东京城市规划的基本构成及城市更新经验

东京城市规划的一系列法规和制度对东京城市形态演变和再开发项目实施具有至关重要的影响作用。概括而言，东京城市规划主要由以行政区划为单位的土地利用规划、城市基础设施规划，以及为推进城市更新而产生的土地区划整理事业和市街地再开发事业三方面组成。在此基础上，为了实现某些范围内的土地利用转换或改变容积率、高度等限制条件，还设立了“地区规划”“特定街区”和“城市更新紧急建设区域”等规划法规和制度。

以行政区划为单位的土地利用规划是日本各级行政区划（包括都、道、府、县、市、町、村）针对各自城市规划区域而制定的土地利用规划，在各个行政区划内依据城市化程度等条件进一步细化分区，确定不同分区的定位和土地利用原则，进而明确土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑限高等一系列具体规划要求。日本有“商业地区”“周边商业地区”“住宅地区”“中高层住宅专用地区”“低层住宅专用地区”等名目繁多的土地利用分类，各自有容积率、可建及不可建功能等具体要求。如果土地所有人不遵照土地利用原则和具体规划要求，将被课以重税。土地利用规划中规定的“高度利用地区”和“市街地再开发促进区域”是为了促进城市更新和城市经济发展而设立的特别区域，容积率限制大大减弱，从而促进这些区域实施市街地再开发事业项目。

城市基础设施规划针对城市重要道路、公园、铁路、港口、机场和水电等市政设施用地，但并不覆盖所有的城市道路和公园。东京的城市规划道路网络主要由首都高速公路（收费高架道路）、放射道路和环线道路三部分组成。位于规划道路范围内的土地在使用上受到严格限制，不得新建地上三层以上和耐火结构的建筑，只能等待下文所述的土地区划整理事业和市街地再开发事业实施时的征地。

为推进城市更新而产生的土地区划整理事业和市街地再开发事业是促成东京实现成片改造更新，大幅提升城市能级的两个重要模式。由于土地私有，从土地所有人手里收购土地用于道路、公园或其他城市基础设施或公共设施建设的难度巨大，因此产生了将规划建设城市各类基础设施或公共设施与提升相关建设用地价值相结合的政策方向，以此实现城市公共利益与私人或民间资本利益共赢，推进东京城市更新持续进行。土地区划整理事业和市街地再开发事业都需要通过容积率奖励制度大幅提升建设项目规模，基于规模再进一步落实具体规划内容。

“地区规划”是针对某个特定城市区域的规划，于1980 年出台，最初是为了保护和改善居住区环境设立。20 世纪80 年代后半期，为了转让日本国铁附属土地和推进大规模再开发，多利用地区规划进行土地利用性质转换，并对大规模再开发提出道路和开放空间等方面的规划要求。(www.xing528.com)

“特定街区”是以大幅改善（通常是再开发）现有街区为目的，针对特定范围街区的规划。划入特定街区范围的再开发项目的容积率及建筑高度不受上位既定城市规划及《建筑基准法》的限制，可通过特定的程序另行制定。

“城市更新紧急建设区域”是依据日本2002 年颁布的《城市更新特别措施法》（日文名称为“《都市再生特别措施法》”）设立的。进入21 世纪，日本在国家层面推行城市更新政策，意图通过城市更新和聚焦城市重点区域的大规模再开发刺激经济复苏，提升城市竞争力和城市生活质量。因此，日本频繁修订《城市规划法》和《城市再开发法》，并在2002 年推出力度更大的《城市更新特别措施法》，大大放宽了可进行城市更新区域、再开发项目主体和容积率等方面的限制条件，尤其支持重要区域的高强度复合功能更新升级。城市更新紧急建设区域可以不受既有规划中关于定位、功能、容积率和建筑高度等规划条件的限制，有较大的自由度，再开发项目具体规划条件由政府部门根据具体情况确定。同时，通过相应的提案制度，有投资意向的开发单位也可以向政府提出设立城市更新紧急建设区域的建议或申请。

市街地再开发事业、地区规划、特定街区和城市更新紧急建设区域等规划法规和制度自20 世纪90 年代以来促进东京一系列重要区域开展大规模城市更新，涌现出一批新的超高层建筑，进一步增加和加强了东京城市形态中“图”的部分。本书案例主要集中于这一类城市再开发成果。