等城市更新推进模式，并推出以容积率奖励为主的各种激励措施。(www.xing528.com)

在土地细分程度很高的日本，大型城市再开发项目往往会有多位，甚至多达一两百位土地权利人参与，但大型再开发项目仅靠土地所有人的自有资金和技术力量很难实现，因此，寻求开发商参与项目成为通常的操作途径。从这个角度看，再开发项目不仅涉及土地权属的整合，也涉及建成物业权益的重新分配问题。

概括而言，政府推动的一个城市区域的更新必然包含城市公共性内容（包括公共空间和公共设施网络）提升和商业性质的再开发项目两方面内容，城市再开发项目的确立必须以三方（土地权利人、政府和项目实施主体）达成共识为前提。