1937年11月13日上海华界沦陷，而控制在西方列强手中的公共租界与法租界虽然宣布中立，但却处于日军的四面包围中，成为所谓的“孤岛”。
1937年冬，日军借口上海公共租界的虹口区为日本侨民密集区，与日军占领的闸北区紧密毗连，迫使工部局同意将虹口划为1个新警备区，由日籍区长全权管理。从此，日军控制了位于苏州河北岸的虹口区以及与之毗连的沪东、闸北的界外马路。紧接着，又将进攻的目标转向沪西越界筑路地区，包括极司菲尔路、海格路、劳勃生路等，企图把公共租界的势力范围压缩到静安寺路、海格路以东的租界里面去。沪西越界筑路区的警察权成为日伪与上海公共租界当局激烈争夺的焦点。
在汪伪国民政府成立之前，被日军控制的伪维新政府所属上海特别市政府的“七十六号”特工总部特务和伪特别市政府的警察，经常制造恐怖，给租界施加压力。
1939年8月19日下午，公共租界巡捕房警备车载巡逻队往极司菲尔路忻康里口时，与正在马路上检查行人的10余名伪警察和2名便衣侦缉队员发生武装冲突。结果，伪方2死2伤，巡捕房巡逻队长英国人肯乐被击伤。双方如临大敌，出动大批武装人员在该地区对峙3小时之久。[15]伪维新政府外交部就此向英国驻华大使提出严重抗议，伪上海特别市政府则向工部局提出惩凶、赔款、归还沪西越界区警权等要求。9月1日，欧洲战场爆发后，日军气焰更为嚣张，汪伪特务和伪警察在日本特务机关的支持下，甚至到租界里面寻衅。11月1日，他们在哥伦比亚路（今番禺路）将2名西捕痛殴一顿，并抢走了手枪。[16]1940年1月6日，特务对工部局总办兼总裁费利溥行刺，暴徒向费利溥乘坐的汽车连续射击。费利溥虽幸免于难，凶手却逃脱。
图3—21，工部局总办费利溥，《中华（上海）》，1940年第85期，第8页
在日军高压以及日伪咄咄逼人的进攻面前，工部局不得不妥协。1939年9月15日和10月23日，时任工部局总董樊克令两次主动会晤伪上海特别市长傅筱庵，交涉沪西越界区警权问题。但租界当局提出的双方“共同管理沪西越界筑路，唯征税与警察权仍属工部局，而以越界筑路以外各地区让与市政府”[17]，被伪上海特别市政府拒绝。11月2日，工部局总董樊克令与总办费利溥再次与傅筱庵商谈，并作出让步。最终于1940年1月29日，达成了有利于日伪的《沪西越界筑路设警之临时协定》。
20世纪三十年代的公共租界，由9名外籍董事和5名华董组成的工部局董事会管理。习惯上，9名外籍董事由英国人5人、美国人2人、日本人2人组成。
自上海沦陷后，日本侵略军企图迅速将英、美、法等国势力赶出租界，但由于并未对这些国家宣战，不能贸然侵入租界，转而采取增加日籍董事名额的办法，借此掌控工部局和公共租界。前文曾讲到1938年，在费信惇的操作下，挫败了日本人增加董事的阴谋。
1939年4月，新一年度的工部局董事会选举之时，盛传“日人企图增多代表之谣诼”[18]，但选举结果中工部局董事仍为中英人各五、美日人各二。
图3—22，樱木俊一，1920年起任上海工部局董事，选自Leaders of Commerce,Industry and Thought in China(Shanghai)
图3—23，1939年4月5日《申报》报道工部局董事会选举情况
1940年，工部局董事再次竞选，《申报》评论道“本年工部局董事竞选，为公共租界历史上七十年来最紧张之一幕”[19]。
4月10日，投票展开，分别在福州路万国商团操练厅和虹口小菜场进行，在阿乐满、卞纳、田诚、赫莱、塙雄太郎、凯自威、黑田庆太郞、罗特立克麦唐纳、雷诺尔麦唐纳、米契尔、冈本一策、冈本乙一、鲍威尔13人中，选举9人为工部局董事。
当时，英、美方面因为日本候选人增加至5名之多，深知日方企图攫取租界行政管理权，为保持租界现状及维护在租界所拥有权益计，乃组成联合阵线，采取一致步骤，以全力与日方相周旋。其他各国在沪纳税人，初被日本好言诱惑，以及对工部局目前财务行政上措施不满，少数纳税人颇有拥护日侨纳税人之趋势。唯多数深明大义者，熟谙利害、权衡轻重，怵于日方在占领区内排除第三国权益之殷鉴，加之英美方面之连日大声疾呼，整个局势业已转变。
工部局大厦投票场负责人为工部局财务处副处长密特尔顿，管理虹口菜场者为税务处康茂莱，各有助手多人帮忙。今日各报刊、广告，嘱纳税人弗选英侨独立候选人雷诺麦唐纳，雷氏乃饬人在投票场散发传单，请投票选举“第九号英侨独立候选人雷诺麦唐纳”。[20]
在公共租界里，英、美侨民成为对抗日本的最大力量。美侨选举委员会在美国总会特挂电话线6条，于10日早晨逐一发电话通知全体纳税美侨今早投票，英侨选举委员会活动月余，在10日的活动更加频繁。预料参加投票之纳税英人，远较平时为多，两委员会且为英美纳税人便利计，特派车辆接送侨民，到场投票。
图3—24，1941年纳税人会议开会场景
此时，日本方面也抓紧活动。日方为了取得选举的胜利，以便操纵租界行政，无论在组织还是宣传上，都拼尽全力，林雄吉等一般选举委员经常数夜未眠，以达到他们的目的。在虹口一带，到处可以看到日本选举委员会所散发的传单标语，要求日本人去选举，“勿放弃贵重的一票”、“选举日籍五候选人”、“勿忘在选举票上署名”。《大陆新报》曾以“逮设上海新秩序”之大标题，排为第一条新闻，鼓吹“以选举战的胜利，在上海实施东亚新秩序的原则”[21]。林雄吉于9日夜间，发表声明，其中提到：为维持现状，虽尝为世人所支持，但时势变迁，此种观念已难存在，日本人必须打破上海租界现状，建设“新秩序”。此选举战，“即为现状打破战的第一着，此战胜败之数，虽难逆观，但日人务须倾其全力，贯彻对上海租界所抱之主张云。观此，则日方独占上海权益，消灭欧美各国在沪地位之野心，实已情急至极，不遑自讳矣。日方为选举失败后，有所借口，以与工部局为难起见，昨在日文报纸上，制造种种消息，攻击工部局，谓许多犹太人咖啡店，有工部局所派之英籍警员，对犹太选举人作示威的劝诱，并有英警员挨户向犹太人作宣传，嘱其投票选举英美候选人。”[22]
当时投票情势十分紧张，1940年4月11日《申报》称：
上海西侨纳税人，昨日已开始投票，据万国商团操练场及虹口小菜场收票处报告，截至下午三时，两处计收约共五千余票。据目击者谈，收票处之最大困难，厥为过分拥挤，而各红领纳税人于投票前，须先检查其名字已否登记，而负检查之责者，依照其姓名之第一字母，分别检验。昨日专负检查“A”“B”“C”一字母者，仅有二人，彼等工作过分忙碌，以致将选举票投入箱内，需费极长之时间。但专负检查“X”“Y”“Z”字母者之二人，则工作极闲，应付裕如，而投票之事，进行亦颇迅速。据万国商团操练场收票处之报告，该处共收得三千票，据美侨方面消息，截至昨日，美侨纳税人之未投票者，已属少数，美侨协会今日将继续劝纳税人勿放弃权利，英侨投票者为数亦众，今日当可更多于昨。故据一般推测，今日投票情形，当更形紧张，截至今日下午三时止，全部当可收得一万余票。[23]
而日本人聚集的虹口区，则情况较为严重，1940年4月11日《申报》称：
据虹口小菜场投票处报告，截至昨日下午三时为止，共收二千五百票，共中日侨纳税人所投者，约计为二千二百票；犹太难民及犹侨所投者，约计三百票。据称，昨晨九时二十分，即开始投票前四十分钟，虹口收票处即有日侨二百余人伫候门首。至十时，增至六百余人，投票开始后，彼辈更蜂拥而至，间有日籍妇女及西侨杂于其间，全日秩序尚佳，仅有一人因遗失入场证而要求补发。同时亲日犹人，则在虹口各地张贴标语，其言云“勿忘吾人系居住虹口”作为拥护日侨候选人之理由。据悉，在兆丰路日方选举委员会办事处中，昨整日有若干犹人工作，极为忙碌。据称目前已有犹人二百五十余人被彼等吸引至桥北，投票赞助日侨候选人，彼等妄想日人援助彼等之亲友，能逃出欧洲火坑，而来上海。[24]
鉴于本年投票者骤增，工部局方面事前已有妥善布置，如在两投票场中添设投票柜及增多发票桌，并加分类。投票入场须出示投票证，经检验无讹，始能领取选举票填写后投入票柜。
4月11日，下午三时半计算出选举结果，票数依高低排序为：阿乐满、卡纳、凯自威、赫莱、鲍威尔、罗特立克麦唐纳、米契尔、塙雄太郎、田诚。冈本一策、黑田庆太郎、冈本乙一、雷诺尔麦唐纳落选。综上结果，英美当选者7人，日本当选者2人。所投选举票有效者共13 098张，废票98张，总投票数一万以上。[25]
虽然日方篡夺工部局管理权的企图落败，但工部局掌权者面临日方的压力也日益增大。1940年7月，工部局受托于中国政府代为保管的土地局卷宗，终于顶不住日方压力，不顾中方的抗议，“移交”给日本驻沪总领事三浦。为此，《申报》记载：
图3—25，正从工部局大楼运物的日本自动车（说明：图片背后附日文“正从工部局前往上海市政府的自动车”，标注时间为1940年8月15日，李东鹏提供）
昨日上午八时五十五分，日总领事署高级领事佐藤、携同伪“土地局局长”范某、职员陈某，及伪“市府”代表杨某、吴某，造访工部局总办费利溥，然后同至工部局大厦A字五〇六号房间（即土地局卷宗密藏之处），该室四周曾砌有墙壁（事前经局方夏工卸除），由警务处预备队人员监护之下，完成上海土地局卷宗有史以来最足感喟之一页。[26]
早在1937年11月29日、30日及12月11日，上海市市长俞鸿钧将此项卷宗交托工部局，共用19辆卡车运载，耗费3夜。而俞鸿钧市长以正式手续寄存工部局之上海土地卷宗，则在一天之内，全部运出，具体运送过程如下：
当天上午，工部局大厦中仅有捕房人员百余名。此外，即为三百十二箱之土地局卷宗，堆置两旁。至九时十七分，始由工部局公用事业科主任邓逊氏，开启联系三百十二箱铁格上之锁，木箱上之封条与印章，经双方加以检验后，遂自安全室中，陆续搬出，移上预定在外之卡车上，开始其沦落之运命。当起运时，捕房人员俄捕印捕，均环立四围，从事戒备。
至上午十时一刻，木箱全部装妥，然后由预备队红十警备车保护之下，驶离工部局。同时武装印捕一队及日宪兵数名则在卡车上把守，列车沿外滩向北驶去，经外白渡桥至黄浦路口，易以伪“市府警察”，并由日领署当局重再验看过，然后各卡车续向市中心进行，于是土地局全部卷宗，竟落入
伪方之手。[27]
中外人士皆认为“可知今后复杂混乱之纠纷，正方兴未艾也”[28]。1942年1月，原工部局董事会总董英人李德尔等辞职，日本人冈崎胜男担任总董，工部局总办处、警务处、财务处等重要机构均为日本人所控制。
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图3—26，时任工部局总董的冈崎胜男
1942年底，日本人寺冈洪平任总办，负责工部局所有行政事务的协调。副总办为华人何德奎，负责工部局华人事务及卫生、学务、人力车问题。另有4名英籍帮办，1名负责警务、工务及地产委员会；1名负责财务、公用事业、执照发放及工业社会处；1名负责人事及图书馆事务；1名负责年报、公报及综合委员会的秘书工作。总办处特设一股，由日籍股长负责，处理保甲、警务、人事工作及同日本官方的交涉联络工作。另派一名日籍官员负责文书的日文翻译并管理档案室的文书。
1943年8月1日，日本帝国主义策划将公共租界“交还”给汪伪政权，工部局自然消亡。这时的上海法租界，公董局也因法租界的“交还”汪伪政权而结束，具有象征意义的法租界会审公廨也被收回。
图3—27，上海公共租界工部局年报（1942年）
图3—28，《东方杂志》第28卷第18号刊发“上海法租界会审公廨之收回”的一组图片
【注释】
[1]1922年3月至1924年3月，选举组成的上海工部局董事会，由西姆士任总董。1924年4月后，由美国律师费信惇（Stirling Fessenden）任总董，直至1929年。《密勒氏评论报》1923年10月27日曾对费信惇进行了介绍。1929年后，先后由安诺德（H.E.Arnhold，或译安诺尔）、麦克诺登（E.B.MacNaghten）、贝尔（A.D.Bell）、安诺德（H.E.Arnhold）、佛兰克林（C.S.Franklin，也译樊克令）、凯自威（W.J.Keswick，也译恺自威）、李德尔（J.H.Liddell）等继任总董。详见《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版；上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》，上海古籍出版社2001年版。
[2]George F.Nellist，Men of Shanghai and North China，Shanghai：The Oriental Press，1933，p.170.
[3]［美］鲍威尔著，邢建榕、薛明杨、徐跃译：《我在中国二十五年》，上海书店出版社2010年版，第138页。
[4]［美］鲍威尔著，邢建榕等译：《鲍威尔对华回忆录》，知识出版社1994年版，第331页。
[5]《凯自威总董确已返沪》，《申报》1941年3月2日，第9版。
[6]楼鹏飞、方印华：《纪实虞洽卿》，宁波出版社2014年版，第237页。
[7]《团练处俱乐部新屋将开幕》，《申报》1922年12月15日，第13版。
[8]《工部局董事会会议录》第19册，第541页。
[9]《工部局董事会会议录》第19册，第554页。
[10]据Annual Report of The Shanghai Municipal Council《上海公共租界工部局年报》（1921年）摘译。
[11]吴晨烨译：《万国商团85周年纪念册》（五），载《都会遗踪》2012年第2期。
[12]《万国商团谍报处解散》，《申报》1932年2月28日，第2版。
[13]《警务处检阅特别巡捕》，《申报》1939年4月30日，第10版。
[14]《今晨其戒备益紧·警卫租界治安》，《申报》1940年8月11日，第9版。
[15]上海市地方志办公室编：《上海研究论丛》第1辑，上海社会科学院出版社1988年版，第79页。
[16]《“警察”竟在哥伦比亚路开枪围击西捕》，《新闻报》1939年11月2日，第10版。
[17]上海市地方志办公室编：《上海研究论丛》第1辑，上海社会科学院出版社1988年版，第80页。
[18]“工部局发表本年度西董日董候选人仅有九名无须投票”，《申报》1939年4月5日，第9版。
[19]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[20]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[21]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[22]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[23]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[24]《今日董事竞选结果》，《申报》1940年4月11日，第9版。
[25]《工部局董事选举·英美阵线大胜利》，《申报》1940年4月12日，第7版。
[26]《土地局全部卷宗昨辗转送江湾》，《申报》1940年7月6日，第10版。
[27]《土地局全部卷宗昨辗转送江湾》，《申报》1940年7月6日，第10版。
[28]《土地局全部卷宗昨辗转送江湾》，《申报》1940年7月6日，第10版。
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